統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理的園區(qū)實(shí)施性規(guī)劃探索

【摘要】我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)涉及規(guī)劃、城投、招商、管理等多個(gè)部門，由于部門間管理事權(quán)與管控要求的交叉制約，許多園區(qū)建設(shè)存在產(chǎn)業(yè)缺乏管控、土地供應(yīng)滯后、開發(fā)建設(shè)無序等問題，與專業(yè)化園區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展要求存在較大差距。文章提出了“全過程思維”的規(guī)劃理念，并結(jié)合北京大興臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)生命健康社區(qū)規(guī)劃綜合實(shí)施方案的探索實(shí)踐，從產(chǎn)業(yè)、空間、實(shí)施三個(gè)維度系統(tǒng)梳理產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的規(guī)劃、招商、建設(shè)全流程管控要求。提出產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)化、管控層級化、實(shí)施有序化的規(guī)建管思路，以實(shí)現(xiàn)園區(qū)開發(fā)一片、成熟一片、示范一片的建設(shè)效果。同時(shí)，嘗試結(jié)合法定規(guī)劃管控體系，構(gòu)建一個(gè)全維度銜接各部門訴求、全過程指導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)管理的園區(qū)綜合規(guī)劃框架。

【關(guān)鍵詞】產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃；規(guī)劃綜合實(shí)施方案；空間管控

【中圖分類號】TU984.2 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號】1673-6028（2024）09-0106-03

0 引言

產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為空間載體，迅速成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要空間形式，各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)在全國各地不斷涌現(xiàn)。隨著城鎮(zhèn)化步入下半場，城市發(fā)展由增量發(fā)展轉(zhuǎn)向存量優(yōu)化階段，以往粗放、低效的產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展模式也開始向強(qiáng)調(diào)土地集約利用、產(chǎn)城融合發(fā)展的精細(xì)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，更加強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)職能的專業(yè)化、特色化、集群化，專業(yè)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)運(yùn)而生。

然而，現(xiàn)階段相關(guān)部門對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)、招商、運(yùn)營模式存在一定不足。園區(qū)規(guī)劃建設(shè)與產(chǎn)業(yè)招商、政策制定、管理調(diào)控等工作均由不同部門開展，涉及規(guī)劃、招商、策劃、管理、審批、運(yùn)營、產(chǎn)出等多部門事權(quán)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在轉(zhuǎn)型過程中過度關(guān)注土地的精細(xì)化運(yùn)營和管控，一定程度上忽視了規(guī)劃與策劃、審批、招商、管理、運(yùn)營、產(chǎn)出等其他部門事權(quán)的關(guān)系，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)落位、空間選址、配套服務(wù)等建設(shè)活動中部門之間需求不匹配，造成園區(qū)建設(shè)產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)度不高、產(chǎn)業(yè)缺乏管控；土地資源浪費(fèi)、土地供應(yīng)與需求脫節(jié)；開發(fā)建設(shè)無序、綜合效益低下等一系列問題，不利于園區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

本文結(jié)合北京大興國際機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)生命健康社區(qū)（以下簡稱生命健康社區(qū)）的規(guī)劃實(shí)踐，嘗試在規(guī)劃編制層面探索產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、管理高效協(xié)同、科學(xué)指導(dǎo)園區(qū)建設(shè)實(shí)施的路徑，以求為我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展提供新的思路。

1 我國專業(yè)化園區(qū)普遍存在的問題

專業(yè)化園區(qū)通常因其在產(chǎn)業(yè)鏈中對于產(chǎn)品需求的特殊性，對空間區(qū)位、功能的聚集程度、產(chǎn)業(yè)鏈銜接、政策優(yōu)惠及與城市重點(diǎn)人才聚集地的需求密切相關(guān)。以生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)為例，我國生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展始于20世紀(jì)80年代末，隨著國家開發(fā)區(qū)的設(shè)立而迅速發(fā)展。在已批準(zhǔn)的219個(gè)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)中，含有生物醫(yī)藥功能的園區(qū)占35%，加上省級及以下生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園區(qū)，目前全國共有各類生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園區(qū)600余個(gè)[1]。園區(qū)建設(shè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)招商運(yùn)營普遍存在產(chǎn)業(yè)功能篩選缺乏管控、空間供給與產(chǎn)業(yè)功能需求不匹配、規(guī)劃的剛性管控要求與建設(shè)實(shí)施的彈性需求相矛盾等問題。規(guī)劃、建設(shè)、招商、運(yùn)營各自為政，缺少協(xié)同。規(guī)劃對于招商運(yùn)營指導(dǎo)不足，重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象嚴(yán)重，這些因素阻礙了產(chǎn)業(yè)園區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展[2]。

2 規(guī)劃綜合實(shí)施方案創(chuàng)新規(guī)劃機(jī)制

規(guī)劃綜合實(shí)施方案是北京市首創(chuàng)的一種全面、具體的實(shí)施安排，涵蓋了規(guī)劃方案、成本測算、實(shí)施計(jì)劃等方面，如圖1所示[3]。它分別對編制審批主體、規(guī)劃范圍劃定、規(guī)劃方案等技術(shù)部分的主要審查要點(diǎn)提出要求，為規(guī)劃綜合實(shí)施方案的目標(biāo)、任務(wù)、方向奠定了基礎(chǔ)[4]。本文以規(guī)劃綜合實(shí)施方案為載體，研究一套針對專類產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、招商、運(yùn)營全過程協(xié)同的工作機(jī)制。

注：資料根據(jù)北京市規(guī)劃和自然資源委員會“一圖讀懂北京國土空間規(guī)劃體系”改繪。

3 基于規(guī)劃實(shí)施全過程協(xié)同的實(shí)施性規(guī)劃探索

3.1 項(xiàng)目背景

生命健康社區(qū)位于北京大興國際機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的西南部，根據(jù)北京大興國際機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)總體規(guī)劃，臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)是大興國際機(jī)場向外輻射的第一產(chǎn)業(yè)輻射圈層，也是新國門形象塑造、京津冀協(xié)同發(fā)展的重要門戶節(jié)點(diǎn)。生命健康社區(qū)作為臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要產(chǎn)業(yè)居住綜合組團(tuán)，未來將著力打造以生命健康產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的專業(yè)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

生命健康社區(qū)的總面積約2.8 km2，目前是榆垡工業(yè)區(qū)。當(dāng)前，園區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足、供地受限、服務(wù)配套滯后，與臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)新國門的高質(zhì)量發(fā)展要求存在較大差距。在臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)對生命健康產(chǎn)業(yè)的整體定位指導(dǎo)下，園區(qū)規(guī)劃與建設(shè)面臨的核心問題是如何有效解決園區(qū)產(chǎn)業(yè)功能細(xì)分、空間特色塑造、土地供應(yīng)保障、建設(shè)指引明確等多方面問題。

3.2 技術(shù)思路

從產(chǎn)業(yè)、空間、實(shí)施三個(gè)維度，系統(tǒng)梳理產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的規(guī)劃、招商、建設(shè)全流程管控要求，提出“全過程思維”的規(guī)劃理念。從產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)化、管控層級化、實(shí)施有序化三個(gè)方面，探索以規(guī)劃綜合實(shí)施方案為載體，全維度銜接部門訴求、全過程指導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)管理的園區(qū)綜合規(guī)劃框架，如圖2所示。

3.2.1 產(chǎn)業(yè)布局“精細(xì)化”引導(dǎo)

以醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)的醫(yī)療、醫(yī)研、醫(yī)造“三醫(yī)融合”的產(chǎn)業(yè)細(xì)分框架為基礎(chǔ)，結(jié)合用地布局，精準(zhǔn)匹配前端產(chǎn)業(yè)招商的多樣化需求。圍繞生命健康產(chǎn)業(yè)的研發(fā)試驗(yàn)、臨床研究、醫(yī)藥制造三大核心產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，構(gòu)建面向醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)學(xué)研究、醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)的模塊化用地布局，形成適宜于片區(qū)形象展現(xiàn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)空間布局。

在產(chǎn)業(yè)空間布局基礎(chǔ)上，搭建綜合性產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺。從精準(zhǔn)醫(yī)療、醫(yī)學(xué)研究、醫(yī)藥制造企業(yè)的普遍需求出發(fā)，提供生物醫(yī)藥研發(fā)（CRO）、生物醫(yī)藥定制研發(fā)生產(chǎn)（CDMO）等專業(yè)技術(shù)服務(wù)。為初創(chuàng)型研發(fā)團(tuán)隊(duì)提供技術(shù)支持與產(chǎn)業(yè)孵化服務(wù)，為大、中型生命健康企業(yè)提供技術(shù)平臺支撐，吸引各層級企業(yè)入駐。

3.2.2 空間管控“復(fù)合化”延展

強(qiáng)化空間控制功能的復(fù)合化，確保規(guī)劃引領(lǐng)開發(fā)建設(shè)。從街區(qū)、實(shí)施單元、地塊三個(gè)層面，強(qiáng)化對建設(shè)用地的分層次控制。在街區(qū)層面，傳導(dǎo)各類控制要求，耦合產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間營造、綠色發(fā)展、宜居生活的要求。在實(shí)施單元層面，銜接土地整備、供應(yīng)計(jì)劃與設(shè)施建設(shè)要求，劃定規(guī)劃實(shí)施單元，分級分類傳導(dǎo)總量規(guī)模、三大設(shè)施、空間管制、規(guī)劃實(shí)施控制的要求。同時(shí)，考慮到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃實(shí)施的不確定性，提出單元間總量及功能的協(xié)調(diào)機(jī)制，解決大尺度規(guī)劃控制精細(xì)化不足的問題，確保規(guī)劃的科學(xué)性。在地塊層面，銜接審批與實(shí)施，將公共利益、城市空間營造、地上地下集約開發(fā)核心理念量化，并納入規(guī)劃條件。通過以核心管控圖則、城市設(shè)計(jì)控制圖則、地下管控圖則，分類提出各類控制要求。

強(qiáng)化空間功能的復(fù)合化。以開放空間功能引導(dǎo)為例，構(gòu)建復(fù)合型生態(tài)綠廊，實(shí)現(xiàn)地上地下服務(wù)功能、生態(tài)景觀、海綿城市、低碳能源等功能的多元融合。在功能銜接與地上地下一體化層面，強(qiáng)化地上地下黃金“±10 m”空間，鼓勵(lì)地下醫(yī)療空間聯(lián)通、共享空間聯(lián)通、地下停車聯(lián)通。在綠色空間功能復(fù)合層面，在公園綠地設(shè)計(jì)規(guī)范基礎(chǔ)上，創(chuàng)新地結(jié)合綠地功能，設(shè)置用地規(guī)模2%的建筑規(guī)模，發(fā)展文化驛站等功能，結(jié)合綠色空間分散化設(shè)置總規(guī)模約15%的體育場地。在滿足生態(tài)保護(hù)的前提下，提出1.5 m覆土深度要求和海綿城市15%的純綠色空間指標(biāo)建設(shè)要求。在綠色發(fā)展示范方面，鼓勵(lì)地下化開發(fā)與串聯(lián)，沿中央生態(tài)功能推廣空氣源熱泵、地源熱泵技術(shù)，實(shí)現(xiàn)可再生能源的高效利用。并針對醫(yī)療企業(yè)特殊化需求，統(tǒng)一提供蒸汽管線輸配。

3.2.3 實(shí)施時(shí)序 “全過程”協(xié)調(diào)

充分考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不確定性，分層次預(yù)留發(fā)展彈性。結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和土地開發(fā)可行性，劃定實(shí)施時(shí)序和近期實(shí)施單元。同時(shí)，充分考慮到產(chǎn)業(yè)發(fā)展和規(guī)劃實(shí)施的不確定性，提出單元間總量及功能的協(xié)調(diào)機(jī)制、地塊細(xì)分出讓機(jī)制，以解決大尺度規(guī)劃控制精細(xì)化不足的問題，確保規(guī)劃的科學(xué)性。

對接擬入駐企業(yè)需求，將各部門高質(zhì)量管控要求融合納入土地出讓條件中。結(jié)合不同產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的空間組織模式和用地功能需求，參考國內(nèi)類似產(chǎn)業(yè)職能的案例，形成針對性實(shí)施引導(dǎo)管控要求，并傳導(dǎo)至用地功能控制、城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)、地塊出讓、招商引進(jìn)等具體管控條目。在建設(shè)實(shí)施模式方面，也充分考慮入駐企業(yè)特點(diǎn)，分類提出租賃、出讓等不同入駐模式，為企業(yè)模塊化運(yùn)營、規(guī)?；l(fā)展提供彈性。

在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)新多部門協(xié)同招商工作機(jī)制。從規(guī)劃綜合實(shí)施方案層面打通與各部門土地供應(yīng)、配套建設(shè)計(jì)劃的時(shí)序壁壘，由多部門共同制定項(xiàng)目服務(wù)任務(wù)清單。通過開發(fā)建設(shè)需求倒逼服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)開發(fā)一片、成熟一片、示范一片的目標(biāo)。

4 結(jié)語

編制實(shí)施性計(jì)劃時(shí)，要將空間方案與制度設(shè)計(jì)相結(jié)合。從北京市的探索可以看到，產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃不只關(guān)乎規(guī)劃方案的科學(xué)與合理，還會受到產(chǎn)業(yè)招商、開發(fā)建設(shè)等多部門、多行業(yè)領(lǐng)域的影響和制約[5]。本文通過全鏈條、定制化、多維度的實(shí)踐探索，建立了一套以規(guī)劃綜合實(shí)施方案為載體，產(chǎn)業(yè)策劃、城市設(shè)計(jì)、專項(xiàng)研究各項(xiàng)專題為支撐的規(guī)劃路徑。該路徑銜接土地供應(yīng)整備、招商運(yùn)營需求，形成了協(xié)同式規(guī)劃綜合實(shí)施方案體系，以期為產(chǎn)業(yè)園區(qū)在“精細(xì)化”發(fā)展要求下的規(guī)劃、建設(shè)、管理提供參考和借鑒。

規(guī)劃綜合實(shí)施方案雖然是北京特有的法定規(guī)劃類型，但其在促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施層面的工作方法探索和技術(shù)框架搭建上有很大的借鑒意義，以及對于我國新時(shí)代面向高質(zhì)量規(guī)劃實(shí)施的城市建設(shè)具有普適性的推廣價(jià)值。

參考文獻(xiàn)

[1] 徐凱，孫利華.我國生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題[J].中國新藥雜志，2019，28（20）：2440-2446.

[2] 王緝慈.中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)現(xiàn)象的觀察與思考[J].規(guī)劃師，2011，27（9）：5-8.

[3] 楊浚，邊雪.從規(guī)劃編制到實(shí)施監(jiān)督的貫通與協(xié)同：兼論北京國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建[J].北京規(guī)劃建設(shè)，2019（4）：10-14.

[4] 趙勇健，徐碧穎，王若冰.共商共治的實(shí)施性詳細(xì)規(guī)劃 ：北京規(guī)劃綜合實(shí)施方案的內(nèi)涵思路與技術(shù)探索[J].城市規(guī)劃，2023，47（4）：15-24.

[5] 鄒兵.實(shí)施性規(guī)劃與規(guī)劃實(shí)施的制度要素[J].規(guī)劃師，2015，31（1）：20-24.

[作者簡介]蔣璐（1990—），女，甘肅金昌人，碩士研究生，工程師，研究方向：城鄉(xiāng)規(guī)劃。