高質(zhì)效辦好行政違法行為監(jiān)督案件之進(jìn)路

摘 要：“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”是新時(shí)代新征程檢察履職辦案的基本價(jià)值追求。在保證辦案質(zhì)量的前提下，實(shí)現(xiàn)行政違法行為監(jiān)督有力有效還存在辦案重點(diǎn)把握有偏差、案件線索有局限、轉(zhuǎn)化治理效能有差距及監(jiān)督方式有限等不足。結(jié)合作者所在的J省Y市行政違法行為監(jiān)督檢察實(shí)踐，要做深做實(shí)高質(zhì)效辦好每一個(gè)行政違法行為監(jiān)督案件，應(yīng)從把握辦案重點(diǎn)、堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)賦能、深化辦案效果、注重爭(zhēng)議化解、健全工作機(jī)制等方面一體落實(shí)實(shí)體、程序、效果要求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)效辦案。

關(guān)鍵詞：行政違法行為監(jiān)督 高質(zhì)效 檢察建議

近年來(lái)，各地檢察機(jī)關(guān)始終圍繞中心、服務(wù)大局，重點(diǎn)瞄準(zhǔn)環(huán)境污染、食品衛(wèi)生、藥品安全、土地管理等群眾關(guān)切、易引發(fā)社會(huì)矛盾領(lǐng)域中的行政違法行為，開(kāi)展了多層次、多領(lǐng)域的專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，辦理了一批有成效的監(jiān)督案件。2023年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)行為，提出檢察建議3.2萬(wàn)件，同比上升50.2%。［1］。最高檢黨組深刻領(lǐng)悟踐行習(xí)近平總書(shū)記“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”的重要指示精神，提出讓“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”成為新時(shí)代新征程檢察履職辦案的基本價(jià)值追求。［2］如何在現(xiàn)有政策法律框架下，利用檢察建議等監(jiān)督手段，在檢察履職辦案中做深做實(shí)高質(zhì)效辦好每一個(gè)行政違法行為監(jiān)督案件，是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)有序推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督工作的主要任務(wù)之一。

一、深刻把握高質(zhì)效辦好行政違法行為監(jiān)督案件的基本內(nèi)涵

“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”重要指示的檢察答案。每一名檢察官都要把“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”這一檢察履職辦案的基本價(jià)值追求牢記在心頭，踐行到辦案的全過(guò)程、各環(huán)節(jié)，一體落實(shí)實(shí)體、程序、效果的要求。［3］最高檢學(xué)思踐悟習(xí)近平法治思想，立足檢察機(jī)關(guān)職能定位，提出在實(shí)體上確保實(shí)現(xiàn)公平正義，在程序上讓公平正義更好更快實(shí)現(xiàn)，在效果上讓人民群眾可感受、能感受、感受到公平正義，做到檢察履職辦案質(zhì)量、效率、效果有機(jī)統(tǒng)一于公平正義。［4］

（一）深刻把握高質(zhì)效辦好行政違法行為監(jiān)督案件的辦案質(zhì)量

“辦案”是檢察履職的主要方式?！案哔|(zhì)效辦好每一個(gè)案件”，重在“高質(zhì)效”，難在“每一個(gè)”。從正向看，一個(gè)高質(zhì)效案件，可以樹(shù)立法律權(quán)威、增進(jìn)法律信仰。反過(guò)來(lái)看，一個(gè)低質(zhì)效案件的負(fù)面效應(yīng)絕不止于個(gè)案本身，會(huì)對(duì)檢察公信、司法公正產(chǎn)生深刻影響。［5］辦案質(zhì)量是落實(shí)高質(zhì)效辦案的前提和基礎(chǔ)，辦案質(zhì)量不優(yōu)，辦案效率、效果都是空中樓閣、紙上談兵。具體就高質(zhì)效辦好行政違法行為監(jiān)督案件而言，由于行政執(zhí)法領(lǐng)域廣、覆蓋面大、種類繁多，且不同時(shí)期行政執(zhí)法范圍不同，使得行政違法行為監(jiān)督范圍和重點(diǎn)不易把握，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)如果不區(qū)分辦案重點(diǎn)、四面出擊，將無(wú)所適從、疲于拼命，也難以保障辦案質(zhì)量。而要保障辦案質(zhì)量，首先應(yīng)準(zhǔn)確把握辦案范圍與辦案重點(diǎn)。

（二）深刻把握高質(zhì)效辦好行政違法行為監(jiān)督案件的辦案效率

“遲來(lái)的正義非正義”。沒(méi)有效率的公平正義是難以為繼、不持久的。［6］如果辦案效率低，很大程度上會(huì)影響案件當(dāng)事人對(duì)司法公正的信心，損害黨的執(zhí)政根基。目前在檢察實(shí)踐中，線索來(lái)源單一、發(fā)現(xiàn)線索難一定程度上影響著辦案規(guī)模與效率，是制約高質(zhì)效辦好行政違法行為監(jiān)督案件的因素之一。因而應(yīng)把推進(jìn)數(shù)字檢察建設(shè)作為高質(zhì)效辦好行政違法行為監(jiān)督案件、推動(dòng)行政檢察工E+D1I33biJwlXsy6g2MmKBtxutPEEIb/PXfXx7oDFHs=作現(xiàn)代化的有力抓手，堅(jiān)持大數(shù)據(jù)賦能案件線索發(fā)現(xiàn)，拓寬案件線索來(lái)源，提升辦案規(guī)模與效率。

（三）深刻把握高質(zhì)效辦好行政違法行為監(jiān)督案件的辦案效果

人民是最終的評(píng)判者。在效果上讓人民群眾可感受、能感受、感受到公平正義，關(guān)鍵詞是“感受”，“感受”的主體是“人民群眾”，“感受”的客體是公平正義。辦案的“效果佳”就是要始終以人民群眾對(duì)公平正義的感受為第一感受。［7］這就要求在檢察辦案中要秉持為人民司法，讓人民滿意，不能機(jī)械辦案、就案辦案，要綜合考量天理、國(guó)法、人情，在通過(guò)高質(zhì)效辦案讓人民群眾可感受、能感受、感受到公平正義中實(shí)現(xiàn)最佳辦案效果。因而，做深做實(shí)高質(zhì)效辦好行政違法行為監(jiān)督案件也應(yīng)克服就案辦案、機(jī)械司法問(wèn)題，深化辦案效果，把案件辦理效果轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理效能。

二、現(xiàn)階段行政違法行為監(jiān)督案件辦理與“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”基本價(jià)值追求之間的差距

（一）把握辦案重點(diǎn)有偏差

在檢察實(shí)踐中，少數(shù)檢察干警對(duì)開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督的重點(diǎn)不易把握，難以準(zhǔn)確區(qū)分檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督與政府行政執(zhí)法監(jiān)督的邊界，對(duì)于一些情節(jié)顯著輕微的一般性違法行為，大多表現(xiàn)為一般程序性違法行為，如辦案人員未在勘驗(yàn)、檢查筆錄或詢問(wèn)筆錄上簽字、案卷材料不完備缺少審批材料、行政處罰決定書(shū)未蓋章、送達(dá)執(zhí)法文書(shū)未使用送達(dá)回證等，有通過(guò)提出檢察建議進(jìn)行監(jiān)督的情形。如筆者所在的J省Y市檢察機(jī)關(guān)辦理的行政違法監(jiān)督案件，有大多數(shù)案件針對(duì)的是程序上的不規(guī)范問(wèn)題比如適用法律條款未寫(xiě)明具體款項(xiàng)、執(zhí)法人員僅一人等淺表性問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，而監(jiān)督深層次、實(shí)體性違法行政行為不多。

（二）發(fā)現(xiàn)案件線索有局限

檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政違法行為開(kāi)展監(jiān)督工作的前提是要發(fā)現(xiàn)案件線索，沒(méi)有案件線索難以進(jìn)行檢察監(jiān)督，因而，發(fā)現(xiàn)案件線索是辦理監(jiān)督案件的前提和基礎(chǔ)。但行政行為有著點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣的特點(diǎn)，而檢察機(jī)關(guān)又不處在行政執(zhí)法一線，其線索來(lái)源主要是行政檢察部門自行發(fā)現(xiàn)、相對(duì)人及利害關(guān)系人控告和其他業(yè)務(wù)部門移送，少部分來(lái)源于參與相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法檢查、案件評(píng)查中發(fā)現(xiàn)。如筆者所在的J省Y市檢察機(jī)關(guān)辦理的行政違法監(jiān)督案件，絕大多數(shù)案件線索是行政檢察部門自行發(fā)現(xiàn)線索。而利用“兩法銜接”平臺(tái)、“雙隨機(jī)一公開(kāi)”平臺(tái)、法律監(jiān)督模型等大數(shù)據(jù)賦能案件線索發(fā)現(xiàn)占比較低。

（三）轉(zhuǎn)化治理效能有差距

“司法案件背后是深刻的國(guó)家和社會(huì)治理問(wèn)題?！保?］習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)：“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端，治未病。”［9］在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，檢察機(jī)關(guān)辦案不能僅滿足于個(gè)案的“高質(zhì)效”，還應(yīng)注重提升輻射效應(yīng)，把促進(jìn)社會(huì)治理作為檢察辦案的重要任務(wù)，將案件辦理效果轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理效能。目前檢察機(jī)關(guān)在發(fā)揮行政檢察職能參與社會(huì)治理、化解社會(huì)矛盾和防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)方面，履職辦案仍然薄弱，極少數(shù)檢察干警在總結(jié)分析行政機(jī)關(guān)苗頭性、傾向性問(wèn)題方面，透過(guò)辦理個(gè)案發(fā)現(xiàn)類案，深化辦案效果，向行政機(jī)關(guān)制發(fā)社會(huì)治理檢察建議方面敏感性不強(qiáng)。如筆者所在的J省Y市檢察機(jī)關(guān)辦理的行政違法行為監(jiān)督案件中，發(fā)出社會(huì)治理檢察建議僅占比少部分。

（四）監(jiān)督方式較為有限

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正，目前行政違法行為監(jiān)督的法定方式主要是向行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議。作為一種柔和、較為靈活的監(jiān)督方式，檢察建議在行政違法行為監(jiān)督辦案實(shí)踐中得到廣泛應(yīng)用，并取得積極效果。但也應(yīng)該看到檢察建議柔性有余、剛性不足，其糾正落實(shí)有賴于行政機(jī)關(guān)本身的自覺(jué)，如果行政機(jī)關(guān)不積極糾正落實(shí)，辦案效果就難以得到有效保障。隨著推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及檢察工作現(xiàn)代化的發(fā)展，可以積極探索檢察建議以外的多元化監(jiān)督方式，融合推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督。

三、做深做實(shí)高質(zhì)效辦好行政違法行為監(jiān)督案件之進(jìn)路

（一）強(qiáng)化深層監(jiān)督，把握辦案重點(diǎn)

行政違法行為監(jiān)督對(duì)象是行政違法行為，而行政違法行為可從程序性違法與實(shí)體性違法兩個(gè)維度來(lái)界定。一般來(lái)說(shuō)，實(shí)體性違法行政行為是指缺失合法性要件而不受法律支持的行政行為。包括但不限于以下幾種情形：行政行為權(quán)限違法，包括超越職權(quán)、濫用職權(quán)、拒不或怠于履行職權(quán)等；行政行為主體違法，即行政主體資格缺失；行政行為依據(jù)違法，包括無(wú)法律依據(jù)、適法錯(cuò)誤、違反上位法、主要證據(jù)不足等；行政行為內(nèi)容違法，包括行政行為的內(nèi)容缺乏可行性、明顯不當(dāng)或顯失公平等。2024年4月最高檢印發(fā)《關(guān)于人民檢察院在履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)中開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督工作的意見(jiàn)》第6條明確規(guī)定，“加大對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的行政亂作為不作為的監(jiān)督力度”。高質(zhì)效辦好行政違法行為監(jiān)督案件應(yīng)加強(qiáng)深層次、實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，將辦案重點(diǎn)放在實(shí)體性違法等情節(jié)嚴(yán)重的行政違法行為監(jiān)督上來(lái)。同時(shí)由于行政行為涉及多類型、多領(lǐng)域、多情形，如果不分重點(diǎn)、四面出擊，檢察機(jī)關(guān)將無(wú)所適從、疲于拼命，既不利于節(jié)約司法資源，也難以保障辦案質(zhì)效。因而應(yīng)聚焦黨委政府高度關(guān)注、人民群眾反映強(qiáng)烈的重點(diǎn)領(lǐng)域比如民生民利保障、營(yíng)商環(huán)境建設(shè)、社會(huì)治理堵點(diǎn)等開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督，把個(gè)案辦好、類案辦透。

（二）堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)賦能，提升辦案效率

“數(shù)字檢察是提高法律監(jiān)督能力的重要依托，為高質(zhì)效履職辦案開(kāi)辟了全新路徑。”［10］數(shù)字檢察已成為推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督模式變革的重要方式，特別是法律監(jiān)督模型的構(gòu)建和應(yīng)用已經(jīng)對(duì)檢察辦案產(chǎn)生了重大影響。要高質(zhì)效辦好每一個(gè)行政違法行為監(jiān)督案件應(yīng)緊盯行政違法行為監(jiān)督重點(diǎn)領(lǐng)域，積極研發(fā)和應(yīng)用務(wù)實(shí)管用的監(jiān)督模型，通過(guò)數(shù)據(jù)建模，精準(zhǔn)排查相關(guān)案件，及時(shí)督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為，做到個(gè)案辦理與類案監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“構(gòu)建一模、糾正一類、治理一片”的良好辦案效果。同時(shí)依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，在確保數(shù)據(jù)安全的前提下，與公安、法院、相關(guān)行政機(jī)關(guān)建立信息資源共享，打通數(shù)據(jù)壁壘和梗阻，及時(shí)掌握行政執(zhí)法信息、數(shù)據(jù)資料，有效發(fā)掘行政違法行為監(jiān)督案件線索，以提升辦案規(guī)模與效率。如筆者所在的J省Y市人民檢察院以辦理的行政強(qiáng)制隔離戒毒案為切口，構(gòu)建行政強(qiáng)制隔離戒毒法律監(jiān)督模型，通過(guò)模型篩查出“以刑抵戒”逃避強(qiáng)制隔離戒毒線索30余條。

（三）深化辦案效果，轉(zhuǎn)化治理效能

高質(zhì)效辦理行政違法行為監(jiān)督案件，既要高質(zhì)效辦理個(gè)案，又要敏銳地發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問(wèn)題，注重運(yùn)用“個(gè)案辦理-類案監(jiān)督-社會(huì)治理”的監(jiān)督模式，充分發(fā)揮行政檢察以“我管”促“都管”的職能作用，以高質(zhì)效辦理具體案件為切入點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理為目標(biāo)，將辦案效果轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理效能，協(xié)同行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)內(nèi)部管理。通過(guò)“穿透式”監(jiān)督案涉行政行為，做深監(jiān)督層次，延展辦案深度，深挖行政違法行為中的普遍性、傾向性問(wèn)題，查找行政主管部門的監(jiān)管漏洞，制發(fā)社會(huì)治理檢察建議，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)完善制度、改進(jìn)工作、堵塞漏洞，實(shí)現(xiàn)從末端治理向促進(jìn)前端治理轉(zhuǎn)變，深化辦案效果。如筆者所在的J省Y市人民檢察院在辦理“一戶一宅”政策落實(shí)不到位案件時(shí)，通過(guò)制發(fā)社會(huì)治理檢察建議，推動(dòng)政府開(kāi)展“農(nóng)村違法違規(guī)建房集中整治專項(xiàng)行動(dòng)”，將案件辦理效果轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理效能。

（四）注重爭(zhēng)議化解，實(shí)現(xiàn)事了人和

“人民性是檢察機(jī)關(guān)的根本屬性。”［11］“讓人民群眾可感受、能感受、感受到”的公平正義，其感受的主體是人民群眾，不是司法人員自己說(shuō)公正就公正了，要以人民群眾的感受為第一感受，努力讓公正司法與老百姓心中的那桿“秤”同頻共振。［12］行政爭(zhēng)議能否得到徹底有效妥善化解，關(guān)乎群眾切身利益。在辦理行政違法行為監(jiān)督案件中，要堅(jiān)持監(jiān)督與支持并重，綜合運(yùn)用調(diào)查核實(shí)、公開(kāi)聽(tīng)證、檢察建議等方式，聯(lián)合行政機(jī)關(guān)共同推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，真正讓人民群眾切實(shí)可感受、能感受、感受到公平正義?！叭绻麢z察辦案僅圍繞程序打轉(zhuǎn)，不去觸碰核心問(wèn)題，那么行政檢察監(jiān)督也可能會(huì)陷入‘程序空轉(zhuǎn)’的狀態(tài)?！保?3］通過(guò)開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督，以監(jiān)督促調(diào)解、以監(jiān)督促矛盾化解，實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議案件，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了人和。如筆者所在的J省Y市人民檢察院辦理的征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)系列案，70余名被執(zhí)行人因未按時(shí)征繳被列入失信被執(zhí)行人名單，通過(guò)向相關(guān)部門制發(fā)檢察建議，幫助其摘除“老賴”帽子，讓人民群眾切實(shí)感受到公平正義。

（五）健全工作機(jī)制，形成辦案合力

要高質(zhì)效辦案，制度機(jī)制建設(shè)是重要抓手，要從制度機(jī)制上保障高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件。一是探索多元化監(jiān)督方式，以增強(qiáng)監(jiān)督合力。在黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府支持下，以年度報(bào)告、專題報(bào)告、白皮書(shū)等方式指出行政執(zhí)法中存在的共性或突出問(wèn)題，助力提升檢察辦案質(zhì)效；推動(dòng)建立地方黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督有機(jī)銜接機(jī)制；建立檢察建議與人大代表建議、政協(xié)委員提案銜接轉(zhuǎn)化機(jī)制；建立同步報(bào)送人大、政府和提請(qǐng)上級(jí)跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制等。二是健全一體履職機(jī)制。完善上下聯(lián)動(dòng)、異地協(xié)作、內(nèi)部統(tǒng)籌等一體化辦案機(jī)制，常態(tài)化開(kāi)展信息共享、監(jiān)督線索移送、交織問(wèn)題會(huì)商等，切實(shí)做好內(nèi)部協(xié)調(diào)配合，助推“四大檢察”互聯(lián)互通、互補(bǔ)互助、融合發(fā)展，做到一體履職、綜合履職。三是加強(qiáng)“監(jiān)檢”“府檢”聯(lián)動(dòng)。推動(dòng)與監(jiān)察機(jī)關(guān)建立線索雙向移送機(jī)制，對(duì)于行政違法行為監(jiān)督中涉及行政人員違法犯罪的線索及時(shí)移送，注重從職務(wù)犯罪案件中發(fā)現(xiàn)行政違法行為監(jiān)督案件線索；堅(jiān)持監(jiān)督與支持并重，完善檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法監(jiān)督銜接機(jī)制，共同促進(jìn)法治政府建設(shè)，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。