困在夾心層中的街頭官僚

2024年9月，江蘇省南通市王鮑鎮(zhèn)久西村一名25歲的鄉(xiāng)村網(wǎng)格員沈某腹部受傷遇害，被發(fā)現(xiàn)倒在村委會(huì)辦事大廳。犯罪嫌疑人為同村的54歲村民、前低保戶趙某，于案發(fā)當(dāng)日自殺身亡。當(dāng)?shù)卮迕裣蛎襟w透露，事情或起因于低保資格的認(rèn)定。

如今，大量街頭官僚處在上級(jí)部門和老百姓之間，面臨自上而下的執(zhí)行壓力和自下而上的回應(yīng)壓力?！敖诸^官僚是架在老百姓和黨委政府之間的第一道橋梁，每天忙忙碌碌，既要熱情服務(wù)群眾，也要受不少委屈、壓力。很勞碌，但常常沒有功勞，大量的精力耗費(fèi)在一些意義不大的工作上?！睆V東省佛山市禪城區(qū)司法局原局長、廣東金唐律師事務(wù)所專職律師王學(xué)堂說。

面對(duì)這些工作上的困境和挑戰(zhàn)，基層人員能否在按規(guī)則辦事和通情達(dá)理間取得平衡？上級(jí)部門能否指導(dǎo)和幫助、安撫基層，讓部門、基層、群眾之間形成良性的互動(dòng)，摸索出人性化執(zhí)法的路子？記者采訪了一些部門管理者、基層實(shí)務(wù)工作者及專家學(xué)者。

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上下為難

“為啥3月份入戶核實(shí)報(bào)上去的數(shù)據(jù)，9月份沒經(jīng)過篩選，又要重復(fù)報(bào)數(shù)據(jù)，這不是增加我們的工作量嗎？”齊夏在某市一農(nóng)村社區(qū)做兼職網(wǎng)格員。今年3月，她按照上級(jí)民政部門的要求對(duì)網(wǎng)格內(nèi)居民因病支出對(duì)家庭生活影響情況進(jìn)行了詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)。

但下半年，由于上級(jí)部門經(jīng)辦人更換，在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的工作交接上不仔細(xì)，新的經(jīng)辦人將之前已經(jīng)完成了的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作又下發(fā)給社區(qū)基層。“這就要我們把所有資料重新翻一遍，很費(fèi)事。這樣的事在基層還真不少?！?/p>

基層社區(qū)、網(wǎng)格工作人員要承接上級(jí)部門交辦的很多工作，其中不少是重復(fù)的事務(wù)性工作。基層工作本已十分勞碌，還有一些工作“無中生有”，而且有時(shí)候做得多并不意味著收獲多。時(shí)常感到勞而無功，這是不少基層工作人員的心聲和現(xiàn)實(shí)困境。

某縣一社區(qū)書記王懌告訴記者：“現(xiàn)在上級(jí)部門對(duì)服務(wù)群眾工作要求‘保姆式’服務(wù)。但我們認(rèn)為基層工作在服務(wù)群眾方面，還是要把邊界理清楚。比如在天然氣這種安全性排查中，我們的責(zé)任和義務(wù)就是發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)告知、提醒，請(qǐng)他們自行整改?！?/p>

但現(xiàn)在一些上級(jí)部門卻要求基層既要發(fā)現(xiàn)問題，還必須讓老百姓整改到位，王懌認(rèn)為這給基層工作增加了難度。據(jù)她介紹，目前大量的工作要求基層人員入戶，很多還要簽字、拍照留痕，引發(fā)越來越多群眾的不滿和反感。“一些老百姓向我們抱怨，入戶太頻繁，是為執(zhí)行政策而執(zhí)行，為留痕而留痕?！?/p>

“很多工作都堆到基層來了，說是減負(fù)其實(shí)并沒有減多少，任務(wù)更多了?！蹦车厣鐓^(qū)網(wǎng)格員告訴記者，近來當(dāng)?shù)貫榱寺鋵?shí)屬地管理，在實(shí)際操作中要求社區(qū)網(wǎng)格員每月上報(bào)10多條“事件”，包括但不限于城市管理、水務(wù)管理、糾紛管理等?！安还茉鯓?，條數(shù)必須報(bào)夠，否則就要扣錢?！痹摴ぷ魅藛T抱怨道。

某地基層工作人員吐槽道，當(dāng)?shù)?月汛期下大雨，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社區(qū)被要求統(tǒng)計(jì)基層受災(zāi)情況，并且必須上報(bào)上百條，結(jié)果隔了一段時(shí)間，上級(jí)要求基層在規(guī)定時(shí)間內(nèi)自行完成整改，同時(shí)要提交佐證材料。

有時(shí)不光工作繁瑣復(fù)雜，基層人員在開展工作過程中還需要面對(duì)老百姓的不解甚至反感。有已經(jīng)離職的網(wǎng)格員說，自己曾有次入戶時(shí)，被戶主揪住衣領(lǐng)不松手問為啥有事沒事去打擾他們?！斑@還是我第一次被人這么無禮對(duì)待?！彼f，既要做政府安排的工作，又要做村委安排的工作，還得周旋于村里復(fù)雜的人際關(guān)系，身心俱疲的他最終離職。

“之前宣傳清明節(jié)文明祭祀，我見到村里的老人，剛脫口而出一句：‘不要燒……’幾個(gè)老人家馬上罵過來，我只有說‘不是不讓你們燒紙，就是燒完以后要等火全滅了人再離開?！饼R夏說。

“這些一線的工作人員是基層治理的橋梁和紐帶，這支隊(duì)伍的專業(yè)性、奉獻(xiàn)性和紀(jì)律性非常重要?！倍冀呤形h校（成都村政學(xué)院）教授鄧蓉說，“現(xiàn)在基層所反映遇到的問題，最主要就是屬地化管理以后，大量問題都涉及村、社區(qū)，但這些自治組織以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府都沒有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，導(dǎo)致很多工作難度很大?！?/p>

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左右夾擊

街頭官僚夾在上級(jí)黨政機(jī)關(guān)、部門和群眾中間。一些情況下，在嚴(yán)格執(zhí)行政策法規(guī)和處理具體問題時(shí)，他們?nèi)菀紫萑胱笥覟殡y的境地。

“往深處說，基層工作者面對(duì)的問題，是一個(gè)到底為老百姓服務(wù)還是為一些上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)的決策方式或思維方式上的問題。如果只是為了服務(wù)、應(yīng)付上級(jí)，那么一些工作在群眾看來可能是在做花架子?！蓖鯇W(xué)堂認(rèn)為。

某地在開展秸稈禁燒工作時(shí)，要求網(wǎng)格員及時(shí)發(fā)現(xiàn)、勸阻、處置。但在實(shí)際過程中，有農(nóng)村網(wǎng)格員直言對(duì)此難以落實(shí)：“老百姓燒秸稈主要是為了燒草里的蟲卵，不然第二年栽菜就不方便，所以一些村民還是偷偷燒。雖說現(xiàn)在可以用無人機(jī)查看哪里有冒煙和起火點(diǎn)，但一個(gè)村這么大，就靠我們幾個(gè)人怎么管得過來呢？有時(shí)候我們也是睜只眼閉只眼，看到了就管。”

相比提供公共服務(wù)的街頭官僚，擁有執(zhí)法權(quán)的基層公務(wù)員更加難以拿捏分寸，稍不注意就容易激發(fā)不滿和矛盾。

某縣綜合執(zhí)法局一街道中隊(duì)中隊(duì)長梁瑞此前在縣局辦公室工作，兩年前轉(zhuǎn)到執(zhí)法崗位上。他坦言，現(xiàn)在基層執(zhí)法都強(qiáng)調(diào)柔性執(zhí)法，但在實(shí)操層面很難完全做到“和顏悅色”。

他告訴記者：“最開始時(shí)，我沒有實(shí)際執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)，就根據(jù)綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)手冊(cè)，非常和善地上街處理占道經(jīng)營等情況，結(jié)果發(fā)現(xiàn)效果并不好。有些人根本不理會(huì)勸導(dǎo)，有時(shí)必須扮上‘紅臉’，語氣兇一點(diǎn)，才會(huì)有勸導(dǎo)效果。”

2021年修訂的行政處罰法第三十三條增加了“首違不罰”的內(nèi)容。近幾年，行政處罰中的“首違不罰”制度在各地落實(shí)。梁瑞告訴記者，目前在實(shí)際執(zhí)法過程中，在處理占道經(jīng)營等問題時(shí)，已經(jīng)以勸導(dǎo)、管理為主、為先，“如果多次勸導(dǎo)無效，比如我們轉(zhuǎn)了兩三圈回來，發(fā)現(xiàn)商販還在占道的話，就要采取處罰手段了。對(duì)于重點(diǎn)的十字路口、交通主干道，或者民眾投訴反映比較強(qiáng)烈的點(diǎn)位，我們也要采取處罰手段?！彼f。

“其實(shí)我們一線執(zhí)法人員，心理壓力很大?！蹦车厥袌霰O(jiān)管局副局長陳璐說，“作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，根據(jù)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法，我們會(huì)積極為投訴的消費(fèi)者和商家進(jìn)行調(diào)解，但并非每次調(diào)解都能成功。經(jīng)調(diào)解后仍無法達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，我們只能終止調(diào)解，但一些投訴人不理解，會(huì)三番五次找到工作人員，反復(fù)要求進(jìn)行調(diào)解?！?/p>

據(jù)她介紹，該局當(dāng)前秉承寬嚴(yán)相濟(jì)、包容審慎的執(zhí)法理念，推進(jìn)“服務(wù)型執(zhí)法”，違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。

“在執(zhí)法過程中也會(huì)考慮經(jīng)營者的實(shí)際情況。比如現(xiàn)在一些商家經(jīng)營困難，提出相關(guān)訴求，經(jīng)我們多方考證無誤后，執(zhí)法人員可以跟局黨組、案審會(huì)提請(qǐng)，給出緩期繳納、分期繳納罰款等措施，對(duì)一些現(xiàn)實(shí)情況充分給予考慮。”她說。

除了被逼著扮“紅臉”，對(duì)于基層執(zhí)法公職人員還有一大痛點(diǎn)，就是法律和政策發(fā)生沖突的情況。

“不管是按照省上、市上的法條、部門規(guī)章等，都在市容方面明確了嚴(yán)禁占用城市道路，嚴(yán)禁超越出門窗經(jīng)營。但是有時(shí)為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、營商環(huán)境建設(shè)，也會(huì)出臺(tái)一些加上各種限制條件之后，允許一些商家臨時(shí)占用城市道路開展經(jīng)營活動(dòng)的政策。當(dāng)法律和政策起了沖突之后，像我們這種執(zhí)行部門就左右為難?！绷喝鹫f。

此外，在基層執(zhí)法過程中，有時(shí)需要跨單位、部門之間的配合支持，但不配合甚至不理解的情況也時(shí)有發(fā)生?！熬C合執(zhí)法局在城管的職能上，整合了規(guī)劃建設(shè)、揚(yáng)塵污染、噪聲污染等各個(gè)條塊8c18c685fb44588996a0a30dbce7009e的執(zhí)法事項(xiàng)，原來城管的執(zhí)法者對(duì)城管執(zhí)法更熟悉，難以承擔(dān)其他專業(yè)性較強(qiáng)的執(zhí)法事項(xiàng)，需要其他部門配合支持。”梁瑞說，權(quán)力事項(xiàng)剛劃轉(zhuǎn)時(shí)綜合執(zhí)法和行業(yè)主管部門間推諉扯皮、權(quán)責(zé)不清的情況比較多，后來逐漸理順，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)后配合工作才順暢了。？

“讓魚上樹、讓鳥下水”

不少受訪基層工作者都向記者反映稱，專業(yè)能力、人力薄弱是他們普遍存在的困擾。讓這些不專業(yè)的人干專業(yè)的事，在基層并不罕見。

“最近外地有自建房發(fā)生火災(zāi)，上級(jí)部門開始要求基層開展自建房排查。就因?yàn)檫@個(gè)事情，我們又要去排查自建房，實(shí)際此前我們已經(jīng)排查過兩次了，一次建了紙質(zhì)檔，還有一次報(bào)在政務(wù)APP上?！蓖鯌f。

類似這種排查需要一定的專業(yè)知識(shí)，作為基層干部、網(wǎng)格員有時(shí)難以準(zhǔn)確判斷它是否存在安全隱患?！氨热缥覀冎荒苋庋劭纯从袥]有房梁斷裂，至于這里打個(gè)釘，鋼結(jié)構(gòu)安不安全，到底會(huì)不會(huì)造成隱患，我們確實(shí)看不懂。就像有人調(diào)侃，現(xiàn)在是‘讓魚上樹、讓鳥下水’。”王懌說。

在王懌看來，這種讓不專業(yè)的人去干專業(yè)的事，雖說工作做了，但無外乎只是留個(gè)痕，沒辦法做得更專業(yè)?！靶枰浜险蔚臅r(shí)候，我們基層可以在執(zhí)法部門和群眾之間充當(dāng)緩沖，去給他們做思想工作。但專業(yè)的事情還是需要專業(yè)的人來做?！彼f。

此外，在繁重的基層任務(wù)面前，基層執(zhí)法力量顯得捉襟見肘。

據(jù)梁瑞介紹，機(jī)構(gòu)改革后，綜合執(zhí)法局的執(zhí)法事項(xiàng)由100多項(xiàng)變?yōu)?00余項(xiàng)。雖然有很多法條仍在“沉睡”之中，但現(xiàn)有的工作量已讓基層執(zhí)法人員焦頭爛額。為了充實(shí)執(zhí)法力量，當(dāng)?shù)卦诰幹粕戏艑捔藞?zhí)法人員的限制，規(guī)定事業(yè)單位管理人員可以參與執(zhí)法。

即便如此，該縣只有70余名具有執(zhí)法權(quán)的綜合執(zhí)法人員，平均每個(gè)街道只能配備3—5人。“機(jī)構(gòu)改革后，對(duì)執(zhí)法人員提出了更高的要求。但實(shí)事求是地說，很多人員的執(zhí)法能力、法治素養(yǎng)還沒有跟上，還沒有完全匹配實(shí)際需要?！彼f。

“為了避免多頭執(zhí)法，機(jī)構(gòu)改革后成立綜合執(zhí)法部門具體負(fù)責(zé)。但在實(shí)際操作中也有問題，綜合執(zhí)法涉及面太廣，從亂占基本農(nóng)田到食品安全等各方面都要整頓，但執(zhí)法人員的專業(yè)性跟不上。同時(shí)，這種不專業(yè)進(jìn)一步導(dǎo)致了綜合執(zhí)法變?yōu)榱恕付ㄐ詧?zhí)法’，即在社會(huì)上發(fā)生了什么重要事件，引起廣泛共識(shí)，就集中針對(duì)某一領(lǐng)域開展執(zhí)法。其他執(zhí)法工作有可能就沒那么重視了?！编嚾卣J(rèn)為。

陳璐所在的城市旅游業(yè)發(fā)達(dá)，涉及市場監(jiān)管方面的舉報(bào)信息量大、面廣。據(jù)她介紹，僅2024年上半年，當(dāng)?shù)厥袇^(qū)內(nèi)一市場監(jiān)管局分局的投訴舉報(bào)量突破了2000件。而一個(gè)分局只有幾名人員能夠進(jìn)行處理。

為了緩解基層執(zhí)法壓力，當(dāng)?shù)匾膊扇×艘恍┺k法。例如，在旅游旺季來臨之前，加強(qiáng)誠信經(jīng)營、食品安全等預(yù)警，做好事前預(yù)防，大大降低了投訴舉報(bào)率；對(duì)基層分局遇到的疑難問題進(jìn)行提級(jí)辦理，對(duì)多個(gè)基層分局發(fā)現(xiàn)的共性問題，召開分析研判會(huì)，加強(qiáng)指導(dǎo)；采取崗位優(yōu)化調(diào)整、評(píng)優(yōu)評(píng)先、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方式，進(jìn)一步激發(fā)執(zhí)法人員工作主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性。

“各大職能部門應(yīng)該把有限的編制傾斜到基層執(zhí)法隊(duì)伍。應(yīng)當(dāng)有實(shí)質(zhì)性的政策，給予經(jīng)濟(jì)上、政治上的關(guān)愛，暢通晉升空間。同時(shí)，一線隊(duì)伍需要更多的專業(yè)性業(yè)務(wù)培訓(xùn)?！编嚾卣f。（應(yīng)受訪者要求，文中部分人物為化名）