傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察公益訴訟的實(shí)踐省思

摘 要：傳統(tǒng)古村落保護(hù)已成為檢察公益訴訟案件范圍拓展的重要領(lǐng)域。由于缺乏立法層面的確認(rèn)，當(dāng)下傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察公益訴訟的司法實(shí)踐存在多種利益交織導(dǎo)致制度定位不清、多頭監(jiān)管導(dǎo)致不依法履職主體難以確定、行政、民事公益訴訟單一適用導(dǎo)致受損公共利益難以有效全面救濟(jì)等突出困境。未來(lái)可通過(guò)在專(zhuān)項(xiàng)立法中肯認(rèn)傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察公益訴訟制度、厘清監(jiān)管職責(zé)并完善監(jiān)督體系、一體化適用各類(lèi)檢察公益訴訟實(shí)現(xiàn)受損公益全面救濟(jì)等路徑，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察公益訴訟制度的系統(tǒng)優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：傳統(tǒng)古村落 不依法履職 訴前程序 一體化適用

傳統(tǒng)古村落等不可移動(dòng)文物是傳統(tǒng)文化的重要組成部分，見(jiàn)證了中華民族的變遷，是中華民族傳統(tǒng)文化的象征和標(biāo)志。傳統(tǒng)古村落是糅合了多種利益的集合體，其中包括財(cái)產(chǎn)性利益、生態(tài)環(huán)境性利益以及歷史文化性利益等，生態(tài)環(huán)境利益和歷史文化利益等具有典型的公共利益屬性。［1］文物保護(hù)法等專(zhuān)項(xiàng)法律中尚未明確規(guī)定古村落等文化遺產(chǎn)類(lèi)公益訴訟制度，我國(guó)古村落保護(hù)檢察公益訴訟的司法實(shí)踐也尚未形成成熟的辦案模式。浙江省蘭溪市擁有豐富的古村落資源，蘭溪市人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“蘭溪市院”）近年來(lái)通過(guò)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)法律監(jiān)督的方式，主動(dòng)落實(shí)黨和國(guó)家對(duì)新時(shí)代拓展檢察公益訴訟案件范圍和古村落保護(hù)的具體要求，也針對(duì)古村落保護(hù)檢察公益訴訟司法實(shí)踐的難點(diǎn)、痛點(diǎn)進(jìn)行了全面梳理，并圍繞制度定位、提升檢察監(jiān)督效果以及多種檢察公益訴訟的一體化適用等方面主動(dòng)進(jìn)行制度優(yōu)化，以期能夠?yàn)楣糯迓浔Ｗo(hù)檢察公益訴訟的廣泛適用提供有益經(jīng)驗(yàn)，為未來(lái)文物保護(hù)法的修訂和公益訴訟專(zhuān)門(mén)立法中確立古村落保護(hù)檢察公益訴訟制度提供實(shí)踐參考。

一、傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察公益訴訟實(shí)踐現(xiàn)狀

從文本規(guī)范上看，目前我國(guó)有關(guān)傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察公益訴訟的法律規(guī)范存在三種類(lèi)型。第一，有關(guān)傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察公益訴訟的黨內(nèi)法規(guī)。2019年黨的十九屆四中全會(huì)明確提出“拓展公益訴訟案件范圍”，2021年《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》明確提出“探索辦理文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域公益損害案件”。第二，有關(guān)傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察公益訴訟的地方性法規(guī)。截至2024年8月，全國(guó)已有21個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)地方立法的形式將文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)納入公益訴訟案件范圍之內(nèi)。上述地方性法規(guī)為傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察公益訴訟提供了直接的規(guī)范依據(jù)，但并未明確傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察公益訴訟的制度定位、具體辦案模式等相關(guān)問(wèn)題。第三，有關(guān)傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察公益訴訟的專(zhuān)門(mén)性規(guī)范文件。2023年最高檢和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法做好城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承工作的意見(jiàn)》，首次明確了檢察公益訴訟重點(diǎn)關(guān)注破壞歷史文化名鎮(zhèn)名村的案件類(lèi)型以及協(xié)作機(jī)制等，進(jìn)一步夯實(shí)了傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察公益訴訟的法律規(guī)范依據(jù)。

從司法實(shí)踐上看，近年來(lái)我國(guó)檢察公益訴訟案件數(shù)量呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，但以傳統(tǒng)古村落為代表的文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域檢察公益訴訟案件的數(shù)量整體偏低。以2023年數(shù)據(jù)為例，2023年全國(guó)共辦理超過(guò)18萬(wàn)件檢察公益訴訟案件，但歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件不足3000件［2］，占比僅為1.43%，其中傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察公益訴訟案件數(shù)量更低，這與我國(guó)現(xiàn)存超過(guò)50萬(wàn)棟國(guó)家級(jí)歷史建筑和傳統(tǒng)民居亟待保護(hù)的時(shí)代需求形成鮮明對(duì)比。

二、傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察公益訴訟的突出困境

（一）多種利益交織導(dǎo)致古村落保護(hù)檢察公益訴訟制度定位不清

首先，古村落保護(hù)涉及私益與公益的交叉，影響檢察公益訴訟制度定位。根據(jù)蘭溪市院的實(shí)踐總結(jié)，古村落往往存在結(jié)構(gòu)損毀、墻面開(kāi)裂、磚塊脫落、屋頂漏水、梁體蛀蝕等建筑物自身毀損的情況，因此涉及到諸多房屋所有權(quán)人利益與古村落歷史文化價(jià)值等社會(huì)公共利益的交叉，古村落保護(hù)難以界分其中的私益與公益。其次，古村落保護(hù)涉及多種公益之間的交叉。古村落通常與周邊環(huán)境緊密相連，形成一個(gè)生態(tài)環(huán)境共同體，特別是諸如全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位的蘭溪市諸葛八卦村，目前仍有大量常住村民，生活垃圾處理不當(dāng)、過(guò)度旅游開(kāi)發(fā)等極易造成生態(tài)環(huán)境惡化，侵害環(huán)境公共利益；古村落通常還具有文化資源的公共利益屬性［3］，而過(guò)度開(kāi)發(fā)等易造成古村落風(fēng)貌發(fā)生變化，同時(shí)改變其原有文化內(nèi)涵。多種屬性的公共利益交叉，也使得古村落保護(hù)檢察公益訴訟與環(huán)境公益訴訟等其他類(lèi)型檢察公益訴訟無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效界分，甚至大量古村落保護(hù)檢察公益訴訟需要借道環(huán)境公益訴訟才能間接實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)。制度定位不清阻礙著傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察公益訴訟辦案模式的形成，也不利于在訴前程序、訴訟請(qǐng)求以及公益修復(fù)等方面實(shí)現(xiàn)古村落檢察公益訴訟辦案規(guī)范化、高效化和精準(zhǔn)化。

（二）多頭監(jiān)管導(dǎo)致不依法履職主體難以界定

根據(jù)文物保護(hù)法對(duì)相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在不可移動(dòng)文物保護(hù)中的職責(zé)定位，以及古村落多種利益共同體的法律特性，傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察行政公益訴訟中難以確定不依法履職的主體，對(duì)公益訴訟的訴前程序和訴訟程序提出了挑戰(zhàn)。根據(jù)蘭溪市院的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)古村落負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不僅局限于文物保護(hù)行政部門(mén)，還包括公安機(jī)關(guān)、工商行政管理部門(mén)、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門(mén)、環(huán)境保護(hù)部門(mén)以及各級(jí)人民政府等。在古村落保護(hù)、開(kāi)發(fā)等過(guò)程中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境破壞、歷史風(fēng)貌改變、古建筑毀損修復(fù)以及消防安全隱患等諸多典型問(wèn)題，通常涉及上述多個(gè)行政機(jī)關(guān)職權(quán)的交叉，往往帶來(lái)推諉扯皮、責(zé)任不清、職責(zé)不明等問(wèn)題，主體混亂、九龍治水造成監(jiān)督管理缺位。國(guó)家在公共利益保護(hù)中承擔(dān)著首要職責(zé)，檢察行政公益訴訟的制度價(jià)值即在于通過(guò)訴訟的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)依法履職的監(jiān)督［4］，然而多頭監(jiān)管和法律層面對(duì)各職能機(jī)關(guān)職權(quán)的模糊規(guī)定，一方面導(dǎo)致作為治理主體的行政機(jī)關(guān)之間出現(xiàn)利益博弈現(xiàn)象［5］，進(jìn)而造成規(guī)制理論上的“失靈”情形出現(xiàn)［6］，另一方面也造成包括檢察公益訴訟等外部法律監(jiān)督的困境。因此，新時(shí)代傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察公益訴訟須在現(xiàn)代治理場(chǎng)域下主動(dòng)進(jìn)行規(guī)則調(diào)適與更新［7］，實(shí)現(xiàn)多元共治新格局。

（三）行政、民事公益訴訟單一適用導(dǎo)致受損公益救濟(jì)不足

古村落保護(hù)檢察公益訴訟司法實(shí)踐的一大難點(diǎn)在于受損古建筑有效修復(fù)與受損公共利益的全面救濟(jì)。根據(jù)《文物保護(hù)法》第21條的規(guī)定，非國(guó)有的不可移動(dòng)文物的修繕、保養(yǎng)責(zé)任由非國(guó)有不可移動(dòng)文物的所有權(quán)人承擔(dān)，所有權(quán)人不具備修繕能力的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)給予幫助，所有權(quán)人具備修繕能力但不履行修繕義務(wù)的縣級(jí)以上人民政府可以進(jìn)行搶救修繕，但所需費(fèi)用應(yīng)由所有權(quán)人承擔(dān)。司法實(shí)踐主要面臨以下情況：第一，部分所有權(quán)人認(rèn)為文物應(yīng)由國(guó)家負(fù)責(zé)修繕，不愿履行修繕保護(hù)義務(wù)，不配合行政機(jī)關(guān)進(jìn)行建筑修繕；第二，村集體一般認(rèn)為當(dāng)古建筑存在明確的所有權(quán)人時(shí)，不應(yīng)由村集體承擔(dān)修繕、保護(hù)義務(wù)；第三，各級(jí)人民政府及其行政職能部門(mén)面臨損毀情況評(píng)估認(rèn)定難、資金審批程序冗長(zhǎng)、文物保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金不可用于補(bǔ)貼非國(guó)有的古建筑修復(fù)等制度障礙。［8］事實(shí)上造成上述困境的根源仍在于古村落中大量建筑產(chǎn)權(quán)自身經(jīng)濟(jì)價(jià)值屬性、文化遺產(chǎn)屬性、生態(tài)環(huán)境屬性等多種法律價(jià)值屬性糅合，造成所有權(quán)人和屬地政府在承擔(dān)保護(hù)義務(wù)時(shí)的利益博弈，最終導(dǎo)致公共利益難以全面有效救濟(jì)的困境。從檢察公益訴訟制度適用的角度切入，傳統(tǒng)的行政公益訴訟、民事公益訴訟二元區(qū)分、單一適用的檢察公益訴訟適用模式，在面臨復(fù)雜利益屬性的公共利益維護(hù)中顯得力有不逮，探索新時(shí)代檢察公益訴訟一體化適用的新模式，也成為檢察公益訴訟制度演進(jìn)的重要命題。［9］

三、傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察公益訴訟制度的完善路徑

（一）在專(zhuān)門(mén)立法中明確文化遺產(chǎn)檢察公益訴訟制度定位

盡管目前不論是司法實(shí)踐中還是學(xué)術(shù)界對(duì)于文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的檢察公益訴訟的制度價(jià)值都予以了充分肯定，但在國(guó)家立法層面尚未實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察公益訴訟制度的立法確認(rèn)。為更好發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在傳統(tǒng)古村落保護(hù)綜合治理中的法律監(jiān)督作用，可圍繞以下兩個(gè)方面進(jìn)行完善：第一，參照英雄烈士保護(hù)法和未成年人保護(hù)法等單行法的規(guī)定，在修訂文物保護(hù)法時(shí)確立傳統(tǒng)古村落保護(hù)等文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)類(lèi)檢察公益訴訟制度；第二，檢察公益訴訟法（公益訴訟法）已列入十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，未來(lái)在檢察公益訴訟專(zhuān)項(xiàng)立法中，在案件范圍相關(guān)條款中明確肯認(rèn)傳統(tǒng)古村落等文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟。此外，對(duì)于傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察公益訴訟的制度定位，應(yīng)是復(fù)合利益型公益訴訟，不應(yīng)僅聚焦于如何實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察公益訴訟與國(guó)有財(cái)產(chǎn)、自然資源和環(huán)境保護(hù)等類(lèi)型的檢察公益訴訟之界分［10］，而是將傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察公益訴訟作為糅合多種公共利益救濟(jì)屬性的獨(dú)立檢察公益訴訟領(lǐng)域，根據(jù)受損公共利益的類(lèi)型，實(shí)現(xiàn)訴訟請(qǐng)求的精準(zhǔn)化。

（二）通過(guò)公益訴訟辦案厘清監(jiān)管職責(zé)、完善監(jiān)督體系

如何通過(guò)訴訟加強(qiáng)公益保護(hù)的剛性是古村落保護(hù)檢察公益訴訟亟待破解的難題。應(yīng)通過(guò)多種形式厘清古村落保護(hù)中不同行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，掃除因不依法履職主體不確定造成的“可訴性”障礙，實(shí)現(xiàn)訴前程序柔性監(jiān)督與訴訟程序剛性監(jiān)督的結(jié)合，并延伸檢察公益訴訟在完善古村落保護(hù)監(jiān)督體系方面的積極作用，形成系統(tǒng)性的傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察公益訴訟實(shí)踐模式。以蘭溪市院為例，第一，前端發(fā)力，檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)形成多方聯(lián)動(dòng)協(xié)同的古村落保護(hù)檢察公益訴訟辦案機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)在事前主動(dòng)對(duì)接生態(tài)環(huán)境、水利、市場(chǎng)監(jiān)管、文旅等行政機(jī)關(guān)，在檢察公益訴訟的線索移送、信息共享、調(diào)查取證、研究會(huì)商等方面凝聚共識(shí)，打通工作銜接機(jī)制，暢通公益保護(hù)渠道，為古村落保護(hù)檢察公益訴訟的案件辦理創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。第二，中端細(xì)化，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)精確定位受損公共利益性質(zhì)與類(lèi)型、找準(zhǔn)受損公共利益指向的負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)、制發(fā)具有針對(duì)性和可行性的訴前檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)全面依法履行職責(zé)，對(duì)于仍不依法履職的情形依法提起訴訟。第三，末端延伸，以傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察公益訴訟相關(guān)案件辦理為契機(jī)，運(yùn)用數(shù)字賦能，構(gòu)建智慧監(jiān)管體系，以縣域古村落保護(hù)為核心，與文物行政主管部門(mén)聯(lián)動(dòng)建設(shè)數(shù)字化服務(wù)平臺(tái)，將古村落監(jiān)管和利用相結(jié)合，全面構(gòu)建古村落保護(hù)“資源管理一張圖”“監(jiān)控預(yù)警一動(dòng)態(tài)”“文保職責(zé)一監(jiān)管”“任務(wù)下發(fā)一指令”“文保宣傳一個(gè)碼”五位一體的監(jiān)管架構(gòu)體系。同時(shí)以數(shù)字化思維推動(dòng)實(shí)現(xiàn)古村落“一物一碼”的可視化保護(hù)和“二維碼+坐標(biāo)”的跨場(chǎng)景數(shù)字監(jiān)管，在古村落安全監(jiān)管的全流程閉環(huán)管理和文化信息的全場(chǎng)景呈現(xiàn)中發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的重要作用。

（三）行政、民事公益訴訟一體化適用實(shí)現(xiàn)受損公益全面救濟(jì)

文物保護(hù)法確立了所有權(quán)人修繕為主、行政機(jī)關(guān)修繕補(bǔ)充的不可移動(dòng)文物保護(hù)責(zé)任承擔(dān)原則。由于大量古村落建筑仍作為居民房屋使用，且具有明確的所有權(quán)人，傳統(tǒng)古村落保護(hù)也面臨各類(lèi)民事主體開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的破壞，因此古村落保護(hù)涉及多種擔(dān)責(zé)主體的共同義務(wù)，而非政府的單一責(zé)任?；凇皳p害擔(dān)責(zé)”的基本原則［11］，建議在傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察公益訴訟制度實(shí)踐中樹(shù)立公益訴訟一體化適用理念，綜合適用檢察行政公益訴訟、民事公益訴訟等各類(lèi)公益訴訟，破解古村落受損公益修復(fù)難題。第一，應(yīng)充分利用檢察行政公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，承擔(dān)受損古村落搶救性修復(fù)責(zé)任，同時(shí)應(yīng)探索形成古村落保護(hù)公益基金制度，允許行政機(jī)關(guān)利用文物保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金等對(duì)列入相關(guān)保護(hù)名錄的古村落中非國(guó)有不可移動(dòng)文物發(fā)生毀損、滅失風(fēng)險(xiǎn)時(shí)進(jìn)行搶救性修復(fù)。第二，充分發(fā)揮檢察民事公益訴訟作用，對(duì)造成古村落相關(guān)建筑物毀損滅失、生態(tài)環(huán)境破壞、歷史風(fēng)貌改變等侵害公共利益的違法行為人提起檢察民事公益訴訟，要求其承擔(dān)民事賠償責(zé)任，相關(guān)民事賠償應(yīng)上繳入專(zhuān)項(xiàng)的古村落保護(hù)公益基金，為提高公益訴訟效能，也建議探索傳統(tǒng)古村落保護(hù)檢察行政附帶民事公益訴訟。第三，盡快出臺(tái)國(guó)家統(tǒng)一的古村落、古建筑等文化遺產(chǎn)侵害評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，為檢察民事公益訴訟訴訟請(qǐng)求精準(zhǔn)化和司法裁判統(tǒng)一化奠定基礎(chǔ)。