基于土地發(fā)展權(quán)視角的城市更新實(shí)施機(jī)制研究

摘 要：在探索土地發(fā)展權(quán)和城市更新背景下，嘗試構(gòu)建“土地發(fā)展權(quán)—土地租差”的分析框架，以西安市老菜場為例，借助博弈論分析社會資本推動土地功能轉(zhuǎn)型的內(nèi)在實(shí)施機(jī)制。土地租差是社會資本進(jìn)駐低效城市空間的主要驅(qū)動力，捕獲土地租差的基礎(chǔ)是擁有土地發(fā)展權(quán)。在具備土地租差的驅(qū)動力之下，土地所有權(quán)人、社會企業(yè)與政府展開了對土地發(fā)展權(quán)的博弈，決定了土地功能轉(zhuǎn)型與收益的分配機(jī)制；土地所有權(quán)人相比于社會資本，缺乏土地發(fā)展定價的話語權(quán)、資金和組織能力，處于博弈中的弱勢，因而形成土地的增值收益分配不均；政府與社會資本之間的博弈具有動態(tài)的不完全信息特點(diǎn)，形成了社會資本獲利的不確定性，政府的剛性管制政策，使得社會資本獲得的土地超額發(fā)展權(quán)是有限的。

關(guān)鍵詞：土地發(fā)展權(quán)；功能轉(zhuǎn)型；土地增值收益；城市更新

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：10010300（2024）05009506

土地發(fā)展權(quán)作為優(yōu)化城市空間資源、體現(xiàn)土地價值的有效支撐，為國土空間規(guī)劃的編制、管理和實(shí)施，賦予了新的方法，由于這種方法蘊(yùn)含著當(dāng)前城市更新中被學(xué)者共同關(guān)注的土地使用方式、土地用途管制、土地產(chǎn)權(quán)等問題，因此也成為當(dāng)前國土空間規(guī)劃研究中備受關(guān)注的內(nèi)容。［1］

城市更新是內(nèi)生型城市發(fā)展背景下需要直接面對的城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型問題，也是中國自改革開放以來城市快速發(fā)展和建設(shè)過程中的難題。［2］就西安而言，老城區(qū)（明城墻內(nèi)）存在的大量老舊工業(yè)廠房、住宅建筑等，與西安市城市特色的塑造具有直接關(guān)系，百年歷史建筑如何進(jìn)行改造及改造的相關(guān)機(jī)制問題，會影響到城市發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。老菜場的更新方式和歷程區(qū)別于普遍意義上的“城市更新”，我們所說的城市更新大多是拆除現(xiàn)有建筑，原地塑造新的城市空間，類似于西安市幸福林帶地區(qū)，將原有土地上的居民進(jìn)行搬遷、重新改造建設(shè)；也類似于西安市“大華1935”，對現(xiàn)有建筑進(jìn)行用途調(diào)整和改變，賦予新的業(yè)態(tài)。但老菜場地區(qū)的更新具有其特殊性：土地的產(chǎn)權(quán)人不變，社會企業(yè)進(jìn)駐，共同完成地區(qū)的更新，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域的活力再生和繁榮。本文期望通過剖析老菜場的更新機(jī)制，來揭示和研究土地發(fā)展權(quán)的作用機(jī)制和配置原理，破解目前老舊住宅區(qū)和工業(yè)廠區(qū)的改造面對的難題，從而為西安市老城區(qū)的更新改造的開展方式及機(jī)制建設(shè)提供借鑒和經(jīng)驗。［3］

一、基于土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型框架研究

（一）相關(guān)理論綜述

土地發(fā)展權(quán)的概念早期由英國學(xué)者提出，是改變土地用途或提高土地利用強(qiáng)度的權(quán)利，［4］實(shí)質(zhì)上是指有利于土地發(fā)展的權(quán)利。例如：在我國東南沿海部分地區(qū)農(nóng)村宅基地的管理政策中，對廢舊宅基地建筑進(jìn)行拆除復(fù)墾，置換出一定的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的交易和轉(zhuǎn)移。

土地發(fā)展權(quán)在一定意義上包含兩層含義：基本權(quán)和超額權(quán)?；緳?quán)是政府的職能部門通過城市規(guī)劃的方式對土地的強(qiáng)度和使用方式進(jìn)行確定，來實(shí)現(xiàn)城市資源的最優(yōu)配置，是土地的基本發(fā)展權(quán)利。超額權(quán)基于基本權(quán)，土地使用權(quán)人提出土地用途的變更，得到比原土地開發(fā)的權(quán)利更優(yōu)的狀態(tài)，超出基本權(quán)的部分為超額權(quán)。在土地用途的轉(zhuǎn)變過程中，商業(yè)社會資本通過租賃的方式從土地權(quán)人手中獲得土地的基本權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)超額權(quán)，來獲得土地使用的更佳狀態(tài)，以實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的變化和轉(zhuǎn)移。

（二）土地租差理論

“土地租差”的概念由馬克思主義學(xué)者最早提出，是指在一定的土地資本條件下實(shí)際地租和潛在地租的差量。［5］“實(shí)際地租”是現(xiàn)有土地利用狀態(tài)下的資本地租；“潛在地租”是土地在最高、最佳的利用狀態(tài)下，被資本化的地租總量。其不同點(diǎn)在于土地的使用狀態(tài)，“實(shí)際地租”是指土地的現(xiàn)有利用狀態(tài)，“潛在地租”是指土地“最高且最佳”的利用情況。［6］以往研究城市更新問題主要圍繞資本投入不動產(chǎn)的循環(huán)，即所謂的“完全更新”，也就是拆舊建新?！白獠睢崩碚撘猿鞘袨榭臻g背景提出，以原有業(yè)態(tài)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)的活力再生［7］。租差理論可以解釋基于商業(yè)資本推動的土地流轉(zhuǎn)盤活的現(xiàn)象，其一，隨著城市向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變，城市發(fā)展關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)Φ托в玫氐母脑欤沟玫托в玫卦谧罴押妥罡呃脿顟B(tài)下的資本化地租增加，也就是潛在地租提高；［8］其二，由于低效用地上的建筑破舊，實(shí)際地租（即資本化地租）較低，加之周邊區(qū)域整體環(huán)境不佳，其增長速度也較為緩慢，因此與潛在地租之間的租差持續(xù)增大，由此通過轉(zhuǎn)移土地發(fā)展權(quán)或者對土地用途進(jìn)行改變，各主體（政府、土地使用權(quán)人、社會資本等）均可實(shí)現(xiàn)對租差的獲捕（圖1）。［9］

（三）土地租差的分析框架

土地的潛在租金是基于土地發(fā)展權(quán)［10］，土地租差和土地發(fā)展權(quán)可以構(gòu)建一定的對應(yīng)關(guān)系：基于土地的基本發(fā)展權(quán)，土地使用狀態(tài)與使用強(qiáng)度相當(dāng)時，實(shí)現(xiàn)了基本資本化地租，若使用狀態(tài)小于規(guī)劃的強(qiáng)度，會出現(xiàn)潛在地租；［11］另外，土地使用向多元化功能轉(zhuǎn)換時，其利用狀態(tài)又會超過基于基本發(fā)展權(quán)的狀態(tài)呈現(xiàn)，獲得更佳的利用效果和更多租差（圖2）［12］。

二、案例選取

西安老菜場所在地為1952年創(chuàng)建的西安市平絨廠，位于西安城墻內(nèi)東南角，在80年代初，西安市平絨廠不斷擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，開發(fā)新產(chǎn)品，曾是西安市紡織系統(tǒng)的先進(jìn)企業(yè)、利稅大戶。由于市場變化，加之西安市城區(qū)出臺禁止使用燃煤鍋爐和抽取地下水的相關(guān)政策，平絨廠于1998年全面停產(chǎn)，700多名職工下崗。為解決職工的養(yǎng)老、事業(yè)、工傷、生育、醫(yī)療等保險問題，謀求企業(yè)發(fā)展，平絨廠于2001年響應(yīng)市政府號召，自籌資金將南廠區(qū)改建為5 000平方米的建國門綜合市場。2004年，平絨廠領(lǐng)導(dǎo)班子經(jīng)多次研究，將市場從南廠區(qū)遷至北廠區(qū)，改建成集餐飲、蔬菜、肉類、水產(chǎn)、豆制品、服裝、百貨、果品等經(jīng)營范圍的綜合性市場。2017年，隨著西安市背街小巷改造治理工作的推進(jìn)，集貿(mào)市場功能的臟亂影響城市形象，無法與城市發(fā)展建設(shè)同步，于是該地區(qū)啟動了“老菜場”創(chuàng)意文化街區(qū)的改造。

項目用地內(nèi)權(quán)屬復(fù)雜，個人業(yè)主、平絨廠以及秦嶺電氣西安市分廠各占有一部分用地權(quán)屬，在改造工作開展前，各權(quán)屬單位之間存在較為明顯的割裂與沖突，在空間以及功能上存在缺乏整體統(tǒng)籌、有序協(xié)調(diào)的問題，這也成為更新工作的難點(diǎn)和重點(diǎn)。面臨較為復(fù)雜的用地權(quán)屬情況，政府和項目出資部門牽頭協(xié)調(diào)，在充分滿足各產(chǎn)權(quán)單位方訴求的基礎(chǔ)上，形成統(tǒng)一改造方案，由出資部門與產(chǎn)權(quán)單位簽訂為期20年的租賃合同，統(tǒng)一對用地內(nèi)的建筑、空間進(jìn)行更新改造規(guī)劃，進(jìn)而出現(xiàn)了各權(quán)屬單位、居民職工、開發(fā)企業(yè)、運(yùn)營公司、外來商戶、政府部門及行業(yè)專家等多方共同參與、共同推動的更新改造局面，形成了“企業(yè)牽頭、規(guī)劃統(tǒng)籌、政府支持、公眾參與”的“EPC”微更新、輕改造方式，實(shí)現(xiàn)了在土地權(quán)屬不變的條件下，對區(qū)域進(jìn)行盤活。［13］經(jīng)過三年多的發(fā)展，老菜場市井文化街區(qū)在不破壞原有歷史、人文的基礎(chǔ)上，引入美食、民宿、文創(chuàng)、閱讀、娛樂等多種業(yè)態(tài)，營造及展現(xiàn)出“市井西安”的特色場景。因此，選取老菜場為研究案例，探討土地發(fā)展權(quán)配置在城市更新實(shí)施中的應(yīng)用具有一定的典型性和代表性。

三、老菜場功能轉(zhuǎn)型的過程

（一）老菜場土地租差的增大與社會資本的進(jìn)駐

1. 廠房閑置化，實(shí)際租金低。

經(jīng)過20世紀(jì)80年代的改革，在90年代，隨著西安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的建設(shè)，西安工業(yè)結(jié)構(gòu)再次發(fā)生轉(zhuǎn)變；同時，隨著房地產(chǎn)行業(yè)的迅速發(fā)展，城市規(guī)模增加，城市逐漸擴(kuò)張。城市規(guī)劃在城區(qū)呈現(xiàn)去工業(yè)化“退二進(jìn)三”的特點(diǎn)。［14］城內(nèi)大量的重工業(yè)企業(yè)因相關(guān)政策的原因遷移至開發(fā)區(qū)及城市外圍，多數(shù)輕工業(yè)企業(yè)倒閉，平絨廠便屬于其中之列。1998年平絨廠停產(chǎn)，廠房基本處于閑置狀態(tài)，隨后在原址形成的建國門農(nóng)貿(mào)市場，由于環(huán)境破舊，租金少，運(yùn)行不佳；也因?qū)Τ鞘协h(huán)境品質(zhì)造成一定的影響而被取締（圖3）。

2. 潛在地租上升，工商資本進(jìn)駐。

老菜場位于建南社區(qū)內(nèi)部，在周邊500米范圍內(nèi)，基本以居住和文教功能為主，分布著省政府家屬院、石油家屬院、政協(xié)家屬院、鐵一局家屬院等；在建國路西側(cè)分布著西安市26中、建國路小學(xué)等。由于其緊鄰明城墻，位于明城區(qū)建國門東側(cè)，在市場樓頂可以直接看到城墻景觀，具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，可以作為潛在的公共活動空間加以利用。隨著人們對休閑娛樂、文化體驗的需求更加傾向于具有歷史文化特色，社會資本將目光聚焦于老菜場，其空置房屋的潛在租金提升，形成租差，可通過改變房屋使用功能，捕獲土地租差。

2017年，隨著西安市背街小巷改造治理工作的推進(jìn)，建國門市場與周邊環(huán)境日益改善的城市生活區(qū)、商業(yè)區(qū)、市政基礎(chǔ)服務(wù)區(qū)域產(chǎn)生了更加明顯的對比，在原平絨廠廠長的帶領(lǐng)下，社會企業(yè)聯(lián)合對平絨廠進(jìn)行更新改造。

（二）實(shí)際地租的實(shí)現(xiàn)

超額土地發(fā)展權(quán)的捕獲是基于土地基本發(fā)展權(quán)，通過改變土地功能而實(shí)現(xiàn)的，在城市更新和土地多元盤活的背景下，老菜場因廠房權(quán)屬復(fù)雜，很難采用征地重建的方式。而在政府的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，通過“整租+改造+代建”的模式，社會資本與原廠合作，修繕改造閑置廠房，更新改造成本較低。在整個協(xié)商過程中，企業(yè)只需獲得老菜場土地的使用權(quán)，

社會企業(yè)通過租用廠房，獲得了部分房屋空間的使用收益權(quán)，老菜場的部分土地基本發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移。

（三）超額土地發(fā)展權(quán)和租差的捕獲

社會企業(yè)想要實(shí)現(xiàn)租差的捕獲，就需要取得土地發(fā)展權(quán)的超額部分，實(shí)現(xiàn)土地使用功能的多元化，對租用空間的原有使用功能進(jìn)行變更，將其改造為文娛、美食、民宿、展覽、文創(chuàng)等多元空間（圖4），進(jìn)行重新招商，實(shí)現(xiàn)對土地租差的捕獲。

四、老菜場功能轉(zhuǎn)型機(jī)制分析

（一）交互博弈關(guān)系分析

土地多元盤活涉及的利益主體包含進(jìn)駐企業(yè)、地方政府和土地所有權(quán)人等，［15］在功能轉(zhuǎn)型的過程中，各利益主體基于自身立場而做出各自不同的行為，其博弈關(guān)系可采用宏觀的框架來分析，社會資本注入以期望實(shí)現(xiàn)資本增值，獲得利潤；［16］土地所有權(quán)人希望在滿足居住功能的同時，提升環(huán)境品質(zhì)、增加收入；地方政府則以盤活區(qū)域為目標(biāo)。［17］因此，多元主體盤活的博弈關(guān)系框架如圖所示（圖5）。

（二）土地基本發(fā)展權(quán)博弈分析

土地基本發(fā)展權(quán)的博弈主體為社會資本和土地所有權(quán)人，在整個博弈過程中，對于土地所有權(quán)人而言，以帶動廠區(qū)的發(fā)展、改善生活環(huán)境為目標(biāo)；對于社會資本而言，可以實(shí)現(xiàn)利潤為目標(biāo)。［18］在兩方動態(tài)博弈的過程中，推導(dǎo)工廠職工與社會資本的行為關(guān)系，采用逆向歸納法來建立分析策略：工廠職工通過出租的方式向進(jìn)駐企業(yè)讓渡基本土地發(fā)展權(quán)，假設(shè)讓渡廠房總面積為A，租金單位面積為B1和B2（其中B1＜B2），改造房屋的成本為C，更新改造后社會企業(yè)所得收益為D，給工廠職工的收益為E。對于基本土地發(fā)展權(quán)，職工可以選擇堅守，或者選擇讓渡給企業(yè)，假設(shè)職工選擇堅守，自行出租，單位面積的租金為B0，動態(tài)博弈矩陣可構(gòu)建為：工廠職工行動集合U=｛讓渡，堅守｝，社會資本行動集合W=｛低價，高價｝。

策略1：工廠職工低價讓渡（D-B1·A-C，B1·A+E）；策略2：工廠職工高價讓渡（D-B2·A-C，B2·A+E）；策略3：工廠職工堅守（0，B0·A）。

顯然，策略1收益（B1·A+E）和策略2收益（B2·A+E）要高于策略3收益（B0·A），若工廠職工選擇策略3“堅守”，廠區(qū)破舊的環(huán)境很難改變，因此租金B(yǎng)0較低，所以工廠職工最優(yōu)的選擇為讓渡。在土地基本發(fā)展權(quán)的動態(tài)博弈過程中，社會企業(yè)要實(shí)現(xiàn)利潤的最大化，租金B(yǎng)1應(yīng)盡可能低，但工廠職工可選擇多家資本，所以在B1高于B0時，工廠職工才會有讓渡的可能。由此可見，在土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和博弈的過程中，與社會資本相比工廠職工處于相對弱勢。

（三）租差捕獲機(jī)制分析

老菜場土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的實(shí)質(zhì)是社會資本獲取土地租差，捕獲租差的基礎(chǔ)為土地基本發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移，社會企業(yè)通過盤活土地、改變用途功能來獲得超額發(fā)展權(quán)，作為土地和房屋所有權(quán)人的工廠職工，通過向社會資本出讓一定年限的房屋建筑使用權(quán)和收益權(quán)獲得實(shí)際地租，進(jìn)駐企業(yè)通過變更房屋用途以及多元化盤活的方式，推動土地功能的轉(zhuǎn)型，同時以轉(zhuǎn)租的方式實(shí)現(xiàn)租差的捕獲（圖6）。

五、結(jié)論

“土地租差”的分析框架，揭示了社會企業(yè)資本推動土地房屋功能轉(zhuǎn)型的內(nèi)在機(jī)制，社會資本通過取得政府的支持，在獲得土地基本發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)上得到土地超額發(fā)展權(quán)，對現(xiàn)有房屋進(jìn)行更新改造，再次轉(zhuǎn)租而獲得土地租差，工廠職工（即土地所有權(quán)人）在滿足居住空間的條件下，出讓土地基本發(fā)展權(quán)而獲得實(shí)際地租。

土地所有權(quán)人在與社會企業(yè)資本進(jìn)行博弈的過程中因缺乏資金與盤活發(fā)展能力，缺乏土地發(fā)展相關(guān)定價的話語權(quán)，

相對處于弱勢，在得到一定地租的條件下，向社會企業(yè)資本讓渡一定的土地基本發(fā)展權(quán)，社會企業(yè)僅獲得了部分土地基本發(fā)展權(quán)，在這個層面上講，企業(yè)職工堅守了核心利益。

在國土空間規(guī)劃的背景下，城市更新戰(zhàn)略的實(shí)施、土地發(fā)展權(quán)的配置成為新的熱門話題，在這個過程中，政府與社會企業(yè)之間同樣存在一定的博弈關(guān)系，社會企業(yè)資本的收益會受政府出臺政策的影響，其多元盤活區(qū)域的行為會得到政府的支持，在此過程中社會企業(yè)資本同時獲得了超額土地發(fā)展權(quán)，工廠職工作為弱勢群體，政府從保護(hù)的角度出發(fā)，通過對土地發(fā)展權(quán)的規(guī)范管理，使得社會資本在有限的范圍內(nèi)獲得超額發(fā)展權(quán)，獲取的實(shí)際潛在地租與最佳最高利用狀態(tài)下的潛在地租存在一定偏差。

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［責(zé)任編輯 唐健君 馬力佳］

Research on the Implementation Mechanism of Urban Renewal from the Perspective of Land Development Rights

JI Qiaojuan1， HE Zhiwu2

（1. Xi’an City Planning Design and Research Institute， Xi’an 710065， China;

2. School of Economics and Management， Xi’an University， Xi’an 710065， China）

Abstract： In the context of exploring land development rights and urban renewal implementation， this study attempts to construct an analytical framework of “l(fā)and development rights - land rent gap， ” using the old vegetable market in Xi’an as a case study. By employing game theory， it analyzes the internal implementation mechanism of social capital driving the functional transformation of land. The research indicates that the land rent gap is the primary driving force behind the entry of social capital into inefficient urban spaces， and the basis for capturing the land rent gap is possessing land development rights. Under the motivation of the land rent gap， landowners， social enterprises， and the government engage in a game over land development rights， which determines the mechanism for land functional transformation and the distribution of benefits. Landowners， compared to social capital， lack the discourse power， funding， and organizational capacity to price land development， positioning them as the weaker party in the game， thus resulting in an unequal distribution of land value-added benefits. The game between the government and social capital has dynamic characteristics of incomplete information， creating uncertainty in the profits gained by social capital. Additionally， the government’s rigid regulatory policies limit the excessive land development rights obtained by social capital.

Key words： land development rights; functional transformation; land value-added benefits; urban renewal

基金項目：國家自然科學(xué)基金面上項目：保護(hù)性耕作技術(shù)采用的需求誘導(dǎo)機(jī)制研究：組織支持、跨期選擇與激勵效果（71973105）成果

作者簡介：姬巧娟，女，陜西渭南人，碩士，西安市城市規(guī)劃設(shè)計研究院高級工程師，主要從事城市更新及設(shè)計研究;

賀志武，男，寧夏吳忠人，碩士，西安文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，主要從事公共管理研究。