中國式現代化網格化管理的“均衡三角”探析

內容提要 網格化管理在我國已經有20余年歷史，但是存在工具理性與價值理性、績效導向與民生導向、管理主義與治理主義三對矛盾。在中國式現代化發(fā)展要求下，網格化管理形成管理、服務與治理的三角結構，三者在共同作用中動態(tài)適應。這要求實現以“穩(wěn)定為基”的管理技術現代化、以“民生為本”的福利模式現代化和以“參與為道”的治理理念現代化。網格三角的提出旨在解釋地域差異造成的動態(tài)網格類型化問題。“均衡三角”是中國式現代化網格化管理自我適應的理想樣態(tài)，其路徑是在黨建引領下實現管理與服務并重，在多元參與下實現服務與治理共促，在結構優(yōu)化下實現管理與治理協(xié)調。

關鍵詞 網格化管理 社會治理 中國式現代化 均衡三角

王磊，博士，云南大學政府管理學院副教授

本文為國家社會科學基金重大項目“中國殘疾人家庭與社會支持機制構建及案例庫建設”（17ZDA115）的階段性成果。

網格化管理發(fā)端于21世紀初我國應對重大公共事件的社會治理實踐，此后其理念和技術不斷更新，內涵不斷擴大。黨的二十大報告提出“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”，要求“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺”[1]，標志著網格化管理進入新發(fā)展階段，須建構動態(tài)性、適應性和類型化管理體系。然而，當下我國網格化管理中具有動態(tài)發(fā)展性的“網格化”理念與“管理為主”的剛性特質之間產生矛盾，難以形成管理、服務和治理力量均衡的網格三角結構。因此，在中國式現代化視域下，根據不同地域建立更具動態(tài)適應性和可操作性的網格化管理機制意義重大，這也是實現社會治理現代化的重要手段。

一、動態(tài)失衡：當前網格化管理的困局

當前我國網格化管理存在工具理性與價值理性、績效導向與民生導向、管理主義與治理主義三對矛盾，容易造成管理空心化、服務懸浮化和治理管理化。究其本質是尚未處理好網格化管理中管理、服務和治理的關系，三者的關系在發(fā)展中動態(tài)失衡。

1.工具理性與價值理性之困

網格化管理是工具理性的產物[1]。網格（grid）概念最初用于電網，之后成為21世紀計算機和工程領域變革的哲學基礎，其強調更多技術融入直接服務個體[2]，核心是在動態(tài)的個人、機構和資源集合之間靈活、安全地協(xié)調和共享資源[3]。此后，網格技術逐漸從計算機領域延伸到社會管理領域，共享性、協(xié)同性、適應性、高效性、標準化逐漸成為其工具理性內核。我國早期網格化管理主要應用于對流動人口與特殊人群的信息管理、治安隱患排查等綜合治理工作，面對大量繁雜的工作內容強調“效率至上”[4]。電子地圖、地理編碼、GPS、大數據、人工智能、云計算等數字信息技術被廣泛運用于支持網格化，工具理性特質明顯。社會單元經過精密劃分后實現明晰化、信息化、精細化，目的是實現“格”與“格”聯(lián)動進而實現資源整合和信息共享。然而，網格化管理的公共管理屬性決定了其需要“公共性”價值理性的回歸，這與工具理性“技術決定論”之間形成了矛盾。技術剛性操作特征與基層復雜事務柔性治理邏輯之間矛盾凸顯，制約了基層治理發(fā)展[5]。居民在參與網格化管理過程中是“技術被動者”，治理主體功能被削弱，治理成本增加，網格化管理可及性和適用性相應弱化。我國學界強調“以人為本”的公共管理價值理念，并且采取相應實踐——服務型政府建設，把人和人的價值置于管理的中心位置[6]。網格化管理從以管理為重走向管理和服務并重，從精細化管理到精細化服務，人本價值的重要性被喚醒?？梢姡W格化管理的工具理性肇始和價值理性回歸之間形成了矛盾。

2.績效導向與民生導向之困

網格化管理的績效導向與傳統(tǒng)行政關系具有強內生關系。一方面，網格化管理的技術管理特征催生績效追逐屬性。技術會利用自身技術理性的計算實現效率最大化，并根據周圍環(huán)境和他人客觀行為的期待做出行動。網格化管理的意圖正是運用主動、定量和系統(tǒng)的管理實現績效最大化。另一方面，傳統(tǒng)官僚系統(tǒng)的行政關系強化了績效導向?；鶎诱痪有姓到y(tǒng)末梢，代表國家執(zhí)行公共政策，完成上級交辦任務。在上下級“壓力型”關系下，我國基層政府有明顯的績效偏好，網格化管理適應了這一需要，并進一步強化了這種偏好。然而，網格化管理的民生導向與政府績效評價轉向形成弱相關關系。從2013年開始，各地政府開始將管理服務資源集中，以社會公眾需求為出發(fā)點，以改善民生為服務導向。黨的二十大報告提出“增進民生福祉，提高人民生活品質”[7]，政府績效的民生導向讓服務評價標準嵌入網格化管理，民生服務成為網格化管理的重要內容和指標。但是，政府績效評價的“經濟壓力”弱化了民生滿意標準?！敖洕笜恕币廊皇钱斚赂骷壵己说年P鍵指標，這也制約了民生目標的實現。一些地方政府甚至在網格化管理考核指標中加入社區(qū)經濟發(fā)展的指標要素，這在一定程度上弱化了網格化管理的民生導向。

3.“管理主義”與“治理主義”之困

中國網格化管理源于對傳統(tǒng)風險社會管理的深刻省思[1]?；诠芾碇髁x的網格化管理是在運用現代管理技術的基礎上合理劃分單元網格、合理配備網格管理人員、精細化編碼城市部件和創(chuàng)設網格化管理體制[2]。其以維護社會穩(wěn)定為核心目標，以社會風險監(jiān)控為功能定位，運行邏輯依然是單一單向運行形成的行政權力下沉擴張，以及部門林立和條塊分割的碎片化運行機制[3]。這就容易造成網格權威統(tǒng)合缺失、網格職責泛化和網格工作壓力[4]。在管理主義網格化模式極大增強源頭管理和過程管理效能的同時，自身的官僚機構特質和管制屬性則弱化了管理效能。網格化管理的管理主義局囿與治理主義方向之間形成矛盾。從公共管理角度來看治理就是以政府角色變化為前提的管理范式轉變。權力應該被更廣泛地從政府單極分散到許許多多個獨立的、非政府的權力中心。治理主義的核心是政府分權和多元共治，在社會治理領域表現為“社會自理”和“網絡治理”。我國提出“治理體系和治理能力現代化”和“社會治理共同體”的話語體系，并在基層治理中不斷拓展網格化管理的參與主體和權變范圍。然而，網格化管理拓展與社會參與之間存在悖論。網格化管理沖抵了社區(qū)的自治能力、增加了管理層級、過度干涉公民生活空間[5]?？梢姡W格化管理濫觴于社會管控，在向治理主義發(fā)展過程中受困于管理主義。

二、管理、服務、治理：網格化管理運行的三角結構

我國網格化管理是管理、服務和治理三角共建的結果，在工具理性導向的精準化管理、需求理性導向的精細化服務和價值理性倡導的多元化治理三重邏輯共同作用下形成網格化管理內在統(tǒng)一的發(fā)展機理。

1.精準化管理：工具理性支配的社會管控

工具理性價值導向，強化政策結果管控。一是以管控思維應對風險。通過網格的全面覆蓋，實現基層社區(qū)管控的“橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋、不留死角”，以達到風險社會中對社區(qū)居民的全覆蓋管控。隨著大數據技術和監(jiān)控技術的迭代升級，網格化管理成本得到有效控制，管理體系也更加科學。二是以政策設計強化管理。2013年黨的十八屆三中全會提出，“以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺”[6]，標志著網格化管理正式進入最高級別政策議題。此后，各級黨委和政府關于網格化管理的政策文件層出不窮，黨的二十大報告和“十四五”規(guī)劃中亦明確網格化管理是社會治理體系建設的重要內容。三是以績效管理評價結果。網格化管理以層級設計保障績效，實現工具理性結果科學。在權力下沉的政策驅動下，街道和社區(qū)在處理行政事務時亦接受網格化管理績效考核。

縱向行政結構鏈接，落實基層社會管控。一是以黨建引領凝聚力量。黨政體制是具有中國特色的政府管理體制和社會動員機制。黨政嵌入“政治領導”和“組織領導”是黨對政府科層體系的全面滲透與全面統(tǒng)籌[1]。通過黨建引領可以強化基層黨組織和社區(qū)黨員有生力量，提升網格組織力、領導力和穿透力。二是以層級思維設置職能。上海市最早建立的“兩級政府、三級管理、五級網格”便是基于層級思維的網格管理制度設計的。為了更精準實現層級化管理，依托區(qū)、街道、居委會三級管理體系，建立“區(qū)—街道—片區(qū)—居委會—基層”五級網格綜合管理服務格局。三是以全景監(jiān)控防控風險。通過網格化技術、地理編碼技術、GIS網格技術、“3S”技術，構建與構建庫技術和現代網絡通信技術等對居民和社會進行精準的全景式監(jiān)控已經成為防控社會風險的重要手段。

技術動態(tài)更新嵌入，實現精準科學管控。一是以“平臺化”管理實現數據整合。當前，從單元樓棟平臺到市級網格平臺，各地均有建構。市級和區(qū)級平臺能夠及時掌握網格中民政、人社、公安和應急等部門的居民個人數據。社區(qū)和小區(qū)的各類網格平臺能及時掌握居民需求、治安和人員流動數據。二是以“智慧化”工具實現高效管理。人臉識別、人工智能和監(jiān)控等技術接入網格化管理數據端口，能夠對社區(qū)人群行動進行快速高效管理；通過智能計算有效防范危機事件發(fā)生，極大降低社區(qū)治理的人力和物力成本。三是以“算法化”邏輯實現精準分析?；诰W格大數據，將算法識別、算法學習、算法匹配和自動化技術引入網格化管理后臺，實現問題精準識別、精準匹配、精準處置和精準評價。運用算法設計針對不同社區(qū)進行精準化分析，從而設計個性化社區(qū)治理模式和方法。

2.精細化服務：需求理性導向的社會福利

需求理性價值導向，行政職能服務轉向。一是以需求為源實現為民宗旨。通過網格實現居民需求調查為服務供給提供科學依據，亦是居民政策參與和生活政治參與的過程?；谛枨蠓治鰯U容網格化功能，實現了管制型政府向服務型政府的轉變。二是以服務為本實現多元參與。政府支持網格中群團組織、社會組織、企業(yè)、社區(qū)自組織和志愿者等多元主體以多樣化的合作方式整合社會服務資源，供給多元化、精細化、個性化服務，進而實現協(xié)同治理。三是以情感為系實現社會團結。社區(qū)干部和網格員通過入戶網格登記、需求問詢和服務供給的過程增進居民社區(qū)認同，增強居民社區(qū)黏性，強化社區(qū)社會團結。以服務為載體的網格化管理過程是以情感為紐帶實現基層社會的情感治理過程。

橫向行政結構貫通，打破服務供給壁壘。網格化管理在層級、職能和部門之間進行了全方位的打通，是繼“無縫隙政府”模式后政府管理流程的重大突破[2]。一是以目標導向整合部門。以服務目標為導向，有機整合行政部門的人、財、物、信息和功能。縱向層級機構和橫向職能機構以績效目標實現為導向進行整合，而非固守程序合法的目標導向。二是以質量為本評價服務。對總網格和微網格服務質量的評價促使網格工作人員主動鏈接資源，打破服務的供給壁壘，以提供橫向集成式服務。三是以信息公開強化監(jiān)督。將居民服務項目的信息公開化，實現服務需求、購買、評價全過程公開，使居民可以參與監(jiān)督，對公共部門的服務供給進行評價和篩選，使壟斷行政轉變?yōu)楦偁幷?/p>

服務全面精準遞送，民生福祉嵌入網格。一是以社會服務實現民生福祉。社會服務是包括康復、照顧、就業(yè)、家庭、教育、心理健康等在內的滿足多層次民生服務需求的勞動供給服務[3]。社會服務作為網格化管理的延展內容在管理服務的過程中體現了民生福祉，這有助于提升政府公信力和增強多元主體合作動力。二是以直接服務疏通民情民意。網格員既是網格管理員又是網格服務員還是網格居民，能夠提供信息咨詢、政策解讀、維權服務、危機教育和需求問詢等服務。網格入戶的直接服務能更精準全面掌握居民的需要、訴求和矛盾。三是以個性服務滿足情感需求。因居民個體需求未滿足，而造成個人上訪，甚至群體事件的發(fā)生，致因大多是溝通不暢。網格化管理的深度介入、個性服務和深度交流能有效提升與居民溝通的效果，獲得居民信任，從源頭上預防危機事件發(fā)生。

3.多元化治理：價值理性倡導的社會賦能

基于自治為本的多元治理。社會治理與社會管控的根本價值區(qū)別是其基于基層自治為本的資源下沉。一是發(fā)展社區(qū)社會組織形成自治主體。2017年《中共中央國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》強調“促進基層群眾自治與網格化管理有效銜接”，“注重發(fā)揮基層群眾性自治組織基礎作用”[1]。2020年民政部出臺《培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項行動方案（2021—2023年）》，規(guī)劃到2023年社區(qū)社會組織成為居民參與社會治理和社區(qū)服務的有效載體[2]。社區(qū)社會組織成立有效調動了社區(qū)積極力量參與網格化管理，進而擴大自治主體社會參與面。二是強調自我服務供給培育自治意識。大量社會組織進入網格供給服務，社區(qū)居民以志愿者、咨詢者和從業(yè)者身份供給服務，在自我服務過程中服務能力和服務意識得到提升，自治意識得到喚醒。三是通過治理資源下沉形成自治機制。社區(qū)居民自治是社區(qū)治理的核心內容、內在動力和根本特征[3]。專項網格化管理經費下沉，街居行政力量和職能部門執(zhí)法力量下沉，橫縱治理層級中信息下沉[4]，各類資源下沉到網格實現了自治對網格活力的激活。

基于條塊整合的合作治理。一是以黨政統(tǒng)合為基礎。從黨的十八屆三中全會到二十屆三中全會，黨委領導、黨建引領和基層黨組織建設始終是我國基層社會治理的重心。黨的政治理念通過政府行政得以實現，政府行政通過黨委領導得以強化。以黨政統(tǒng)合為基礎，黨建引領嵌入網格正在有效改善基層社會治理的政社關系。二是以部門整合為依托。在“系統(tǒng)化”和“整體性”思維指引下，各職能部門的行動邏輯由官僚制體制下的以職能為本轉為以事為本。在“街道吹哨，部門報到”的行政體制轉型中，部門和層級的“塊”“條”功能在網格化管理中得以有效整合。三是以政社整合為方向。以黨建引領為核心推進基層黨組織和黨員在行政力量難以到達的網格發(fā)揮重要鏈接作用。網格化管理的最終方向就是實現黨建引領下的政社整合，包括價值整合和資源整合，政府與民眾互信形成，將最大化降低社會治理成本。

基于能力提升的賦能治理。一是打造對話協(xié)商的賦能治理環(huán)境?！叭^程人民民主”要求在基層社會治理中創(chuàng)新政府與社會的對話協(xié)商機制。動員居民參與網格化管理和服務的過程是培育居民參與對話協(xié)商意識和能力的過程，亦是賦能治理環(huán)境形成的過程。二是提供公民參與的賦能增權機制。通過權力下沉，動員居民充分參與社區(qū)公共服務和設施的供給、維護和使用。通過居民協(xié)商議事不斷提升居民政治參與意識和能力。三是建設治理平臺賦能回應機制。建設以“區(qū)—街道—社區(qū)—小區(qū)”為層級的網格化管理服務平臺賦能各級網格，對各級網格做到“事事有回應”。建設虛擬網格化管理平臺，讓居民能實時發(fā)起社區(qū)活動和事務，做到“時時有回應”，以提升居民參與能力。

可見，管理、服務和治理在價值、結構、方式和功能方面均具有各自特質和運作邏輯，且寓于我國網格化管理的內在機理中（見表1）。然而，網格化不是一個固化不變的僵化模式，而是一個因時變動，不斷從外部世界汲取新元素的開放的系統(tǒng)[1]。網格化管理是中國式現代化基層治理的重要工具，其發(fā)展并非要有統(tǒng)一模式。各地由于經濟社會發(fā)展水平不同，網格化管理的完善程度差異巨大。我國網格化管理的政策和理論研究主要聚焦管理、服務和治理三個向度。“三角”的側重和邏輯關系構成了我國網格化管理的內在運作機理，各地因具體情況而有所側重。只要能夠符合當地具體情況，適應當地經濟社會發(fā)展需求，就是中國式現代化社會治理的重要模式。

三、非均衡網格三角：網格化管理實踐的類型化分析

各地經濟社會發(fā)展水平差異較大，網格化管理三向度各有側重，亦形成差異化社會治理路徑。若用三角形邊長來比喻三向度的側重，可以用非均衡網格三角（圖1）來描述當下我國各地網格化管理體現出的類型化特質。

1.管理至上的“一網統(tǒng)管”模式

“一網統(tǒng)管”最早實踐于上海，是以數字化和科學化為基礎的網格化管理模式，具有較強的管理主義特征。其以算法為核心，通過行政記錄的算法學習形成標準化處置方案。運用算法識別和算法匹配等新技術實現對行政過程的及時糾偏，并通過“多格合一”有效整合線下處置隊伍，形成了運行高效的整體性政府新模式[2]?！耙痪W統(tǒng)管”強調在線上技術整合的基礎上整合線下資源，在對組織進行整合時整合管理流程，進而極大提高社會管控效能、降低管理成本。然而，該模式形成需要高財政支持和行政能力支撐，在經濟落后、經費不足和管理滯后的地區(qū)則難以推行。大部分地區(qū)往往因經費不足影響技術升級和人員投入。管理技術和設備升級改造不及時，專業(yè)技術人員和網格人員保障不充分，都會使得網格化管理空心化，網格設置和技術匹配相割裂。如此，容易過度強化行政管控職能，走向“人浮于事”的極端方向。

2.服務為本的“網格化管理、組團式服務”模式

該模式起源于浙江舟山，是以人民為中心的農村社區(qū)服務探索。舟山市通過“網格化”定位和“組團式”服務方式落實各類社區(qū)服務，構建“綜合網格+專屬網格”模式實行網格分片包干式管理，實現了全市網格分類管理全覆蓋。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部牽頭，以社區(qū)干部、網格小組組長、社會工作者、轄區(qū)民警為骨干，輔以教師、醫(yī)生、退休干部等，形成專業(yè)人員結構，開展主動式服務。形成覆蓋城鄉(xiāng)、條塊結合的市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)、責任網格五級基層社區(qū)管理服務體系[1]。伴隨基層治理中社會福利內涵的嵌入，網格化管理的服務本質凸顯，服務優(yōu)質性、可及性和高效性成為評價網格化管理水平的重要標尺。然而，該模式易受地方治理理念影響，服務理念是否進入網格化管理流程將直接影響民生建設水平。居民公共精神內化程度以及公益理念共識水平亦將直接影響社會服務遞送的社會動員水平。當然，對于財政實力有限的地方政府而言，缺乏政府購買資金亦會制約服務供給。

3.治理支持的“微網實格”模式

“微網實格”于2022年始于四川成都，是通過劃小劃微、賦能做實基層末端治理單元，重塑基層組織動員體系，以黨建引領集成多元力量提升基層效能的治理方式。成都按照“3+1”體系[2]建設“微網實格”，以“三建一管”[3]制度密織網格黨組織，統(tǒng)合智慧平臺實現信息和資源線上線下一體聯(lián)動，充分激活社區(qū)干部、社區(qū)骨干、社區(qū)單位、社區(qū)社會組織、社區(qū)能人等多元主體進入網格形成治理支持。目前，成都市各類網格員數量達到29萬人，271萬名志愿者參與網格治理服務，實現“黨建帶群建社建”[4]。成都網格化管理的優(yōu)勢在于多元主體真實進入細微網格，形成社會賦能的內在動力。另外，公共部門強力支持是其外在推力。成都市委社治委和社區(qū)發(fā)展治理專項保障資金的設立和配套政策支持為多元治理參與提供了根本保障，同時，成都以“茶館文化”為代表的公共精神傳統(tǒng)成為培植積極治理主義的肥沃土壤。然而，對于公共精神缺乏、社會發(fā)展滯后和行政支持薄弱的地區(qū)而言，網格化管理治理之維體現不足，更容易偏向于管制。這需要社會發(fā)展過程中持續(xù)性社會賦能力量的支持。

以上三種模式是當下我國網格化管理實踐的代表類型，網格重心差異構成了非均衡網格三角的三種網格結構。網格化管理中管理、服務和治理在不同經濟發(fā)展水平、社會發(fā)育程度和行政管理理念的影響下有不同側重。根據地區(qū)差異性來設置網格化管理的具體模式和重心才是中國式現代化網格化管理的動態(tài)平衡策略。

四、“均衡三角”：中國式現代化網格化管理要義及路徑

中國式現代化是具有較強適應性的現代化，強化“穩(wěn)定、服務、參與”的網格化管理要義能提升其在中國式現代化進程中的適應性。網格三角的三向度在中國式現代化發(fā)展中逐漸呈現均衡態(tài)勢。這種穩(wěn)定的自適應性均衡網格三角是中國式現代化網格化管理的理想樣態(tài)。

1.以“穩(wěn)定為基”的管理技術現代化

中國式現代化面臨著現代化國家發(fā)展的常態(tài)化問題和風險時代的不確定性問題的雙重壓力。維護國家安全和社會穩(wěn)定成為中國式現代化發(fā)展的重要基礎，這亦是網格化管理初衷。具體而言，一是系統(tǒng)化信息掌控。黨的二十大提出：“社會穩(wěn)定是國家強盛的前提……我們要堅持以人民安全為宗旨……夯實國家安全和社會穩(wěn)定基層基礎?！盵1]中國式現代化網格化管理需要整體性、系統(tǒng)性和整合化的基層治理信息數據集成，為社會穩(wěn)定提供科學分析和決策的基礎條件。二是參與式信息公開。通過充分運用現代化管理技術以參與式思維來改進信訪工作，讓信息公開暢通，規(guī)范群眾訴求表達和利益協(xié)調，能及時且有效疏解矛盾，促進社會穩(wěn)定。三是智能化數據分析。黨的二十大提出：“提高公共安全治理水平……堅持安全第一、預防為主，建立大安全大應急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型。”[2]這需要在網格基礎信息集成的前提下，通過設計科學算法、智慧分析和智能決策實現應急聯(lián)動。另外，需要聯(lián)合工信部門、公安部門、規(guī)劃部門等共同開發(fā)和革新基層社區(qū)安全系統(tǒng)，以預防式思維化解社會風險。

2.以“民生為本”的福利模式現代化

黨的二十屆三中全會指出“在發(fā)展中保障和改善民生是中國式現代化的重大任務”[3]。堅持人民中心，實現人的現代化是中國式現代化的核心價值追求[4]。通過網格化管理遞送多元化社會服務能更好體現中國式現代化成果公平惠及人民，有效化解績效導向與民生導向之困。一是保障兜底型服務實現底線公平。兜底型服務是保障弱勢人群和避免臨時困難人群落入貧困的兜底救助項目。網格化管理需要發(fā)揮網格精細劃分和“服務入格”的優(yōu)勢，對貧困邊緣群體和相對貧困群體精準識別、精準評估、精準服務，精準擴展服務覆蓋面。二是聚焦基礎型服務實現過程公平?；A型服務是聚焦托育、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育和住房等與人民生活密切相關事項的基礎服務類型。網格化管理中的網格員作為服務主體和客體，能從最基本民生出發(fā)實現精細化需求分析和供給，以體現公平。三是探索發(fā)展型服務實現結果公平。發(fā)展型服務是以社會投資理念為指導，以民生服務賦能個體，主要包括就業(yè)創(chuàng)業(yè)、文化藝術和社會融入等。網格化管理通過細分微小網格（樓棟和單元），做細做實居民個性化服務，能更有效激發(fā)個人主體活力和賦權社會，實現人和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

3.以“參與為道”的治理理念現代化

中國共產黨的領導具有鮮明的組織優(yōu)勢和政治優(yōu)勢，是中國式現代化得以實現的政治保障、組織保障和思想保障，堅持中國共產黨對基層治理的領導是中國式現代化的獨特內涵[5]。通過黨建引領帶動多元主體參與基層治理既能激活社會，又能強化思想引領，這是化解管理主義與治理主義之困的有效路徑。一是賦能“基層社會”實現伙伴參與治理。網格化管理通過精細化網格劃分將網格權責明晰化，對應網格功能和網格員職責，通過網格協(xié)作推動網格中的黨員、社區(qū)干部、社區(qū)骨干、社區(qū)能人、社區(qū)自組織、社區(qū)社會組織和社區(qū)企業(yè)等主體以伙伴的身份參與社區(qū)治理。從“三社聯(lián)動”到“五社聯(lián)動”再到“多元伙伴”，中國式現代化的內在要求之一是對基層社會進行賦能。二是創(chuàng)新“集成收斂”實現網格參與治理?！凹苫笔且员镜貏?chuàng)新為基礎，集成其他地域創(chuàng)新，從而自成一套完整治理模式?！笆諗啃浴笔腔鶎又卫韯?chuàng)新在中央頂層設計的藍圖中，在不突破法律邊界，政策規(guī)定的空間范圍內從事有指導的創(chuàng)新[6]。“集成收斂”體現基層治理的中國式現代化需要創(chuàng)新和規(guī)制有機統(tǒng)一，在網格化管理中亦需要規(guī)劃和創(chuàng)新統(tǒng)一的網格參與治理。

4.“均衡三角”：網格化管理自我適應的理想樣態(tài)

自適應性是中國式現代化的重要特征和優(yōu)勢，有效的網格化管理模式須與環(huán)境自適應，在發(fā)展中尋求管理、服務和治理動態(tài)均衡，逐漸發(fā)展為“均衡三角”理想樣態(tài)。地區(qū)差異決定了網格的管理、服務和治理重心在自身發(fā)展階段有所側重。經濟社會落后地區(qū)強調剛性管理和網格化技術提升，其服務理念較弱，多元治理動力不足。這是三向度均薄弱的最內圈“均衡三角”。經濟社會發(fā)展適中地區(qū)強調管理技術和服務理念并重，但由于社會發(fā)育不充分，治理力量不足，呈現中間狀態(tài)“均衡三角”。經濟社會發(fā)展較好的特大城市，強調管理技術、服務理念和多元治理并重，希望形成三向度協(xié)調發(fā)展且力量均強大的最外圈“均衡三角”（圖2）。網格化管理是實現中國式現代化的重要治理工具，其與中國式現代化的內在自洽決定了應根據自我適應性來調整內部結構，實現管理、服務和治理的“均衡三角”結構優(yōu)化。具體包括以下三個方面：

黨建引領下實現管理與服務并重。一是網格黨建內嵌化，強化黨員職責。中國式現代化的動力系統(tǒng)主要遵循中國共產黨的主導性驅動、人民群眾的主體性驅動以及二者動態(tài)整合的三重并行模式展開[1]。黨組織需要向小區(qū)（院落）和樓棟延伸，建立網格聯(lián)席調度制度，常態(tài)化落實居民走訪、政策宣傳、需求調查、問題調處等事項，以實現社區(qū)治理一網統(tǒng)管。堅持黨對基層治理的全面領導，讓黨建引領內嵌于最小治理單元。將管理職能與服務職能整合實現“網格呼叫、黨員先到”派單交辦，將矛盾化解在網格中。二是管理技術智能化，弱化管制目標。通過智能化社區(qū)治理技術嵌入優(yōu)化管理流程，壓縮人為管制空間。在智慧平臺快捷整合和傳遞多元數據和信息，通過智能算法依據人口規(guī)模、人口分布、業(yè)態(tài)類型和地理信息等因素設計網格員崗位和數量。通過算法革新在社區(qū)建立志愿服務平臺，將居民需求、志愿項目、網格治理、時間銀行機制有機整合。三是服務過程人性化，強化情感聯(lián)結。從“事本主義”向“人本主義”轉變，實現管理與服務的有機融合。聚焦社區(qū)公共利益，健全社區(qū)公共服務體制，創(chuàng)新社區(qū)公共服務技術，加大社區(qū)服務資金投入，著力完善社區(qū)居民基礎型服務配套設施。在網格化服務供給中強化為民服務意識，提高為民服務能力，強化與民情感聯(lián)結。

多元參與下實現服務與治理共促。一是以治理促服務供需平衡。使民生服務在“網格”中直接對接，將需求端與供給端的民生服務或項目在網格內部精準匹配和高效遞送。在需求側，網格員精準化了解需求并開發(fā)民生項目，實現服務精準對接。在供給側，微網格長動員社區(qū)資源提供志愿服務，實現服務精細遞送。二是以智慧服務促治理擴容。在線上線下的服務需求調研和項目供給中，實現網格治理全員參與和網格數據全面互動的智慧創(chuàng)新。在全員參與的網格化治理中，整合服務供給信息、居民需求信息、居民骨干信息、治理路徑信息和資源供給信息進行網格數據全民互動，以此實現基層事務全面參與。三是以服務集成促治理整合。整合網格資源，融通公安、衛(wèi)健、民政等后臺數據，集成各項公共服務事項，實現資源整合、需求整合和平臺整合。通過社區(qū)倡導實現綜合網格內資源集成。通過政府統(tǒng)一調控，將涉及民生的各職能部門平臺數據進行集成，真正實現多元治理整合。

結構優(yōu)化下實現管理與治理協(xié)調。一是網格設置精準，建構橫縱聯(lián)動結構。確保所有主次干道、背街小巷、公共場所、居民小區(qū)、企事業(yè)單位、城市部件、村莊院落、山灣溝坳全部納入網格，不留空白區(qū)域，不交叉重疊，并制定完善社區(qū)職責、便民服務事項、綜合網格三張清單（社區(qū)需求清單、資源清單和任務清單），堅持線上線下聯(lián)動。健全“縱橫覆蓋、網格聯(lián)動”的組織體系，建構“社區(qū)總網格黨組織—小區(qū)一般網格黨總支（支部）—樓棟（商家）微網格黨小組—專屬網格黨員聯(lián)系戶”的縱向組織軸，建立業(yè)主委員會、社區(qū)社會組織、社區(qū)社會企業(yè)、物業(yè)管理企業(yè)、對口聯(lián)系機關企事業(yè)單位等各領域黨組織橫向組織軸，形成橫縱聯(lián)動組織結構。二是協(xié)商議事創(chuàng)新，創(chuàng)建民情民意溝通機制。以微網格為落腳點，發(fā)揮各級網格長（員）的樞紐作用，發(fā)揮小區(qū)黨組織、業(yè)（院）委會、社區(qū)民警、網格員等多元力量，促進網格治理聯(lián)勤聯(lián)動。創(chuàng)建小區(qū)議事、鄰里交流等民情溝通協(xié)商載體，推動居民自我管理、自我服務，形成政府、企事業(yè)單位、社會組織、居民群眾多元參與長效機制。三是線上管理分權，激活社區(qū)居民治理資源。搭建社區(qū)網格化管理線上分權體系，制定職責清單，定人定責定崗，充分調動社區(qū)居民參與社區(qū)治理?！捌綍r”履行宣傳員、信息員、調解員職責，“戰(zhàn)時”擔當沖鋒員、排查員、安全員使命，實現“全員都是網格員，人人都是信息員”。從權力集中到權力分散，讓多元力量參與網格化管理，體現治理本質。重分享而非獲取，重參與而非執(zhí)行，重賦能而非服從，可見，治理是網格化管理的重要方向。

五、結論與展望

網格化管理的實踐和研究已逾二十載，但是各地的管理成效差別較大。究其原因在于沒有處理好工具理性與價值理性、績效導向與民生導向、管理主義與治理主義三對矛盾，本質在于管理、服務和治理三角結構失衡。網格化管理是具有中國特色的基層治理模式，在中國式現代化視域下更應該體現其現代性、先進性和適應性。這需要讓管理、服務和治理與中國式現代化中穩(wěn)定、民生和參與的要義相適應，形成動態(tài)適配性網格三角。

目前，學界逐漸形成從網格化管理到網格化治理是中國式現代化社會治理趨勢的共識，網格化管理從“非均衡三角”到“均衡三角”亦是發(fā)展方向。然而，我國地區(qū)間政治、經濟和社會發(fā)展水平差異較大，統(tǒng)一的網格化管理方法并不能適用。各地在制定網格化管理政策和實施辦法時需要根據具體情況量體裁衣，進行適應性調整。當下研究應該更關注網格化管理的適應性、高效性和本土化，而非一味地追求網格化治理甚至網絡化治理。通過分析管理、服務和治理在網格化管理中的側重，以及分析本土化特征，在體現穩(wěn)定、民生和參與的要義下，總結提煉出更具可行性和適應性的網格化管理方案，最終形成管理、服務和治理相協(xié)調的均衡網格三角。

〔責任編輯：史拴拴〕

[1]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022年10月26日。

[1]孫柏瑛、于揚銘：《網格化管理模式再審視》，《南京社會科學》2015年第4期。

[2]R. Stevens， P. Woodward， T. Defanti， et al.， "From the I-WAY to the National Technology Grid"， Communications of the ACM， 1997， 40（11）， pp.50-60.

[3]I. Foster， C. Kesselman， S. Tuecke， "The Anatomy of the Grid： Enabling Scalable Virtual Organizations"， The International Journal of High Performance Computing Applications， 2001， 15（3）， pp.200-222.

[4]姜曉萍、焦艷：《從“網格化管理”到“網格化治理”的內涵式提升》，《理論探討》2015年第6期。

[5]龐銳：《制度彈性：技術治理剛性風險的生成邏輯與化解路徑——基于城市網格化管理的比較案例分析》，《中國行政管理》2022年第5期。

[6]竺乾威：《數目字管理與人本的回歸》，《中國行政管理》2011年第3期。

[7]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022年10月26日。

[1]王維維、王義保：《常態(tài)與非常態(tài)網格化治理的共同模式與守正創(chuàng)新》，《社會科學研究》2021年第4期。

[2]吳曉燕、關慶華：《從管理到治理：基層社會網格化管理的挑戰(zhàn)與變革》，《理論探討》2016年第2期。

[3]王紹光：《治理研究：正本清源》，《開放時代》2018年第2期。

[4]李志東、蔡銳星、楊竺松：《基層網格化管理中的三重矛盾——基于深圳市A區(qū)的調研分析》，《海南大學學報（人文社會科學版）》2024年第2期。

[5]何瑞文：《網格化管理的實踐困擾》，《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2016年第1期。

[6]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月12日，http：//finance.people.com.cn/n/2013/1115/ c1004-23559387.html。

[1]陳柏峰、呂健?。骸冻鞘谢鶎拥木W格化管理及其制度邏輯》，《山東大學學報（哲學社會科學版）》2018年第4期。

[2]竺乾威：《公共服務的流程再造：從“無縫隙政府”到“網格化管理”》，《公共行政評論》2012年第2期。

[3]王磊：《精準扶貧社會服務研究：基于積極福利視角》，西南財經大學出版社2021年版，第72頁。

[1]《中共中央國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，2017年6月12日，http： //www.gov.cn/zhengce/2017-06/12/content_5201910.htm。

[2]《民政部辦公廳關于印發(fā)〈培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項行動方案（2021—2023年）〉的通知》，2020年12月7日，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-12/08/content_5568379.htm。

[3]臧文杰、滕玉成：《社區(qū)居民自治與網格化管理有效銜接模式及其內在邏輯研究——基于三個全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)的案例比較》，《甘肅行政學院學報》2022年第5期。

[4]吳青熹：《資源下沉、黨政統(tǒng)合與基層治理體制創(chuàng)新——網格化治理模式的機制與邏輯解析》，《河海大學學報（哲學社會科學版）》2020年第6期。

[1]田毅鵬：《網格化管理的形態(tài)轉換與基層治理升級》，《學術月刊》2021年第3期。

[2]王亞星、陳子韜、謝志彬等：《城市運行“一網統(tǒng)管”：演進歷程與建設路徑——基于上海靜安區(qū)的案例分析》，《城市發(fā)展研究》2023年第4期。

[1]楊逢銀：《需求導向型農村社區(qū)服務網絡化供給模式研究——基于浙江舟山“網格化管理、組團式服務”的分析》，《浙江學刊》2014年第1期。

[2]“3+1”體系指建立“社區(qū)總網格、一般網格、微網格和專屬網格”體系，按照30～100戶居民設置1個微網格，配備1名微網格員，以3小時內網格力量能基本完成入戶排查和宣傳組織動員工作量的標準設置微網格。

[3]“三建一管”指3名以上正式黨員的網格單獨建、只有一個黨組織的網格轉化建、已有多個黨組織的網格以50人為界建黨支部或黨總支，對不符合條件的，選派黨建指導員管理。

[4]《成都深化黨建引領社區(qū)“微網實格”治理探索與實踐》，2023年9月18日，https：//mp.weixin.qq.com/s/ QM7BqMZfIg96vb0kEej-NQ6。

[1][2]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022年10月26日。

[3]《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》，人民出版社2024年版，第35頁。

[4]倪星、原超：《論中國式現代化的治理邏輯創(chuàng)新》，《中國行政管理》2023年第6期。

[5]郝宇青：《基層治理的中國式現代化道路探析》，《北京聯(lián)合大學學報（人文社會科學版）》2023年第1期。

[6]景躍進：《“楓橋經驗”：中國式現代化的基層實踐與表征符號》，《探索與爭鳴》2023年第8期。

[1]胡洪彬：《中國式現代化的動力系統(tǒng)：內在結構、運行機理與整合優(yōu)化》，《河海大學學報（哲學社會科學版）》2023年第4期。