中國國家治理中的參政黨：主體、功能與能力分析

摘 要：在中國新型政黨制度中，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各民主黨派是中國特色社會(huì)主義參政黨，不是在野黨和反對(duì)黨。參政黨是參加國家政權(quán)、協(xié)助執(zhí)政黨共同治理國家的政黨。參政黨與執(zhí)政黨是通力合作的親密友黨，參政黨的存在以堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)為前提，參政黨的價(jià)值在于輔助中國共產(chǎn)黨更好地完成執(zhí)政使命。參政黨是國家治理的合作者、參與者和同盟者，發(fā)揮著咨政、輔政、督政功能。參政黨參與國家治理，發(fā)揮相應(yīng)功能，需要具備政治能力、組織能力、代表能力等政黨能力。

關(guān)鍵詞：參政黨；國家治理；政黨主體；政黨功能；政黨能力

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2024.02.009

［中圖分類號(hào)］D665 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1009-0339（2024）02－0066-08

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度創(chuàng)造了一種全新的政黨政治模式。在中國新型政黨制度中，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各民主黨派是中國特色社會(huì)主義參政黨。參政黨是參加國家政權(quán)、協(xié)助執(zhí)政黨共同治理國家的政黨。參政黨與執(zhí)政黨是通力合作的親密友黨，參政黨的存在以堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)為前提，參政黨的價(jià)值在于輔助中國共產(chǎn)黨更好地完成執(zhí)政使命。新時(shí)代中國特色社會(huì)主義參政黨的職責(zé)與使命是全面履行參政議政、民主監(jiān)督、參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商的基本職能，全面加強(qiáng)思想政治建設(shè)、組織建設(shè)、履職能力建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)，在助力國家治理、以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興中彰顯新作為、展現(xiàn)新面貌。中國的參政黨是人類政黨發(fā)展史上的一種新型政黨類型。深入探討參政黨在國家治理中的主體角色、功能定位和能力構(gòu)成，是加快構(gòu)建中國新型政黨制度理論體系和話語體系的一個(gè)基本問題，對(duì)于新時(shí)代堅(jiān)持好、發(fā)展好、完善好中國新型政黨制度具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、參政黨在國家治理中的主體角色

在當(dāng)代中國國家治理體系下，參政黨參與國家治理，主要體現(xiàn)為如下三對(duì)基本關(guān)系。一是參政黨與執(zhí)政黨的關(guān)系。參政黨與執(zhí)政黨在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)開展直接的黨際合作，雙方通過黨際互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)合作治理國家的共同目標(biāo)。二是參政黨與國家政權(quán)的關(guān)系。參政黨以其成員個(gè)體的名義參加國家政權(quán)，間接參與立法、行政、司法等國家治理過程。三是參政黨與人民政協(xié)的關(guān)系。參政黨以黨派界別的身份參加人民政協(xié)，參與政治協(xié)商。

（一）從多黨合作層面看，參政黨是國家治理的合作者

馬克思主義創(chuàng)始人在《共產(chǎn)黨宣言》等著作中闡明了共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)聯(lián)合其他工人政黨以及民主政黨的基本思想和原則。毛澤東從中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命、建立新中國的實(shí)際出發(fā)，提出“國事是國家的公事，不是一黨一派的私事”的重要觀點(diǎn)[1]，主張多黨合作建立新中國的重要方針。1948年4月30日，中共中央發(fā)布“五一口號(hào)”，號(hào)召“各民主黨派、各人民團(tuán)體、各社會(huì)賢達(dá)迅速召開政治協(xié)商會(huì)議，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會(huì)，成立民主聯(lián)合政府”[2]1，得到各民主黨派和無黨派民主人士的積極響應(yīng)，為各革命階級(jí)及其政黨協(xié)商建立新中國創(chuàng)造了重要的政治條件。1949年9月21日至30日，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議召開，通過了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，成立了第一屆中央人民政府，宣告了中華人民共和國的成立，標(biāo)志著中國新型政黨制度的確立?！豆餐V領(lǐng)》總綱規(guī)定，新中國“實(shí)行工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的、團(tuán)結(jié)各民主階級(jí)和國內(nèi)各民族的人民民主專政”[2]81。這一方面明確了新中國實(shí)行人民民主專政的國家制度，另一方面也清楚地說明了中國共產(chǎn)黨與各民主黨派在新中國國家政治生活中的地位及其相互關(guān)系。至此，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)掌全國政權(quán)的執(zhí)政黨，各民主黨派事實(shí)上成為參加國家政權(quán)的參政黨，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派之間的領(lǐng)導(dǎo)與合作關(guān)系得到《共同綱領(lǐng)》的確認(rèn)。

各民主黨派作為參政黨，參與新中國的國家治理和社會(huì)建設(shè)，是中國共產(chǎn)黨的合作者，不是中國共產(chǎn)黨的競爭者。對(duì)此，各民主黨派的代表在中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議上的發(fā)言有著明確的政治共識(shí)。民革中央主席李濟(jì)深表示：“在今后的新中國建設(shè)的艱巨工作中，我們還要更加鞏固四階級(jí)聯(lián)盟，在中國共產(chǎn)黨及毛主席領(lǐng)導(dǎo)之下，按照本屆會(huì)議制定的藍(lán)圖——共同綱領(lǐng)，不避艱辛，再接再厲，向前邁進(jìn)！”[3]350民盟代表沈鈞儒表示：“現(xiàn)在我們?nèi)w代表，包括民盟代表在內(nèi)，都是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)之下，團(tuán)結(jié)一致，共同商量，辦理革命建國的偉大事業(yè)。”[3]395民進(jìn)首席代表馬敘倫表示：“我們已經(jīng)形成了以工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線！我們不但得到了勝利，而且能夠鞏固這個(gè)勝利，開始建設(shè)新中國。這是有保證的，因?yàn)橛兄袊伯a(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)我們?！盵3]464民主黨派作為參政黨，不會(huì)因建立新中國使命的完成而終結(jié)，而是在建設(shè)新中國的新征程中與中國共產(chǎn)黨長期合作，“從頭建造一個(gè)獨(dú)立、民主、和平、統(tǒng)一、富強(qiáng)的新中國”[3]395。1956年，中國共產(chǎn)黨提出并確立“長期共存、互相監(jiān)督”的八字方針；1957年，毛澤東提出“六條政治標(biāo)準(zhǔn)”，作為多黨長期合作的共同政治基礎(chǔ)，其中“最重要的是社會(huì)主義道路和黨的領(lǐng)導(dǎo)兩條”[4]。各民主黨派同中國共產(chǎn)黨一道進(jìn)入社會(huì)主義發(fā)展階段之后，繼續(xù)在社會(huì)主義國家治理中發(fā)揮參政黨的功能與作用。新形勢下，各民主黨派作為中國特色社會(huì)主義參政黨，與執(zhí)政黨共同致力于國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（二）從國家政權(quán)層面看，參政黨是國家治理的參與者

新中國的國家政權(quán)具有鮮明的統(tǒng)一戰(zhàn)線特征?！豆餐V領(lǐng)》序言開宗明義：“中國人民民主專政是中國工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)、小資產(chǎn)階級(jí)、民族資產(chǎn)階級(jí)及其他愛國民主分子的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)，而以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)，以工人階級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)。”[2]80中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議代行全國人民代表大會(huì)的職權(quán)，制定《中央人民政府組織法》，選舉中央人民政府委員會(huì)，并付之以行使國家權(quán)力的職權(quán)。按照《中央人民政府組織法》規(guī)定，中央人民政府委員會(huì)對(duì)外代表中華人民共和國，對(duì)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)，并且組織政務(wù)院（最高政務(wù)執(zhí)行機(jī)關(guān)）、人民革命軍事委員會(huì)（最高軍事統(tǒng)轄機(jī)關(guān)）、最高人民法院（最高審判機(jī)關(guān)）及最高人民檢察署（最高檢察機(jī)關(guān)）[2]66。中央人民政府委員會(huì)由63人組成，民主黨派和無黨派民主人士30人，包括3位副主席（宋慶齡、李濟(jì)深、張瀾）和27位委員，占比近50%。政務(wù)院有4位副總理，其中有2位為民主黨派、無黨派民主人士（黃炎培、郭沫若）；有15位政務(wù)委員，其中有9位為民主黨派和無黨派民主人士；政務(wù)院下轄4個(gè)委員會(huì)和30個(gè)部、會(huì)、院、署、行等機(jī)構(gòu)，擔(dān)任正職的民主黨派和無黨派民主人士有14人[5]184。此外，還有程潛擔(dān)任人民革命軍事委員會(huì)副主席，沈鈞儒擔(dān)任最高人民法院院長等。第一屆中央人民政府的強(qiáng)大陣容，充分體現(xiàn)了“統(tǒng)一戰(zhàn)線的聯(lián)合政府的性質(zhì)”[6]，成為參政黨參與國家治理的良好開端。

新中國的國家政權(quán)屬于人民，政府是基于民主集中原則的人民代表大會(huì)制的政府?！豆餐V領(lǐng)》明確規(guī)定：“人民行使國家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府?！盵2]82中國人民政治協(xié)商會(huì)議代行人民代表大會(huì)職權(quán)，具有過渡性質(zhì)。人民代表大會(huì)制度在全國建立后，中央和地方人民政府由各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，政協(xié)代行人大職權(quán)的歷史使命將宣告結(jié)束。由此帶來的問題是，在由人民用普選方法產(chǎn)生的各級(jí)人大以及由人大選舉產(chǎn)生的各級(jí)政府中，是否仍將實(shí)行統(tǒng)一戰(zhàn)線的政策；民主黨派和無黨派民主人士是否還能進(jìn)入人民代表大會(huì)制的政府。這關(guān)系到人民代表大會(huì)制度確立后，參政黨是否還能參與國家治理和社會(huì)建設(shè)，以及以何種方式參與國家治理和社會(huì)建設(shè)等的重大問題。1953年1月，中央人民政府委員會(huì)召開第二十次會(huì)議，討論關(guān)于召開全國和地方各級(jí)人民代表大會(huì)問題。毛澤東明確指出：“人民代表大會(huì)制的政府，仍將是代表全國各民族、各民主階級(jí)、各民主黨派和各人民團(tuán)體統(tǒng)一戰(zhàn)線的政府，它是對(duì)全國人民都有利的?！盵7]201953年7月，第四次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議制定的《關(guān)于實(shí)行人民代表大會(huì)制時(shí)安排民主人士的意見》認(rèn)為，人民代表大會(huì)制的實(shí)行，決不是要削弱統(tǒng)一戰(zhàn)線，而是更應(yīng)使之鞏固和加強(qiáng)；并提出凡是有民主人士的地方，在縣市以上各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、部分人民團(tuán)體和其他組織中，對(duì)民主人士都需要注意給予統(tǒng)籌安排[8]。經(jīng)過充分醞釀和籌備，1954年9月第一屆全國人民代表大會(huì)勝利召開。一屆全國人大共有1 226名代表，黨外人士558人①，占45.52%。在新組建的國務(wù)院35個(gè)部、委的部長、主任中，黨外人士13人[5]216-217。實(shí)行人民代表大會(huì)制的國家政權(quán)，體現(xiàn)了人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的要求，民主黨派和無黨派民主人士在國家權(quán)力機(jī)關(guān)和管理機(jī)關(guān)中仍得以適當(dāng)?shù)陌才?，為參政黨通過政權(quán)機(jī)關(guān)服務(wù)國家治理提供了制度保證?！吨袊伯a(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》則以黨內(nèi)法規(guī)的形式對(duì)參政黨參加國家政權(quán)提供了法治保障。

（三）從人民政協(xié)層面看，參政黨是國家治理的同盟者

政治協(xié)商是抗戰(zhàn)勝利后中國各種政治力量在“和平統(tǒng)一、民主建國”這一關(guān)乎中國前途命運(yùn)的重大問題上展開合作的重要形式。1946年1月，政治協(xié)商會(huì)議（史稱“舊政協(xié)”）在重慶召開。中國共產(chǎn)黨與民盟以及其他民主黨派和無黨派民主人士在會(huì)場內(nèi)外緊密合作，最終達(dá)成體現(xiàn)和平民主建立新中國精神的五項(xiàng)協(xié)議。但是，之后國民黨鎮(zhèn)壓民主人士，發(fā)動(dòng)內(nèi)戰(zhàn)，破壞政協(xié)協(xié)議，戰(zhàn)后和平建立新中國的努力也隨之中斷。舊政協(xié)是一次失敗的意以協(xié)商建立新國家的嘗試，但政治協(xié)商會(huì)議這種形式在其后的中國政治發(fā)展中得以沿用并被賦予新的政治價(jià)值與功能。1949年9月7日，周恩來在《關(guān)于人民政協(xié)的幾個(gè)問題》的報(bào)告中指出：“政協(xié)是沿用了舊的政治協(xié)商會(huì)議的名稱，但以它的組織和性質(zhì)來說，所以能夠發(fā)展成為今天這樣的會(huì)，決不是發(fā)源于舊的政協(xié)?！盵2]34中國人民政治協(xié)商會(huì)議是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命取得勝利的集中表現(xiàn)，是中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持和發(fā)展革命統(tǒng)一戰(zhàn)線所形成的組織形式。中國人民政治協(xié)商會(huì)議為協(xié)商建立新中國而召開，但作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織理應(yīng)長期存在，并且成為黨派性的協(xié)商機(jī)關(guān)。1954年12月19日，毛澤東邀請(qǐng)各民主黨派、無黨派民主人士座談?wù)f(xié)工作時(shí)指出：“政協(xié)不僅是人民團(tuán)體，而且是各黨派的協(xié)商機(jī)關(guān)，是黨派性的機(jī)關(guān)?！盵7]634人民代表大會(huì)制度建立后，人民政協(xié)回歸長期性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的性質(zhì)定位，賦予黨派性的協(xié)商機(jī)關(guān)的功能定位，成為各民主黨派、無黨派人士、人民團(tuán)體和各族各界人士參與國家治理的專門協(xié)商機(jī)構(gòu)。

新中國構(gòu)架的國家制度框架和國家治理體系，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對(duì)國家和社會(huì)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以民主集中制作為人民民主專政國家政權(quán)的根本原則，堅(jiān)持以統(tǒng)一戰(zhàn)線的方式治理國家和社會(huì)，把執(zhí)政黨系統(tǒng)、國家政權(quán)系統(tǒng)和人民政協(xié)系統(tǒng)有機(jī)地結(jié)合起來，構(gòu)成了當(dāng)代中國國家制度和國家治理體系的顯著特征和獨(dú)特優(yōu)勢。周恩來曾指出：“現(xiàn)在有黨的系統(tǒng)，有政權(quán)的系統(tǒng)，再加上政協(xié)的系統(tǒng)，這就更能反映各個(gè)方面的意見，并有利于決議的貫徹執(zhí)行。”[2]118同時(shí)中國共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持實(shí)行多黨合作和政治協(xié)商的基本政治制度，尤其是改革開放以來新型政黨制度建設(shè)不斷加強(qiáng)并日益完善，使參政黨全面有序進(jìn)入執(zhí)政黨權(quán)力運(yùn)行、國家權(quán)力運(yùn)行、專門協(xié)商機(jī)構(gòu)運(yùn)行的政治過程，成為中國特色社會(huì)主義國家制度和國家治理體系不可或缺的治理主體，與執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨一起構(gòu)成當(dāng)代中國國家治理的政黨主體。

二、參政黨在國家治理中的功能定位

參政黨在國家治理中的政黨功能，既不同于執(zhí)政黨，也與競爭性政黨制度下的在野黨或反對(duì)黨有著根本區(qū)別。執(zhí)政黨治國理政，主要是通過制定治國方略、使用治國人才、掌控治國過程、評(píng)估治國績效等執(zhí)政行為，推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)國家治理的目標(biāo)和任務(wù)。此外，執(zhí)政黨代表社會(huì)治理國家，需要協(xié)調(diào)不同政黨之間的合作關(guān)系，以維護(hù)執(zhí)政地位；執(zhí)政黨掌握國家政權(quán)，對(duì)外需要處理不同國家之間的國際關(guān)系，以維護(hù)國家利益。西方政黨制度中，在野黨或反對(duì)黨可以利用國家立法機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行權(quán)力制衡，對(duì)執(zhí)政黨治理國家的決策及過程實(shí)施權(quán)力監(jiān)督，并在此過程中進(jìn)行政見表達(dá)或政黨抗?fàn)?，以期贏得選民的關(guān)注與支持、影響公共治理的決策及過程。參政黨在國家治理中的角色特性決定了其治理功能的定位。參政黨在國家治理中的角色具有從屬性與參與性，因而其治理功能不是統(tǒng)攬性的，亦非替代性的，而是一種咨政性和輔助性的治理功能。具體而言，中國參政黨活躍于黨際合作、國家政權(quán)和人民政協(xié)等三個(gè)政治場域，在參與國家治理中發(fā)揮著咨政、輔政、督政等功能。

（一）咨政功能

在中國新型政黨制度中，參政黨與執(zhí)政黨在政治上有著雙重關(guān)系。一是參政黨接受執(zhí)政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向和重大方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，這是參政黨與執(zhí)政黨合作最為根本的政治基礎(chǔ)。二是執(zhí)政黨同參政黨進(jìn)行政治協(xié)商，并把政治協(xié)商納入決策程序，這是參政黨與執(zhí)政黨合作的重要內(nèi)容。第一種關(guān)系是前提，即堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是參政黨參加政治協(xié)商的政治前提；第二種關(guān)系是條件，即政治協(xié)商是實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的重要途徑。第一種關(guān)系決定了參政黨參與政治協(xié)商不是爭奪領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或者分掌執(zhí)政權(quán)，第二種關(guān)系決定了執(zhí)政黨要把同參政黨的政治協(xié)商作為凝聚智慧、增進(jìn)共識(shí)、促進(jìn)科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)和推進(jìn)合作治理國家的重要方面。參政黨參加政治協(xié)商，為執(zhí)政黨治理國家進(jìn)行政治決策提供參考建議；執(zhí)政黨通過協(xié)商凝聚共識(shí)，通過吸收參政黨的合理建議實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主決策。在中國國家治理的決策過程中，執(zhí)政黨是國家治理的決策主體，在民主的基礎(chǔ)上實(shí)行集中決策；參政黨與執(zhí)政黨通力合作，通過向執(zhí)政黨提出政策建議的方式間接影響國家治理的公共決策。從這個(gè)意義上看，參政黨在國家治理的公共決策中發(fā)揮的是咨政功能，其內(nèi)涵及特點(diǎn)有以下四個(gè)方面：一是咨政不同于執(zhí)政，咨政不具有決策功能，國家治理決策是執(zhí)政行為；二是咨政不同于政治抗?fàn)帲烧痪哂蟹駴Q功能，政治抗?fàn)幨轻槍?duì)執(zhí)政決策的反對(duì)行為；三是咨政服務(wù)于執(zhí)政黨的政治決策，為國家治理的公共政策制定提供參考；四是咨政績效既取決于建議的科學(xué)性和可行性，又取決于執(zhí)政黨采納的力度及其產(chǎn)生的實(shí)踐效果。

參政黨咨政功能的發(fā)揮，主要通過參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商來實(shí)現(xiàn)，以中國共產(chǎn)黨同民主黨派的政治協(xié)商制度體系為保障。1989年頒發(fā)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（以下簡稱“1989年《意見》”）對(duì)新中國成立以來所采取的黨際協(xié)商形式作了總結(jié)，主要有民主協(xié)商會(huì)、小范圍談心會(huì)、座談會(huì)等會(huì)議形式，以及書面建議和約談等[9]481-482。2005年頒發(fā)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》（以下簡稱“2005年《意見》”）進(jìn)一步完善了黨際協(xié)商的內(nèi)容、形式和程序，尤其是提出“把政治協(xié)商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執(zhí)行中進(jìn)行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則”[10]762。提出政治協(xié)商的這一重要原則，其重大意義就在于把黨際協(xié)商納入黨和國家的決策程序，從制度建構(gòu)上明確了參政黨參與國家治理的咨政功能。2015年頒發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》列舉出政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等七種協(xié)商渠道，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)政黨協(xié)商保障機(jī)制建設(shè)，要求健全知情明政機(jī)制和完善協(xié)商反饋機(jī)制；要進(jìn)一步完善政協(xié)協(xié)商，加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商與黨委和政府工作的有效銜接[11]293、294、296-297。2022年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》進(jìn)一步明確各民主黨派是參加政黨協(xié)商和人民政協(xié)政治協(xié)商的重要主體，為參政黨通過政黨協(xié)商和人民政協(xié)政治協(xié)商、更好發(fā)揮咨政功能提供了有力的制度機(jī)制保障。

（二）輔政功能

民主黨派作為參政黨，與國家政權(quán)的關(guān)系主要有兩個(gè)層面：一是參政黨成員參加人大、政府、司法機(jī)關(guān)，擔(dān)任政府和司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，積極參與國家治理；二是參加國家政權(quán)的參政黨成員在中共黨委或黨組領(lǐng)導(dǎo)下依法履職，參加國家和地方的立法、行政和司法工作，在崗位上有職有權(quán)有責(zé)。在國家政權(quán)機(jī)關(guān)中的參政黨成員依法履行職責(zé)，不是把各自黨派的政治主張通過政權(quán)機(jī)關(guān)變成國家治理的公共政策和法律法規(guī)，而是貫徹執(zhí)行國家的憲法法律和執(zhí)政黨的路線方針政策。參政黨成員進(jìn)入國家政權(quán)機(jī)關(guān)，不是與執(zhí)政黨分庭抗禮，而是通過與執(zhí)政黨成員合作共事，共同服務(wù)國家和社會(huì)。具體來看，擔(dān)任人大代表的參政黨成員，依法履行人大代表職責(zé)，參與國家和地方的立法工作，但人大不設(shè)立“議會(huì)黨團(tuán)”，參政黨成員在人大選舉投票時(shí)并不接受所屬黨派的指令，參政黨對(duì)人大中的黨派成員也不施加影響。在政府和司法機(jī)關(guān)中，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的參政黨成員，對(duì)其分管的工作享有行政管理的指揮權(quán)、處理問題的決定權(quán)和人事任免的建議權(quán)，但應(yīng)自覺服從中共黨組（黨委）的領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)履行崗位職責(zé)[10]768。由此可以看出，參政黨通過政權(quán)機(jī)關(guān)參與國家事務(wù)的治理過程，發(fā)揮的是一種輔政功能，其內(nèi)涵及特點(diǎn)主要有以下三個(gè)方面：一是輔政不是參與執(zhí)政，而是輔佐執(zhí)政黨運(yùn)作國家政權(quán)，合作治理國家公共事務(wù)；二是輔政不具黨派名義，有利于形成國家治理的合力，能夠有效避免黨派之間的權(quán)力爭斗；三是輔政堅(jiān)持以人民為中心，反映和代表人民的利益、愿望和要求，有助于維護(hù)為民治國的價(jià)值導(dǎo)向，能夠有效避免黨爭極易導(dǎo)致的社會(huì)撕裂。

參政黨輔政功能的發(fā)揮，主要通過參政黨與執(zhí)政黨在國家政權(quán)中的合作共事來實(shí)現(xiàn)，以國家政權(quán)中實(shí)行多黨合作的具體制度安排為保障。1989年《意見》首次明確民主黨派的參政黨定位，對(duì)保證參政黨成員在全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)中占有適當(dāng)比例作出了制度性的安排，并對(duì)選配參政黨成員擔(dān)任政府及各級(jí)司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)提出了具體要求[9]482-485。2005年《意見》提出，“要保證民主黨派成員和無黨派人士在各級(jí)人大代表、人大常委會(huì)委員和人大專門委員會(huì)委員中占有適當(dāng)比例，在各級(jí)人大領(lǐng)導(dǎo)班子成員中有適當(dāng)數(shù)量。在全國和省級(jí)人大常委會(huì)中應(yīng)有民主黨派成員或無黨派人士擔(dān)任副秘書長”，“縣級(jí)以上地方政府要選配民主黨派成員或無黨派人士擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。重點(diǎn)在涉及行政執(zhí)法監(jiān)督、與群眾利益密切相關(guān)、緊密聯(lián)系知識(shí)分子、專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子中選配民主黨派成員、無黨派人士擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。符合條件的可以擔(dān)任正職”[10]763-764?！吨袊伯a(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》對(duì)黨外代表人士的培養(yǎng)使用作了具體規(guī)定。可以看出，改革開放以來多黨合作的制度建設(shè)，延續(xù)了新中國成立初期在國家政權(quán)機(jī)關(guān)中對(duì)民主黨派成員和無黨派人士作出適當(dāng)安排的政策，并且實(shí)現(xiàn)了制度化和規(guī)范化，充分保證了參政黨成員在國家政權(quán)中發(fā)揮輔政作用。

（三）督政功能

參政黨參與國家治理，扮演著執(zhí)政黨的參謀、幫手、同事的重要角色，既可以發(fā)揮建設(shè)性的正向作用，也可以發(fā)揮批評(píng)性的糾偏作用。前者是咨政和輔政的功能，后者則是督政的功能。從國家治理決策看，參政黨不是決策主體，但可以就執(zhí)政黨決策提出意見和建議；從政權(quán)運(yùn)行過程來看，參政黨不是執(zhí)政主體，但可以監(jiān)督?jīng)Q策實(shí)施過程，并提出解決問題或糾正失誤的意見和建議。參政黨提出的意見和建議，可以使執(zhí)政黨聽到“不同的聲音”，可以為國家治理決策提供“另一個(gè)角度”?！斑@樣，反映的問題更多，處理問題會(huì)更全面，對(duì)下決心會(huì)更有利，制定的方針政策會(huì)比較恰當(dāng)，即使發(fā)生了問題也比較容易糾正。”[12]參政黨協(xié)助執(zhí)政黨更好地領(lǐng)導(dǎo)國家治理，防止決策失誤，不犯大錯(cuò)誤；參政黨成員參與政府公共事務(wù)治理，幫助發(fā)現(xiàn)和糾正治理的失當(dāng)行為，減少錯(cuò)誤影響。這種督政是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則基礎(chǔ)上，通過提出意見、批評(píng)、建議等柔性多元化方式，對(duì)中國共產(chǎn)黨進(jìn)行民主監(jiān)督。參政黨對(duì)于執(zhí)政黨決策和政府施政提意見、作批評(píng)，發(fā)揮的是督政功能，其內(nèi)涵及特點(diǎn)有以下三個(gè)方面：一是督政不是“為了反對(duì)而反對(duì)”，而是為了防止決策失誤或治理失效，其出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)都是為了實(shí)現(xiàn)國家治理的共同目標(biāo)；二是督政所提意見、所作批評(píng)，不具否決性質(zhì)，而是一種協(xié)商式監(jiān)督；三是督政是民主治理的一種方式，不是實(shí)施法律監(jiān)督，而是一種政治性監(jiān)督。

參政黨督政功能的發(fā)揮，主要是通過黨和國家監(jiān)督體系中的民主監(jiān)督渠道來實(shí)現(xiàn)，以民主黨派對(duì)黨和國家的民主監(jiān)督制度為保障。1989年《意見》明確了參政黨發(fā)揮監(jiān)督作用的總原則，一是堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，這是民主監(jiān)督的前提；二是對(duì)黨和國家的方針政策及各項(xiàng)工作提出意見、批評(píng)、建議，這是民主監(jiān)督的內(nèi)容和方式[9]481。2005年《意見》對(duì)參政黨發(fā)揮民主監(jiān)督的性質(zhì)、內(nèi)容、形式、機(jī)制等進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)范，指出民主監(jiān)督是一種政治監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步拓寬民主監(jiān)督的渠道，切實(shí)完善民主監(jiān)督機(jī)制的實(shí)踐要求[10]766-767。2015年頒布的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》概括了參政黨對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行政治監(jiān)督的十種主要形式，包括“受黨委委托就有關(guān)重大問題進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督”[11]545-546，為強(qiáng)化參政黨的督政功能提供了新的著力點(diǎn)。新時(shí)代發(fā)揮參政黨督政功能，需要拓展會(huì)議監(jiān)督、書面監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督、檢查監(jiān)督、特約監(jiān)督等多種形式，著力提升民主監(jiān)督質(zhì)效，為執(zhí)政黨跳出治亂興衰的歷史周期率發(fā)揮不可或缺的作用。

三、參政黨在國家治理中的能力結(jié)構(gòu)

參政黨的政黨能力應(yīng)與其在國家治理中的特定角色和功能定位相匹配。參政黨作為國家治理的合作者、參與者和同盟者，在與執(zhí)政黨共同實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化中發(fā)揮著咨政、輔政、督政的重要政治功能。參政黨以政黨角色參與國家治理，發(fā)揮參政黨功能，需要解決三個(gè)基本問題，具備三方面政黨能力。一是在中國特色社會(huì)主義國家制度和國家治理體系下，參政黨有其自身的參政綱領(lǐng)和價(jià)值訴求，參政黨參與執(zhí)政黨治國方略及其政策的優(yōu)化、執(zhí)行和監(jiān)督，是參政黨融入國家治理的主動(dòng)性問題，也是其參與國家治理的政治性問題。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，參政黨需要樹立戰(zhàn)略思維和宏觀思維，政治能力是其發(fā)揮參政黨功能的首要能力。二是在黨際合作、國家政權(quán)、人民政協(xié)的政治場域中，參政黨有其自身的組織體系和所配置的政治資源，參政黨以政黨名義與其他政治主體協(xié)商治理國家，是參政黨在國家治理中的主體性問題，也是體現(xiàn)其參與政治過程的組織性問題。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，參政黨需要強(qiáng)化組織觀念和整體觀念，組織能力是其發(fā)揮參政黨功能的關(guān)鍵能力。三是在多元一體的當(dāng)代中國社會(huì)結(jié)構(gòu)中，參政黨有其自身的社會(huì)基礎(chǔ)和所聯(lián)系的社會(huì)群體，參政黨代表社會(huì)公共利益和聯(lián)系部分特定群體，是其作為政黨參與國家治理的代表性問題，也是其與執(zhí)政黨合作治理國家的動(dòng)力性問題。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，參政黨需要增強(qiáng)使命意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，代表能力是其發(fā)揮參政黨功能的基本能力。全面錘煉和提升政治能力、組織能力、代表能力等政黨能力，是參政黨參加國家治理、實(shí)現(xiàn)自身功能價(jià)值的重要保障。

（一）政治能力

政黨是政治組織，在國家治理中發(fā)揮政治功能。因此，政治能力是政黨能力的核心要素，政黨的其他能力都是以政治能力強(qiáng)弱為目標(biāo)指向并作為支撐條件而存在和發(fā)展的。參政黨的政治能力是其在參與國家治理和政治過程中所應(yīng)具有的綜合素質(zhì)和能力要素，是參政黨在長期的政治實(shí)踐中累積形成，并在政治發(fā)展過程中不斷豐富和更新。堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共，堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義，是參政黨政治能力建設(shè)的本質(zhì)要求。從政治角色看，參政黨的政治能力首先表現(xiàn)為政治把握能力。參政黨是執(zhí)政黨的合作者，認(rèn)同并接受執(zhí)政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)；參政黨是國家政權(quán)的參與者，認(rèn)同并遵守國家憲法法律規(guī)定的政治規(guī)則。參政黨的政治把握能力不僅體現(xiàn)為對(duì)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會(huì)主義制度的政治認(rèn)同和自覺維護(hù)的能力，也是一種對(duì)自身作為中國特色社會(huì)主義參政黨的性質(zhì)定位的政治認(rèn)同和行動(dòng)自覺的能力。新時(shí)代參政黨深刻領(lǐng)悟“兩個(gè)確立”的決定性意義，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，自覺維護(hù)大局，始終與執(zhí)政黨團(tuán)結(jié)共事、同舟共濟(jì)，是提高自身政治把握能力的集中體現(xiàn)。

從政治功能看，參政黨的政治能力還表現(xiàn)為參政黨的政治創(chuàng)見能力。參政黨立足自身的智力人才優(yōu)勢和界別特色，為國家治理現(xiàn)代化建言資政，不是簡單地重復(fù)執(zhí)政黨的綱領(lǐng)路線政策，而是從另外一個(gè)角度看問題，對(duì)國家治理提出獨(dú)到的政治見解和對(duì)策建議。參政黨富有創(chuàng)造性的政治觀點(diǎn)和政策主張，不是對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)和公共政策的拾遺補(bǔ)缺，而是聚焦國家治理領(lǐng)域的重大問題提出戰(zhàn)略性的思考，是對(duì)政府治理、市場治理、社會(huì)治理的發(fā)展趨勢及其制度政策創(chuàng)新提出前瞻性的看法。從合作治理看，參政黨的政治能力還包括凝聚政治共識(shí)的能力。參政黨無論是參加政治協(xié)商，還是開展民主監(jiān)督，都是以達(dá)成政治共識(shí)為目的，以形成國家治理的政治合力。

（二）組織能力

政黨是由黨員個(gè)體組成的，黨員個(gè)體是通過政黨的組織體系組織起來的，沒有組織作為依托，政黨就不成其為政黨。政黨的優(yōu)勢在于組織，政黨只有發(fā)展和運(yùn)用組織能力，集智聚力、整合資源，才能有效介入國家和社會(huì)生活。參政黨組織能力的生成和發(fā)展有其自身的規(guī)律和特點(diǎn)。歷史上，參政黨的組織規(guī)模小，組織化程度也不高，突出表現(xiàn)在組織覆蓋面窄，基層組織呈零星分布狀態(tài)。參政黨參與國家治理和社會(huì)建設(shè)，主要是發(fā)揮魅力型領(lǐng)袖人物和骨干成員的社會(huì)和政治影響。改革開放以來，參政黨的組織規(guī)模得到較快增長，組織體系趨于健全，組織化程度逐步提高。在此基礎(chǔ)上，參政黨治理功能的發(fā)揮也越來越依靠其組織能力的培育和提升。

從內(nèi)部看，參政黨的組織能力首先表現(xiàn)為組織內(nèi)部的動(dòng)員整合能力，包括成員個(gè)體與各級(jí)組織的聯(lián)結(jié)關(guān)系，中央組織、地方組織、基層組織的上下聯(lián)動(dòng)關(guān)系，還有不同地域組織橫向的聯(lián)合關(guān)系。提高這種內(nèi)部的動(dòng)員整合能力，是參政黨在國家治理中發(fā)揮整體功能的時(shí)代需要，也是參政黨整合各級(jí)組織和各類人才形成參政合力的必然選擇。從外部看，參政黨的組織能力表現(xiàn)為與其他政治主體的溝通協(xié)調(diào)能力。參政黨在國家治理中咨政、輔政、督政等各項(xiàng)功能的發(fā)揮，不是依靠組織內(nèi)部運(yùn)作完成的，而是在與執(zhí)政黨、國家權(quán)力機(jī)關(guān)以及政協(xié)組織的溝通合作中實(shí)現(xiàn)的。參政黨無論是與執(zhí)政黨的政黨協(xié)商，還是與政府部門的對(duì)口聯(lián)系，都是一種雙向的政治互動(dòng)。對(duì)外的溝通協(xié)調(diào)，是參政黨有效融入國家治理過程的重要環(huán)節(jié)。此外，聯(lián)系群眾能力也是參政黨組織能力的重要方面。參政黨加強(qiáng)調(diào)查研究、反映社情民意、開展社會(huì)服務(wù)等政治活動(dòng)都需要加強(qiáng)與人民群眾的聯(lián)系。

（三）代表能力

政黨的代表能力在政黨的能力結(jié)構(gòu)中具有基礎(chǔ)性的作用。政黨在與社會(huì)溝通、民眾聯(lián)結(jié)中扮演著代言人的角色，發(fā)揮著利益代表的功能。政黨執(zhí)掌或參與國家治理，不是獨(dú)立于社會(huì)之外或凌駕于民眾之上，而是代表社會(huì)的公共利益和民眾的普遍訴求，制定或影響治理政策。參政黨的代表能力主要受自身社會(huì)基礎(chǔ)變動(dòng)和組織體系運(yùn)行的影響，也與其在國家治理中輔助性的政黨角色和參與性的政黨功能密切相關(guān)?！盀檎l參政”是參政黨的代表性問題，也是提升參政黨聲譽(yù)的根本所在。秉承天下為公的理念，堅(jiān)持人民至上的原則，為國履職、為民盡責(zé)，是參政黨履職盡責(zé)的優(yōu)良傳統(tǒng)。

參政黨的代表能力有兩個(gè)維度：一是從主體上看，有個(gè)體代表能力和整體代表能力之分。個(gè)體代表能力是指參政黨成員以個(gè)體名義通過政治參與渠道代表社會(huì)表達(dá)利益的能力，整體代表能力則是參政黨以組織名義在政治協(xié)商和民主監(jiān)督中代表社會(huì)集體發(fā)聲的能力。參政黨成員在政權(quán)機(jī)關(guān)中擔(dān)任公職發(fā)揮輔政功能，主要體現(xiàn)的是個(gè)體代表能力。參政黨在與執(zhí)政黨或政府部門的直接互動(dòng)中（如政黨協(xié)商、開展專項(xiàng)民主監(jiān)督等）中發(fā)揮咨政或督政功能，主要體現(xiàn)的是整體代表能力。在多黨合作和政治協(xié)商的政治實(shí)踐中，參政黨的個(gè)體代表能力往往是整體代表能力生成的重要源泉。二是從客體上看，有代表社會(huì)公共利益的能力和代表特定社會(huì)群體的能力之別。在中國新型政黨制度下，無論是執(zhí)政黨還是參政黨，都以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)國家和人民的根本利益為治理國家的最高原則，而無各自政黨的私利。參政黨參政為民，要從國家和社會(huì)的公共利益出發(fā)，同時(shí)，參政黨有各自的主體界別和所聯(lián)系的社會(huì)群體，在維護(hù)共同利益的前提下，反映自身所聯(lián)系的部分群眾的利益訴求，也是參政黨發(fā)揮參政功能的應(yīng)有之義。

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責(zé)任編輯：劉菊香

收稿日期2024-01-23

基金項(xiàng)目：2023年度國家社科基金一般項(xiàng)目（23BKS046）的階段性成果。

作者簡介：任世紅，男，江蘇省社會(huì)主義學(xué)院教授，中國統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會(huì)新的社會(huì)階層人士統(tǒng)戰(zhàn)工作理論江蘇研究基地專家組成員，研究方向?yàn)榻y(tǒng)一戰(zhàn)線理論、中國新型政黨制度。