行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的難點及解決對策

摘 要：深化行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是高質(zhì)效推進(jìn)行政檢察監(jiān)督的重要內(nèi)容，是加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，保障行政相對人權(quán)益，實質(zhì)性化解行政爭議的有效手段。但從實踐來看，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督面臨線索來源受限，辦案機(jī)制不完善和監(jiān)督效果缺乏保障等挑戰(zhàn)，檢察機(jī)關(guān)需從依法履職和引入社會參與雙向發(fā)力 ，推進(jìn)信息共享、銜接平臺建設(shè)，在辦案中踐行“穿透式”監(jiān)督，實現(xiàn)審查全覆蓋，構(gòu)建多維度跟蹤監(jiān)督機(jī)制，切實把檢察建議做到剛性。

關(guān)鍵詞：行政非訴執(zhí)行 檢察建議 公眾參與

行政非訴執(zhí)行是指對無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)作出的行政決定，行政相對人在法定期限內(nèi)未申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，又不履行相關(guān)義務(wù)，行政機(jī)關(guān)或者權(quán)利人依法向法院提出執(zhí)行申請，由法院裁定強(qiáng)制執(zhí)行的法律制度。該制度具有司法權(quán)和行政權(quán)的雙重性質(zhì)［1］，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對人民法院、行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使合法性進(jìn)行監(jiān)督。

一、行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的必要性分析

（一）高質(zhì)效履行行政檢察監(jiān)督職能的重要抓手

黨的二十屆三中全會圍繞深入推進(jìn)依法行政，進(jìn)一步提出健全行政執(zhí)法監(jiān)督體制機(jī)制的要求。隨著案件量激增，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督已成為行政檢察的新業(yè)務(wù)增長點。相較于傳統(tǒng)的訴訟內(nèi)監(jiān)督，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督能進(jìn)一步發(fā)揮“一手托兩家”的作用，“穿透”監(jiān)督行政權(quán)行使，為檢察機(jī)關(guān)做實行政檢察監(jiān)督提供了突破口。

（二）保護(hù)行政相對人權(quán)益的司法保障

行政非訴執(zhí)行涉及行政相對人財產(chǎn)和人身等實體權(quán)利，侵害其合法權(quán)益的概率很大。［2］然而，行政相對人不服執(zhí)行裁定的救濟(jì)渠道相對匱乏、模糊且可操作性不強(qiáng)。因此，行政相對人申請啟動檢察監(jiān)督成為保障行政相對人權(quán)益的重要手段，有效避免違法執(zhí)行侵害行政相對人合法權(quán)益。

（三）行政爭議實質(zhì)性化解的有效手段

行政非訴執(zhí)行監(jiān)督要實現(xiàn) “托”的效果。首先，除履行監(jiān)督職能外，檢察機(jī)關(guān)可以協(xié)助法院推進(jìn)調(diào)查和調(diào)解，為破解執(zhí)行困局提供新路徑。其次，行政相對人拒不履行是其與行政機(jī)關(guān)存在矛盾的外在表現(xiàn)［3］，檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督者身份介入有利于中立地化解矛盾，解鎖多元化矛盾糾紛化解路徑，為行政爭議實質(zhì)性化解貢獻(xiàn)力量。

二、行政非訴執(zhí)行監(jiān)督實踐中存在的難點

（一）案件線索來源受限

在受理階段，有依職權(quán)和依申請兩種立案方式，而從實際看，當(dāng)事人申請監(jiān)督的案源數(shù)量少之又少。大多數(shù)案件是由檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)主動發(fā)現(xiàn)的，例如，2023年最高檢組織開展土地執(zhí)法查處行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項，指導(dǎo)各地辦理案件8600余件，涉及土地面積6.3萬余畝。［4］檢察機(jī)關(guān)往往容易忽視依申請啟動這一線索來源。資料顯示，行政執(zhí)行活動監(jiān)督案件以依職權(quán)主動發(fā)現(xiàn)為主，占比超過九成，具體到各地檢察機(jī)關(guān)的統(tǒng)計情況也基本相同。

筆者認(rèn)為，依申請啟動監(jiān)督案件數(shù)量偏少的原因可歸結(jié)為兩方面：一方面是部分行政機(jī)關(guān)和人民法院對行政非訴執(zhí)行監(jiān)督?jīng)]有正確認(rèn)識。行政機(jī)關(guān)在提交強(qiáng)制執(zhí)行申請后一交了之，缺乏持續(xù)跟進(jìn)法院履職并申請檢察監(jiān)督的積極性。還有部分行政機(jī)關(guān)與人民法院排斥檢察監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索也傾向于不主動移送。另一方面是公眾對行政非訴執(zhí)行監(jiān)督缺乏了解，不知道可以利用該渠道維護(hù)合法權(quán)益。

（二）審查辦案機(jī)制不完善

行政非訴執(zhí)行監(jiān)督應(yīng)“穿透”式全面覆蓋執(zhí)行全過程。但實際辦案多圍繞受理和執(zhí)行進(jìn)行，且質(zhì)效有很大提升空間。比如，在受理階段，檢察監(jiān)督多集中于法院是否存在“不作為”現(xiàn)象，而對于可能存在濫權(quán)，即不當(dāng)受理案件的監(jiān)督力度較小。如最高檢公布的指導(dǎo)性案例“湖北省某縣水利局申請強(qiáng)制執(zhí)行肖某河道違法建設(shè)處罰決定監(jiān)督案”中，水利局具有強(qiáng)行拆除河道違法建筑物的權(quán)力，卻向人民法院提交行政非訴執(zhí)行申請，法院錯誤受理該申請并裁定執(zhí)行。［5］在執(zhí)行階段，檢察機(jī)關(guān)對法院執(zhí)行不力問題的關(guān)注有待加強(qiáng)，同時，特別是對有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)怠于執(zhí)行、執(zhí)行和解違法等的監(jiān)督不足，亟需提升“穿透式”監(jiān)督能力。

此外，檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督時通常參考法院審查執(zhí)行申請所遵循的 “三個明顯”［6］標(biāo)準(zhǔn)。但該標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛，法官需自行把握“三個明顯”中“明顯”的定義，直接導(dǎo)致了各法院審查標(biāo)準(zhǔn)可能不一，間接致檢察履職缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)。

再者是監(jiān)督方式先天面臨剛性不足。2023年，法院對檢察建議采納率為100%。［7］但并不代表被回復(fù)、采納的檢察建議達(dá)到較好的監(jiān)督效果，更需關(guān)注和解決回復(fù)和采納流于表面的問題，例如回復(fù)缺乏針對性，整改措施籠統(tǒng)、難以落實等情形。

（三）后續(xù)監(jiān)督效果缺乏保障

行政檢察邊緣化局面雖已較大改善，但仍未與其他部門建立完善的非訴執(zhí)行監(jiān)督銜接機(jī)制?；鶎訖z察院大多是將被建議對象復(fù)函采納視為結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)，為獲得回復(fù)往往需事先與被建議對象溝通協(xié)商一致。而被建議對象不重視檢察建議的原因與缺少申訴途徑有關(guān)?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）給予了被建議單位提出異議的權(quán)利，但在該機(jī)制中檢察機(jī)關(guān)既是運動員又是裁判員，無法維持監(jiān)督者與被監(jiān)督者間的平衡，進(jìn)而影響監(jiān)督發(fā)揮效能。

三、行政非訴執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制完善

（一）拓寬線索來源渠道

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)緊抓依法履職和提高社會參與度這兩條路徑，整體提高案源獲取能力。具體包括：

1. 完善信息共享機(jī)制。檢察系統(tǒng)內(nèi)應(yīng)首先建立起行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件線索共享、移送機(jī)制。形成向上下、同級移送案件線索的常態(tài)化工作機(jī)制。除此之外，檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與法院、行政機(jī)關(guān)的信息共享，通過走訪調(diào)查、圓桌會議、會簽文件等方式對接案件線索。行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行前可以把基本案件信息抄送檢察機(jī)關(guān)，以便檢察機(jī)關(guān)掌握基本情況；檢察機(jī)關(guān)可以協(xié)調(diào)法院建立執(zhí)行卷宗調(diào)閱機(jī)制，人民法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)存在違法行為的可直接監(jiān)督或者移送檢察機(jī)關(guān)。

2. 加強(qiáng)銜接平臺建設(shè)。檢察機(jī)關(guān)要充分利用數(shù)字檢察技術(shù)。一是發(fā)揮“兩法銜接”平臺的作用。由于行政執(zhí)法單位龐雜且權(quán)責(zé)模糊甚至交叉，一定程度上削弱了“兩法銜接”平臺中數(shù)據(jù)的完整性，優(yōu)化的關(guān)鍵在于提升平臺的覆蓋范圍，協(xié)調(diào)執(zhí)法單位及時、完整、全面錄入強(qiáng)制執(zhí)行決定。另一方面，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)積極做好其他銜接平臺的建設(shè)與整合，特別是違法案件較為集中的領(lǐng)域，例如自然資源、違規(guī)占地、市場監(jiān)管領(lǐng)域，整合大數(shù)據(jù)資源，運用智能篩選、輿情研判、自動預(yù)警等功能精準(zhǔn)捕捉違法線索。

3.增加社會公眾參與度。提升依申請監(jiān)督的比例必須從增加社會公眾參與度著眼，形成以依職權(quán)監(jiān)督為主，依申請監(jiān)督為輔的合理結(jié)構(gòu)比。檢察機(jī)關(guān)可以多層次多角度打造新媒體普法矩陣，利用微信、微博、短視頻等新媒體做好宣傳。有條件的檢察機(jī)關(guān)可以開發(fā)面向公眾的檢察事務(wù)APP，設(shè)置監(jiān)督線索提供和監(jiān)督申請功能，用戶直接在線上操作，檢察機(jī)關(guān)完成線上接單-線下處置-線上回復(fù)。檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)積極運用線下宣傳陣地，如設(shè)置專題宣傳欄、制作公益廣告空間、深入社區(qū)互動以及舉辦檢察開放日等活動，近距離傾聽人民群眾訴求，解決線索來源失衡問題。

（二）優(yōu)化審查辦案機(jī)制

以行政檢察“一手托兩家”的履職特色為基礎(chǔ)，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督應(yīng)貫徹穿透式監(jiān)督理念，實現(xiàn)全覆蓋式監(jiān)督。

首先是申請環(huán)節(jié)，需監(jiān)督行政非訴執(zhí)行申請是否合法：（1）是否存在怠于申請的情況。重點應(yīng)依法審查行政機(jī)關(guān)是否超期申請。（2）是否存在行政機(jī)關(guān)亂作為的情況。依照相關(guān)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)不履行職權(quán)而申請強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)納入監(jiān)督范圍。（3）執(zhí)行申請程序是否存在瑕疵。例如，催告程序是行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行的法定前置程序，檢察機(jī)關(guān)審查時需關(guān)注行政機(jī)關(guān)是否提交催告文書等證明。

其次是審查裁定環(huán)節(jié)。在受理方面，檢察機(jī)關(guān)要監(jiān)督法院應(yīng)該受理而不受理的案件，還要監(jiān)督法院不應(yīng)受理而受理的案件。在審裁方面，檢察機(jī)關(guān)需按照一定標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督法院的審查行為是否合法、規(guī)范、全面［8］，有必要協(xié)調(diào)人民法院一同建立行政非訴執(zhí)行審查標(biāo)準(zhǔn)體系，為檢察監(jiān)督提供明確的依據(jù)。法院對行政非訴執(zhí)行申請的審查以形式審查為原則，實質(zhì)審查為例外，而實質(zhì)審查非訴行政執(zhí)行恰恰是檢察監(jiān)督的重點。因此，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)一般可以依據(jù)“三個明顯”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行實質(zhì)審查；對于特殊類型案件，檢察機(jī)關(guān)可以選用更為具體審查標(biāo)準(zhǔn)。例如，在辦理國有資源領(lǐng)域及土地房屋征收補(bǔ)償類型案件時，可以依據(jù)特別規(guī)定中的“四個明顯、三個嚴(yán)重”審查標(biāo)準(zhǔn)。［9］綜合運用“一般審查標(biāo)準(zhǔn)＋特殊類型案件審查標(biāo)準(zhǔn)”對法院審查過程中存在的違法行為全覆蓋監(jiān)督。

最后是執(zhí)行實施環(huán)節(jié)。其中，對于爭議較多的執(zhí)行和解問題，通說認(rèn)為行政非訴執(zhí)行案件可以適用行政和解。［10］對于適用行政和解的案件，需要堅持雙重行為判斷模式進(jìn)行監(jiān)督，審查行政行為本身是否合法以及和解協(xié)議是否損害了國家、公共利益和他人的合法權(quán)益。還有，在裁執(zhí)分離語境下時常出現(xiàn)“只裁不執(zhí)”、適用標(biāo)準(zhǔn)不一致、裁執(zhí)銜接不暢等問題，檢察機(jī)關(guān)可以大有作為，承擔(dān)監(jiān)督和協(xié)調(diào)責(zé)任，在人民法院與行政機(jī)關(guān)之間起到紐帶作用，對不宜“裁執(zhí)分離”的案件敦促法院嚴(yán)格依法執(zhí)行，積極介入長期未決執(zhí)行難案件，協(xié)調(diào)各方相關(guān)力量確保裁決最終落地。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督效果保障

為了解決檢察建議一發(fā)了之的問題，檢察機(jī)關(guān)需進(jìn)一步改進(jìn)工作流程，完善效果保障機(jī)制。

1. 完善檢察建議制發(fā)機(jī)制。在制發(fā)檢察建議時應(yīng)盡量事先與被建議單位進(jìn)行溝通，減少異議發(fā)生，除糾正違法檢察建議外還可以根據(jù)實際情況制發(fā)社會治理類檢察建議，解決深層次、系統(tǒng)性問題。轉(zhuǎn)變檢察機(jī)關(guān)既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員的現(xiàn)狀，還應(yīng)當(dāng)為被建議單位提供相應(yīng)的救濟(jì)手段，例如，參考行政復(fù)議的制度來增加復(fù)議復(fù)核機(jī)制，實現(xiàn)異議程序公正運行。

大多檢察建議采取書面送達(dá)，《規(guī)定》中現(xiàn)場宣告送達(dá)制度基本未落實，致使出現(xiàn)檢察建議一發(fā)了之的情況。要解決這一問題，檢察機(jī)關(guān)需結(jié)合規(guī)定和轄區(qū)內(nèi)檢察建議落實問題，制定實施方案，清晰界定公開宣告送達(dá)的適用范疇與流程。宣告送達(dá)時，檢察機(jī)關(guān)可廣泛邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員及社區(qū)居民代表等多方社會力量共同見證參與，以督促被建議單位迅速、有效落實。

另外，面對被建議單位忽視反饋回復(fù)的情況，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)持續(xù)開展溝通，必要時組織聯(lián)席會議構(gòu)建對話渠道。檢察機(jī)關(guān)還需構(gòu)建完善的反饋與落實情況記錄、備案、存檔體系，主動向同級黨委、人大及監(jiān)委抄送相關(guān)文書，必要時提請上述單位督促糾正違法，實現(xiàn)檢察與人大、監(jiān)察監(jiān)督“三合一”的多維監(jiān)督機(jī)制。［11］

2. 加強(qiáng)與其他監(jiān)督方式的銜接機(jī)制。監(jiān)督效果的保障需加強(qiáng)監(jiān)督剛性。一是應(yīng)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)建立銜接機(jī)制。辦理案件時如發(fā)現(xiàn)涉職務(wù)犯罪相關(guān)線索，應(yīng)依法移送至監(jiān)察機(jī)關(guān)。二是行政檢察部門應(yīng)增強(qiáng)與其他部門內(nèi)部協(xié)作。加強(qiáng)與刑事檢察部門銜接，行政檢察部門辦案時發(fā)現(xiàn)行政相對人有拒不執(zhí)行判決等涉嫌刑事違法的行為，應(yīng)立即將相關(guān)線索轉(zhuǎn)交公安機(jī)關(guān)，由刑事檢察部門依法介入，追究其刑事責(zé)任。此措施相較于傳統(tǒng)的信用懲戒、消費限制等手段能發(fā)揮更強(qiáng)的震懾作用，切實增加監(jiān)督剛性。此外，強(qiáng)化與公益訴訟檢察部門協(xié)作聯(lián)動，特別是在國有土地資源管理、食品藥品安全、生態(tài)資源等關(guān)鍵領(lǐng)域，若負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)未正確對待行政非訴執(zhí)行監(jiān)督，致使公共利益受損，行政檢察部門應(yīng)及時向公益訴訟檢察部門移送線索，利用公益訴訟檢察捍衛(wèi)社會公共利益，推動整改措施更快更好落地。