社會治理檢察建議“辦復(fù)”基礎(chǔ)與保障

摘 要：推動社會治理檢察建議從“辦理”向“辦復(fù)”標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變，鮮明傳遞高質(zhì)效辦案價值導(dǎo)向，也是檢察業(yè)務(wù)科學(xué)評價的重要體現(xiàn)。在監(jiān)督實踐中，社會治理檢察建議存在調(diào)查不深入、流程不規(guī)范、可操作性不強(qiáng)等情形，導(dǎo)致被建議單位書面敷衍回復(fù)甚至拒絕回復(fù)，損害法律監(jiān)督權(quán)威。檢察建議制發(fā)前，規(guī)范立項審核程序，增強(qiáng)調(diào)查核實能力，提升文書質(zhì)量；檢察建議制發(fā)后，及時跟蹤整改落實效果，完善落實保障機(jī)制，高質(zhì)效“辦復(fù)”社會治理檢察建議。

關(guān)鍵詞：社會治理檢察建議 高質(zhì)效“辦復(fù)” 制發(fā)質(zhì)量 保障機(jī)制

2019年《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》正式實施以來，最高檢陸續(xù)制發(fā)多份內(nèi)容涵蓋校園性侵、金融監(jiān)管、寄遞安全、生產(chǎn)安全等領(lǐng)域的社會治理檢察建議，標(biāo)志著檢察建議工作進(jìn)入新的發(fā)展時期。2023年8月最高檢印發(fā)《2023-2027年檢察改革工作規(guī)劃》明確指出，健全社會治理檢察類建議立項發(fā)送、質(zhì)效評估和落實保障機(jī)制，從提升質(zhì)量和支持保障兩個角度，提升檢察機(jī)關(guān)參與國家社會治理的工作質(zhì)效。

一、社會治理檢察建議“辦復(fù)”標(biāo)準(zhǔn)的價值導(dǎo)向

黨的二十大報告指出，切實發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用。近年來，社會治理檢察建議在提升辦案質(zhì)效方面體現(xiàn)出獨(dú)特優(yōu)勢，是中國特色檢察制度的重要組成部分。從“辦理數(shù)量”向“‘辦復(fù)’效果”前進(jìn)發(fā)展，統(tǒng)籌“有數(shù)量的質(zhì)量”與“有質(zhì)量的數(shù)量”的科學(xué)評價體系，充分體現(xiàn)提質(zhì)效、求實效、比成效的現(xiàn)代化價值導(dǎo)向，回歸解決真問題、真解決問題的治理本意。

（一）堅持憲法定位的價值導(dǎo)向

《憲法》明確規(guī)定：人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》第13條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)依法向有關(guān)單位提出糾正意見或者檢察建議的，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)及時整改落實并回復(fù)，有不同意見的，可以在規(guī)定時間內(nèi)書面說明情況或者提出復(fù)議。對于無正當(dāng)理由拒絕協(xié)助調(diào)查和接受監(jiān)督的單位和個人，檢察機(jī)關(guān)可以建議監(jiān)察機(jī)關(guān)或者該單位的上級主管機(jī)關(guān)依法依規(guī)處理。［1］社會治理檢察建議從辦理到“辦復(fù)”的理念轉(zhuǎn)變，是對法律監(jiān)督憲法定位的進(jìn)一步彰顯，即程序完結(jié)是辦案基礎(chǔ)，社會治理是監(jiān)督目的，法律監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)提升閉環(huán)治理功效，對內(nèi)壓實檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的法治責(zé)任，對外壓緊推進(jìn)全面依法治國的政治擔(dān)當(dāng)。

（二）傳遞質(zhì)效為先的價值導(dǎo)向

社會治理檢察建議絕不是湊數(shù)制發(fā)或“數(shù)據(jù)沖動”，其價值在于促進(jìn)依法行政、維護(hù)司法公正，幫助社會機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位依法開展對外活動，實現(xiàn)社會秩序的優(yōu)質(zhì)高效管理。因此，新時代檢察履職既需要達(dá)到一定的辦案規(guī)模，保持相應(yīng)的監(jiān)督力度，更需要提升監(jiān)督質(zhì)效，確保質(zhì)量、效率、效果的有機(jī)統(tǒng)一。從辦理到“辦復(fù)”，從文來文往上升為實際整改，社會治理檢察建議是高質(zhì)效辦案的具體體現(xiàn)。

（三）明確檢察為民的價值導(dǎo)向

群眾是時代的出卷人和評卷人，檢察機(jī)關(guān)依法“辦復(fù)”社會治理檢察建議，跟蹤解決群眾身邊的急難愁盼，及時消除生產(chǎn)生活中的風(fēng)險隱患，推動社會治理難題協(xié)同共治，可以有效增強(qiáng)群眾獲得感、幸福感、安全感，不斷厚植黨的執(zhí)政根基。2024年，最高檢部署開展“檢護(hù)民生”專項行動，強(qiáng)化檢察建議“辦復(fù)”標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)關(guān)注重點行業(yè)、重點領(lǐng)域、特殊人群的社會治理難題，也是高質(zhì)效完成專項行動的重要方式。

二、影響社會治理檢察建議“辦復(fù)”質(zhì)效問題

（一）監(jiān)督領(lǐng)域價值不高

辦案是檢察機(jī)關(guān)的主責(zé)主業(yè)，社會治理監(jiān)督線索應(yīng)該來源于具體案件之中，且有相當(dāng)數(shù)量的類案支撐說明。現(xiàn)實中，部分社會治理檢察建議的監(jiān)督領(lǐng)域選擇隨意，缺乏堅實的案件來源基礎(chǔ)，且以個案形式出現(xiàn)，導(dǎo)致監(jiān)督價值不高。部分監(jiān)督領(lǐng)域脫離檢察中心工作，與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局、群眾民生民利結(jié)合不深，屬于單純的行業(yè)技術(shù)類或者法律適用類問題，缺乏社會治理必要性；有的監(jiān)督領(lǐng)域過于寬泛，沒有檢察履職具體切入點和責(zé)任部門；部分監(jiān)督領(lǐng)域重復(fù)老舊，之前已經(jīng)監(jiān)督制發(fā)檢察建議，雖然還有類似現(xiàn)象出現(xiàn)，但已不屬社會新問題，而是檢察建議沒有整改到位的緣故。同時，制發(fā)社會治理檢察建議必須依托案件，嚴(yán)格遵守檢察履職邊界，不代行其它部門職權(quán)，做到問題發(fā)現(xiàn)實事求是，監(jiān)督整改于法有據(jù)。

（二）內(nèi)部制發(fā)程序不規(guī)范

相比于“四大檢察”監(jiān)督辦案，社會治理檢察建議制發(fā)程序仍較為隨意，既影響內(nèi)部管理，也降低監(jiān)督質(zhì)量，主要存在四種情形：一是缺少立項程序，事前沒有經(jīng)過檢察委員會審議，缺少全年征集計劃，項目化運(yùn)作意識不到位，很難引導(dǎo)業(yè)務(wù)部門實現(xiàn)精準(zhǔn)選題破題。二是缺少內(nèi)部審核程序。部分檢察建議沒有嚴(yán)格執(zhí)行本級內(nèi)部審核、上級備案審查、檢察長審批制度，甚至檢察建議已經(jīng)制發(fā)出去，仍未向上一級對口業(yè)務(wù)部門和法律政策研究部門備案。三是質(zhì)效評查程序不足。選擇性執(zhí)行社會治理檢察建議立項計劃時有發(fā)生，甚至脫離全院重點任務(wù)；在案件質(zhì)量評查類型中，較少涉及社會治理檢察建議。四是異地制發(fā)征求意見、跨層級轉(zhuǎn)送程序落實不到位，不符合檢察一體化工作要求，造成監(jiān)督地域、監(jiān)督層級混亂。

（三）調(diào)查核實過程不嚴(yán)謹(jǐn)

一些社會治理檢察建議脫離實際，分析問題淺嘗輒止、浮于表面，甚至“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，缺少檢察大數(shù)據(jù)支撐。例如：沒有調(diào)查核實清楚被建議單位存在的問題，描述時使用“可能存在執(zhí)法不當(dāng)問題”等猜測性表述；有的檢察建議籠統(tǒng)指出“財務(wù)制度不健全、內(nèi)控機(jī)制不完善、法治宣傳不到位”等概括性問題，甚至出現(xiàn)大篇幅政策堆積和空泛描述，直接導(dǎo)致社會治理檢察建議難以“辦復(fù)”落實。缺少扎實過硬的調(diào)查程序，沒有具體數(shù)據(jù)或者典型案事例支撐，無法從多角度、深層次展開論證，導(dǎo)致行業(yè)問題畫像模糊。有的檢察建議援引法律、法規(guī)、部門規(guī)章不具體、不完整，使用“根據(jù)相關(guān)部門法律、法規(guī)、行業(yè)準(zhǔn)則”等表述方式，甚至引用已經(jīng)廢止和修訂前的法律法規(guī)，降低了社會治理檢察建議文書的公信力。

（四）跟蹤銜接渠道不暢通

部分社會治理檢察建議沒有對癥下藥，提出的措施辦法脫離行業(yè)現(xiàn)狀和外部發(fā)展實際，片面按照主觀認(rèn)知和簡單推斷，給出籠統(tǒng)、抽象、不切實際的整改建議，缺少實踐操作性和“辦復(fù)”可行性，導(dǎo)致建議內(nèi)容無法有效落地落實，很難獲得被建議單位的真正認(rèn)可。有的社會治理檢察建議將復(fù)雜的社會問題全部歸責(zé)于被建議單位，法律文書用語片面武斷，缺少因果關(guān)系分析過程；有的社會治理檢察建議不注重整改效果的跟蹤落實，單純以被建議單位的紙面回復(fù)作為結(jié)案“辦復(fù)”依據(jù)，缺乏案結(jié)事了的辦案思維，造成“辦復(fù)”成效虎頭蛇尾。另外，部分社會治理檢察建議在制發(fā)前不溝通聯(lián)系、遇到問題時不充分協(xié)調(diào)、文書送達(dá)時不提前告知，甚至采取“突襲式”制發(fā)檢察建議，沒有充分聽取被建議單位意見，容易造成情緒對立。

三、提升社會治理檢察建議制發(fā)質(zhì)效路徑

（一）瞄準(zhǔn)高價值監(jiān)督領(lǐng)域

選取社會治理檢察建議監(jiān)督領(lǐng)域要把握好幾個度。一是要有政治高度，緊緊圍繞黨和國家以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局。聚焦執(zhí)法司法、行政管理、市場經(jīng)濟(jì)、金融安全等涉及國計民生重要領(lǐng)域，注意選取具有普遍性、共同性、行業(yè)性、區(qū)域性的深層次問題。二是要有辦案關(guān)聯(lián)度，契合檢察中心工作。法律監(jiān)督工作要從辦案中來，到辦案中去，立足“四大檢察”主責(zé)主業(yè)，嚴(yán)守職權(quán)邊界，嚴(yán)守法律賦權(quán)，緊扣新時代檢察理念、體系、機(jī)制、能力現(xiàn)代化方向，選取能夠優(yōu)化辦案質(zhì)效、強(qiáng)化監(jiān)督剛性的社會治理問題，必要時建立大數(shù)據(jù)監(jiān)督模型，高效篩選類案發(fā)生行業(yè)領(lǐng)域和涉及管理部門，擴(kuò)大監(jiān)督線索。三是要有司法溫度，圍繞群眾急難愁盼。始終堅持人民至上原則，聚焦與人民群眾利益緊密相關(guān)、人民群眾普遍關(guān)注的身邊問題，通過檢察建議切實維護(hù)民生民利，切實服務(wù)衣食住行基本生活保障，有效傳遞司法溫度。四是選題要有新穎度，契合新時代新特征。法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)敏于發(fā)現(xiàn)新問題，總結(jié)新規(guī)律，提出新路徑，破除傳統(tǒng)單一的制發(fā)方向和內(nèi)容，選取有時代進(jìn)步和引領(lǐng)價值的新問題，突出瞄準(zhǔn)數(shù)據(jù)治理、信息保護(hù)、生物安全、物流區(qū)塊鏈、金融創(chuàng)新等熱點堵點。

（二）規(guī)范制發(fā)程序

制發(fā)社會治理檢察必須依法開展，把好法律監(jiān)督程序關(guān)。一是建立科學(xué)高效的社會治理檢察建議“立項-辦理-‘辦復(fù)’”機(jī)制，全年制發(fā)計劃需經(jīng)過檢察委員會審議通過，充分判斷是否符合檢察機(jī)關(guān)全年工作重點，有序征集發(fā)布計劃，項目化運(yùn)作社會治理檢察建議，引導(dǎo)制發(fā)部門精準(zhǔn)選擇社會治理方向。二是制發(fā)時要嚴(yán)格執(zhí)行本級內(nèi)部審核、上級備案審查、檢察長審批等配套制度，規(guī)范制發(fā)流轉(zhuǎn)程序。檢察官起草的社會治理檢察建議書，應(yīng)當(dāng)送本院負(fù)責(zé)法律政策研究的部門對必要性、合法性、規(guī)范性進(jìn)行審核；發(fā)出之后，5日內(nèi)應(yīng)報上一級人民檢察院對口業(yè)務(wù)部門和負(fù)責(zé)法律政策研究的部門備案；案件管理部門通過檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)開展流程監(jiān)控和分類統(tǒng)計，定期評查社會治理檢察建議“辦復(fù)”情況，特別是到期回復(fù)率和意見采納率情況，確保社會治理檢察建議工作嚴(yán)謹(jǐn)嚴(yán)肅。三是社會治理檢察建議在制發(fā)程序上，還需特別注意兩個問題。首先，異地制發(fā)的征求程序，應(yīng)當(dāng)書面征求被建議單位所在地同級人民檢察院的意見。其次，公文對等原則，為擴(kuò)大監(jiān)督覆蓋面需要向涉案單位的上級主管部門提出檢察建議時，應(yīng)當(dāng)層報上級檢察機(jī)關(guān)審核或者轉(zhuǎn)送，確保監(jiān)督與被監(jiān)督對象層級對等。［2］對于知名民企、行業(yè)領(lǐng)軍單位或者省級以上社會組織，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況，從經(jīng)營規(guī)模、行業(yè)特點、業(yè)務(wù)體量、機(jī)構(gòu)屬性等方面綜合研判，確定適宜的檢察機(jī)關(guān)制發(fā)。

（三）查清問題根源

事實證據(jù)是案件化辦理的基礎(chǔ)，無論制發(fā)哪一類檢察建議，都應(yīng)充分運(yùn)用調(diào)查核實權(quán)，及時固定事實證據(jù)，找出行業(yè)問題真相。實踐中，涉案領(lǐng)域的管理漏洞等經(jīng)常以個案形式出現(xiàn)，又不局限于個案，因此需要專門且扎實的調(diào)查核實把問題找準(zhǔn)。制發(fā)社會治理檢察建議需要深入調(diào)查研究行業(yè)現(xiàn)狀，借助行業(yè)數(shù)據(jù)和具體事例，精準(zhǔn)把脈“已病”、精確查找“未病”，直觀形象反映問題現(xiàn)狀和根源。適時開展類型化分析，通過數(shù)據(jù)列表、實地取證、發(fā)布案例、咨詢專家意見等方式強(qiáng)化事實證據(jù)；深入研究行業(yè)法律法規(guī)，包括全國人大、國務(wù)院頒布的法律、行政法規(guī)，以及地方法規(guī)、部門規(guī)章和行業(yè)自律規(guī)范等，做到問題分析有理有據(jù)。秉持客觀公正立場，運(yùn)用系統(tǒng)思維，多維度挖掘，針對風(fēng)險隱患的不同層面、不同環(huán)節(jié)，分層分類予以說明。

四、完善社會治理檢察建議“辦復(fù)”保障機(jī)制

（一）構(gòu)建科學(xué)整改機(jī)制

社會治理檢察建議需要富有建設(shè)性和操作性，能給被建議單位更多啟發(fā)，引導(dǎo)行業(yè)在更高層次、更新領(lǐng)域有所突破。特別是涉及新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在充分調(diào)查核實的基礎(chǔ)上對癥下藥，提出管用好用的良方良策，筑牢社會治理檢察建議的“辦復(fù)”基礎(chǔ)；秉持科學(xué)、安全、有效原則，貼合行業(yè)客觀實際和發(fā)展方向，防止建議內(nèi)容與職權(quán)脫節(jié)，與人力物力現(xiàn)實條件不匹配，或者造成“辦復(fù)”成本與整改收益嚴(yán)重不成比例，浪費(fèi)治理資源。特別是對于系統(tǒng)性、歷史性頑瘴痼疾，“辦復(fù)”整改既要定時定量、按期完成，也要科學(xué)合理、有序推進(jìn)。另外，問題措施前后呼應(yīng)、首尾一致是法律文書的形式要件，社會治理檢察建議的整改措施也要與問題根源大致匹配，有問有答。如會計師參與債券欺詐發(fā)行案件，其問題根源涉及會計師、會計事務(wù)所、會計行業(yè)監(jiān)管，整改措施也要從會計師（法治意識）、會計所（企業(yè)內(nèi)控）、會計行業(yè)（行業(yè)監(jiān)督和懲罰機(jī)制）三個方向提出具體整改建議。

（二）落實跟蹤反饋機(jī)制

為有效避免頑瘴痼疾反復(fù)出現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)首先注重跟蹤回訪，切實推動社會治理檢察建議從“應(yīng)然”治理向“實然”治理靠近，完成法律監(jiān)督“后半篇”文章。對此，可以充分運(yùn)用檢察大數(shù)據(jù)“晴雨表”，掌握相關(guān)行業(yè)態(tài)勢數(shù)據(jù)，及時進(jìn)行整改回頭看，系統(tǒng)研判落實效果。例如：送達(dá)“八號檢察建議”后，應(yīng)當(dāng)充分掌握本地相關(guān)部門安全培訓(xùn)人次、專項巡查次數(shù)、行政執(zhí)法立案數(shù)量、傷亡事故降幅等。其次，推動被建議單位建章立制，努力形成制度性約束框架，擴(kuò)大檢察建議常態(tài)化質(zhì)量效果。例如：針對中小村鎮(zhèn)銀行金融風(fēng)險，某地檢察機(jī)關(guān)與銀保監(jiān)會共同出臺金融犯罪涉案財物處置銜接機(jī)制，合力推動金融風(fēng)險化解。最后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與被建議單位同心而行、同向發(fā)力，對于被建議單位在落實過程中遇到的問題，應(yīng)主動幫助分析原因、商議對策，不斷完善整改措施；對于被建議單位在落實過程中遇到的困難，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時提供支持，多方協(xié)商配合，共同尋找破解辦法。

（三）打造外部支持機(jī)制

社會治理檢察建議絕不是簡單機(jī)械的程序空轉(zhuǎn)，而是綜合性、互動性的系統(tǒng)工程，需要多部門群策合力，相互理解、相互協(xié)作，構(gòu)建“辦復(fù)”外部支持環(huán)境。社會治理檢察建議應(yīng)注意用語分寸，體現(xiàn)相互尊重，既保證法律監(jiān)督剛性，也不宜強(qiáng)勢逼人。應(yīng)充分尊重被建議單位的專業(yè)性和主導(dǎo)性，借助行業(yè)大數(shù)據(jù)，實現(xiàn)信息共享，形成互動型良性工作關(guān)系。同時，為提高社會治理檢察建議的透明度和公信力，給予被建議單位充分重視，可以采用現(xiàn)場宣告送達(dá)等方式，邀請人大代表、政協(xié)委員或者人民監(jiān)督員等第三方人員參加，驗收實際“辦復(fù)”成效，充分運(yùn)用代表委員建議與檢察建議銜接轉(zhuǎn)化機(jī)制；社會治理檢察建議的“辦復(fù)”剛性從根本上離不開地方黨委、人大和政府的支持，對于被建議單位在規(guī)定期限內(nèi)不回復(fù)、無正當(dāng)理由不采納、不整改或整改不到位的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將相關(guān)情況報告被建議單位所在地同級黨委、人大或者通報其所在地同級政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，強(qiáng)化“辦復(fù)”效果外部支撐機(jī)制，推動社會治理檢察建議從 “軟建議”到 “真‘辦復(fù)’”。