如何終止代表委員的資格？

今年10月11日，全國政協(xié)十四屆常委會第九次會議閉幕，經(jīng)表決，通過關(guān)于撤銷肖龍旭第十四屆全國政協(xié)委員資格的決定。會議追認(rèn)關(guān)于免去李微微第十四屆全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會副主任職務(wù)，撤銷李微微、李健第十四屆全國政協(xié)委員資格的決定。

9月13日，全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)布公告，宣布徐佐、田成、李尚福、鄧志平、徐鴻的代表資格終止。其中，徐佐、田成、李尚福、鄧志平因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法被罷免，徐鴻則是主動辭職。

至此，第十四屆全國政協(xié)委員中，至少有17人失去委員資格，包括3人辭職，13人被撤銷，1人去世。第十四屆全國人大代表中，至少有36人失去代表資格，包括5人辭職，28人被罷免，3人去世。

每一屆全國人大代表和政協(xié)委員的名單調(diào)整、變化都是人們的關(guān)注熱點。那么代表委員的資格為何會被終止，又是怎樣辭職、罷免或撤銷的，之間有哪些聯(lián)系和區(qū)別，需要經(jīng)過哪些程序呢？

職務(wù)的罷免、撤銷

根據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（下文簡稱“代表法”），代表職務(wù)有暫時停止執(zhí)行和終止兩種情況。暫時停止執(zhí)行的情形有兩種，一是因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的；二是被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權(quán)利，正在服刑的。這兩種情形在代表任期內(nèi)消失后，恢復(fù)其執(zhí)行代表職務(wù)，但代表資格終止者除外。

“‘代表職務(wù)’和‘代表資格’是兩個不同的法律概念，既有區(qū)別又相互依存。代表依照代表法的規(guī)定在本級人民代表大會會議期間的工作和在本級人民代表大會閉會期間的活動，都是執(zhí)行代表職務(wù)?！卑不帐∈徍性絽^(qū)人大常委會委員兼內(nèi)務(wù)司法、人事代表選舉工委主任，四級調(diào)研員滕修福告訴廉政瞭望·官察室記者，人大代表是榮譽，也是職務(wù)。“在反腐敗‘零容忍’的常態(tài)下，具有人大代表身份的紀(jì)檢監(jiān)察對象，涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法一旦被‘留置’，都將會被依法罷免。如果有人大職務(wù)在身，應(yīng)依法相應(yīng)撤銷?！?/p>

據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，代表辭職被接受的，其所擔(dān)任的人大職務(wù)“相應(yīng)終止”；被罷免的代表，其所擔(dān)任的人大職務(wù)，依法“相應(yīng)撤銷”。如今年6月28日十四屆全國人大常委會第十次會議公告所示，因李鉞鋒行為已構(gòu)成嚴(yán)重職務(wù)違法并涉嫌受賄犯罪，“福建省人大常委會決定罷免李鉞鋒的第十四屆全國人民代表大會代表職務(wù)”，緊隨其后便是“李鉞鋒的代表資格終止”和其“第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會委員、監(jiān)察和司法委員會副主任委員職務(wù)相應(yīng)撤銷”。

根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議章程》（下文簡稱《政協(xié)章程》）及有關(guān)規(guī)定，作為處分而言，政協(xié)委員資格只能是撤銷。對于政協(xié)委員擔(dān)任的職務(wù)（主席、副主席、秘書長、常務(wù)委員、專委會主任或副主任）可以被免去，另一種方式則是接受辭職、責(zé)令辭去。前文中提及的前政協(xié)委員李微微職務(wù)被免去、資格被撤銷的情況，也是類似道理。

此外，《政協(xié)章程》中，“常務(wù)委員會組成人員違紀(jì)違法的，可由常務(wù)委員會依照法律和有關(guān)規(guī)定作出處理決定，針對不同情形，相關(guān)處理決定待召開全體會議予以追認(rèn)?！边@種情況在政協(xié)的處理方式中也較為常見。

今年4月2日，江西省政協(xié)主席唐一軍因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法被查；29日，政協(xié)第十四屆全國委員會第十八次主席會議審議通過了關(guān)于撤銷唐一軍政協(xié)第十四屆全國委員會委員資格的決定，提請全國政協(xié)十四屆常委會第七次會議追認(rèn)。同年6月，全國政協(xié)十四屆常委會第七次會議，追認(rèn)關(guān)于撤銷唐一軍第十四屆全國政協(xié)委員資格的決定。

資格終止的情形

代表法第四十九條列舉了人大代表資格終止的7種情形?！拜^為常見的終止情形是第一種，‘地方各級人民代表大會代表遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域的’?！彪薷Ｕf。“第二和第四種情形也比較常見，‘辭職被接受的’或是‘被罷免的’，多用于問題代表，包括涉嫌違紀(jì)違法、有悖公序良俗在社會上造成不良影響等情況?！?/p>

從理論上來說，法律沒有規(guī)定罷免代表理由及范疇，因此，只要選舉他的選民或選舉單位（下一級人大代表）依法聯(lián)名提出罷免案，均可以啟動罷免程序。實踐中，啟動罷免案，多為該代表違法亂紀(jì)。但滕修福表示，從操作程序上來說，如今是辭職易，罷免難。

辭職是由代表提出書面請辭報告，本級人大常委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大召開會議決定是否接受辭職；接受辭職的，由代表資格審查委員會報本級人大常委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大予以公告。罷免依法應(yīng)由法定主體（選民或代表聯(lián)名、主席團、主任會議）提出罷免案，由選區(qū)全體選民或全體人大代表或常委會組成人員投票表決，過半數(shù)通過才算罷免成功。

“在實踐中，辭職基本上會被接受。但是，罷免不成功過去常發(fā)生?！彪薷Ｕf，罷免需要過半數(shù)通過，罷免門檻太高，難以成功?！按送?，在罷免由選民直接選舉的縣、鄉(xiāng)兩級人大代表時，如果選民不依法聯(lián)名，罷免案無法啟動?！?/p>

其余的幾種情形中，第三種“未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級人民代表大會會議的”情況，進入新時代后，隨著對代表工作和代表能力建設(shè)的日益強化，通報漸少，但也有出現(xiàn)。今年1月，安徽阜陽市第六屆人民代表大會代表王欽鑫的代表資格，便因此終止。

而“喪失行為能力”一般是指患有嚴(yán)重精神類疾病、大腦失去思維能力的、去世等不能履行代表職務(wù)的情況。去年6月14日，43歲的全國人大代表姜凱麗突發(fā)疾病，因公犧牲。全國人大常委會在公告中對她因公犧牲表示哀悼，其代表資格自然終止。

相對于人大的7種終止代表資格的情形，《關(guān)于建立健全政協(xié)委員退出機制的研究》一文指出，政協(xié)委員退出機制仍存在頂層設(shè)計不夠完善等問題。近年來，全國各地政協(xié)不斷探索委員退出機制和方法，但尚未形成統(tǒng)一的工作機制。

上述文章建議，可以根據(jù)委員的一貫表現(xiàn)和工作需要，明確提出函詢、誡勉談話、警告、任期屆滿退出、到齡退出、工作調(diào)整退出、自動辭去、個人請辭、常委改任委員、無法正常履職退出、責(zé)令退出、違法違紀(jì)撤銷資格等12種退出的方式和渠道。

不過，記者梳理發(fā)現(xiàn)，各省市在退出機制上也有自選動作。如山東省、甘肅省分別下發(fā)《省政協(xié)委員退出和暫停履職辦法（試行）》，貴州安順市下發(fā)《安順市政協(xié)委員退出和暫停履職辦法（試行）》，一些區(qū)縣也發(fā)布了當(dāng)?shù)氐念愃莆募@些文件在政協(xié)委員退出方式上都有規(guī)定，比如包括辭去委員、責(zé)令辭去委員、撤銷委員資格等，用詞表述有出入，但差異不大。

辭職的具體情況

在代表委員資格終止的幾種情形中，“辭職”還可以分為幾種不同的情況。

“從‘問題代表’辭職的主動性程度，可分為引咎辭職、接受勸辭、責(zé)令辭職。不過我們通常所說的人大代表‘引咎辭職’‘勸辭’‘責(zé)令辭職’不是人大的法律術(shù)語，人大基本法律框架內(nèi)只有‘辭職’一詞，‘引咎辭職’‘責(zé)令辭職’來源于黨紀(jì)黨規(guī)?！彪薷Ｕf。

在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》中指出：“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等，不宜再擔(dān)任現(xiàn)職，本人應(yīng)當(dāng)引咎辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”“黨委（黨組）及其組織（人事）部門根據(jù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的表現(xiàn)，認(rèn)定其已不再適合擔(dān)任現(xiàn)職，可以通過一定程序責(zé)令其辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”。

“引咎辭職”是指違紀(jì)違法問題代表認(rèn)識到其違紀(jì)違法行為有損人大代表形象，主動提出辭去代表職務(wù)的方式。但在實踐中，因為提出辭職的主動權(quán)掌握在代表手中，而一些涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法的問題代表卻不主動引咎辭職，有的直到判刑、被剝奪政治權(quán)利，還有人大代表身份，只能坐等屆滿，或是啟動罷免程序。

但鑒于上述分析，罷免程序復(fù)雜，為了維護人大代表這一特殊政治群體形象，一些地方嘗試對問題代表進行勸辭或責(zé)令辭職。

“一開始是對問題代表進行勸辭，多為人大方面對這些涉嫌嚴(yán)重違法的人大代表進行規(guī)勸，以避免被罷免的尷尬。”滕修福表示，所謂“勸辭”，只是地方人大的創(chuàng)新說法，“后來，有關(guān)機關(guān)、組織，諸如紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、組織部門、公檢法機關(guān)以及推薦他的黨派團體介入，責(zé)令其主動請辭。”

“責(zé)令辭職”實際上是一種嚴(yán)厲的“勸辭”，屬于代表被動辭職，是一種組織行為，比“勸辭”更具強制性。

？2016年，《第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會代表資格審查委員會關(guān)于個別代表的代表資格的報告》中首次提到“責(zé)令辭職”，中國社會科學(xué)院原副院長、黨組原副書記趙勝軒和全國人大常委會副秘書長、機關(guān)黨組原成員劉水生，因違紀(jì)被責(zé)令辭去第十二屆全國人民代表大會代表職務(wù)。

對于政協(xié)而言，“責(zé)令辭職”有明確的法律依據(jù)?！墩f(xié)章程》第三十八條規(guī)定：“因工作變動或其他原因不宜繼續(xù)擔(dān)任委員的，本人應(yīng)當(dāng)辭去委員。對違反社會道德或存在與委員身份不符行為的，應(yīng)當(dāng)及時約談或函詢，經(jīng)提醒仍不改正的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其辭去委員。”

此外，據(jù)長沙市紀(jì)委監(jiān)委駐市人民檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組剖析，本處的違反社會道德應(yīng)當(dāng)理解為尚未上升至紀(jì)律和法律層面，但是該行為與政協(xié)委員的身份不符，為了保持政協(xié)委員群體的代表性，政協(xié)委員會及其常務(wù)委員會責(zé)令其辭去委員，是一種較為委婉的處置方式。如果政協(xié)委員違紀(jì)違法，明顯超越了社會道德層面，則不宜采取該種處置方式，應(yīng)當(dāng)撤銷其政協(xié)委員資格。

不過滕修福發(fā)現(xiàn)，2023年以來，新一屆全國人大常委會公告的“涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法”的全國人大代表均被原選舉單位罷免，“進入新時代后，涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法的代表已不再責(zé)令辭職，而是被罷免，這充分彰顯了人大方面對腐敗‘零容忍’的態(tài)勢?！?/p>