人民監(jiān)督員制度檢視與優(yōu)化探索

摘 要：2019年以來，人民監(jiān)督員制度進(jìn)入創(chuàng)新發(fā)展階段，取得了制度發(fā)展日益規(guī)范化、監(jiān)督趨向常態(tài)化、工作突出實(shí)效化等發(fā)展成果，但仍存在法律位階不高、規(guī)范化程度不夠，監(jiān)督方式不均衡、主動(dòng)監(jiān)督活力不足，邀請(qǐng)監(jiān)督效能不高、認(rèn)識(shí)和宣傳引領(lǐng)不到位等問題。優(yōu)化人民監(jiān)督員制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要以“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”理念為引領(lǐng)，堅(jiān)持實(shí)質(zhì)監(jiān)督，提升參與主體積極性；要進(jìn)一步完善工作細(xì)則和保障性規(guī)范，推進(jìn)人民監(jiān)督員制度專門立法；要加強(qiáng)常態(tài)化溝通協(xié)作和信息共享等機(jī)制建設(shè)，發(fā)揮宣傳工作價(jià)值，積極營(yíng)造人民監(jiān)督員制度暢通運(yùn)行的良好環(huán)境。

關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員 實(shí)質(zhì)監(jiān)督 高質(zhì)效

一、新階段人民監(jiān)督員制度的發(fā)展成效

人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)自覺接受人民群眾監(jiān)督、保障人民群眾有序參與司法的重要制度設(shè)計(jì)，是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措。［1］自2003年始，人民監(jiān)督員制度經(jīng)歷了探索試點(diǎn)階段（2003年至2010年）和改革完善階段（2011年至2018年）后，于2019年進(jìn)入創(chuàng)新發(fā)展階段。［2］2019年8月，最高檢印發(fā)了《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱2019年《規(guī)定》），對(duì)人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動(dòng)作出了全面調(diào)整和完善，拓寬了人民監(jiān)督員監(jiān)督的廣度和深度，人民監(jiān)督員工作空前繁榮。

（一）人民監(jiān)督員制度發(fā)展日益規(guī)范化

1.堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。黨中央高度重視人民監(jiān)督員工作，2021年6月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》明確強(qiáng)調(diào)“完善人民監(jiān)督員制度，拓寬群眾有序參與和監(jiān)督司法的渠道”，進(jìn)一步為人民監(jiān)督員制度指明了發(fā)展方向。

2.“管”“用”雙向協(xié)同完善。2021年12月，最高檢、司法部聯(lián)合印發(fā)了新修訂的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱2021年《辦法》），重點(diǎn)聚焦人民監(jiān)督員制度調(diào)整的內(nèi)容進(jìn)行修改，與2019年《規(guī)定》相協(xié)調(diào)，共同確保人民監(jiān)督員選任管理和使用密切配合、有效銜接，在“管用分離”模式下實(shí)現(xiàn)了同步完善，為人民監(jiān)督員制度持續(xù)規(guī)范化發(fā)展提供了重要保障。

3.積極探索規(guī)范體系建設(shè)。2019年《規(guī)定》出臺(tái)后，各地檢察機(jī)關(guān)在最高檢的示范引領(lǐng)下積極探索開展人民監(jiān)督員監(jiān)督活動(dòng)，多地省級(jí)檢察機(jī)關(guān)制定了《辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督工作實(shí)施細(xì)則》《省級(jí)人民監(jiān)督員工作經(jīng)費(fèi)管理辦法》等文件，總結(jié)了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)成果，人民監(jiān)督員制度逐步形成了涵蓋法律法規(guī)、實(shí)施細(xì)則及操作指引的規(guī)范體系。

（二）人民監(jiān)督員監(jiān)督辦案趨向常態(tài)化

1.監(jiān)督主體廣泛且更具代表性。截至2023年12月，全國(guó)共有人民監(jiān)督員2.5萬余人，學(xué)歷層次普遍提高，本科學(xué)歷超過50%；民族和行業(yè)覆蓋面更為廣泛，覆蓋企業(yè)家、社區(qū)工作者、自由職業(yè)者等各類職業(yè)人員，公職人員控制在50%以下，港澳籍人士也出現(xiàn)在人民監(jiān)督員隊(duì)伍中。［3］充分體現(xiàn)了人民監(jiān)督員隊(duì)伍的群眾性、廣泛性和代表性，為人民監(jiān)督員監(jiān)督辦案常態(tài)化提供了重要保障。

2.監(jiān)督對(duì)象廣泛、監(jiān)督方式多樣。人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督對(duì)象不僅包括“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”中個(gè)案的辦案活動(dòng)，還包括與辦案活動(dòng)相關(guān)的專項(xiàng)工作、年度辦案情況等。在監(jiān)督方式上，2019年《規(guī)定》明確了十種監(jiān)督方式。2021年最高檢部署人民監(jiān)督員工作“清零”行動(dòng)以來，全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”、十種監(jiān)督方式的全覆蓋。

3.監(jiān)督辦案數(shù)量和比例明顯增長(zhǎng)。近三年的最高檢工作報(bào)告顯示，2021年“邀請(qǐng)人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動(dòng)11.7萬人次”，2018年至2022年“邀請(qǐng)人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案19.2萬件次”，2023年“人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案24.8萬件次，同比上升96.1%”，監(jiān)督數(shù)量明顯增長(zhǎng)。另外，統(tǒng)計(jì)方式由“人次”調(diào)整為“件次”，不僅更科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，也便于計(jì)算人民監(jiān)督員監(jiān)督案件占辦案總量的比重，2023年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共辦理各類案件425.3萬件，同比上升28.9%［4］，人民監(jiān)督員監(jiān)督辦案占比增至5.83%，人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案呈現(xiàn)常態(tài)化趨勢(shì)。

（三）人民監(jiān)督員工作突出實(shí)效化

1.形成配合協(xié)作的合力。檢察機(jī)關(guān)案件管理部門作為人民監(jiān)督員工作機(jī)構(gòu)，與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、司法行政機(jī)關(guān)的工作銜接均有明確規(guī)定。實(shí)踐中，一些地方的案件管理部門已經(jīng)與司法行政部門建立了“聯(lián)席會(huì)議機(jī)制”“定期通報(bào)機(jī)制”［5］等常態(tài)化溝通交流機(jī)制，共同推動(dòng)人民監(jiān)督員制度創(chuàng)新發(fā)展。

2.強(qiáng)化實(shí)質(zhì)監(jiān)督及保障。一是在抽選階段明確規(guī)定了隨機(jī)抽選的原則，避免逃避和虛化監(jiān)督。二是在監(jiān)督前明確了及時(shí)送交有關(guān)材料以保障知情權(quán)。三是明確規(guī)定人民監(jiān)督員依法獨(dú)立發(fā)表監(jiān)督意見，并要“如實(shí)記錄在案”“列入檢察案卷”。四是通過程序保障監(jiān)督意見的約束力，對(duì)監(jiān)督意見要及時(shí)研究處理并告知采納情況，未采納的，需要及時(shí)溝通并做出解釋說明，如有異議，應(yīng)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定。

3.注重監(jiān)督效果的宣傳引領(lǐng)。2022年至今，最高檢先后發(fā)布了兩批共17件人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動(dòng)典型案例和6件監(jiān)督檢察公益訴訟辦案活動(dòng)典型案例，天津、四川等多地檢察機(jī)關(guān)也相繼發(fā)布了人民監(jiān)督員工作典型案例，直觀展現(xiàn)了人民監(jiān)督員監(jiān)督個(gè)案的實(shí)際效果和人民監(jiān)督員工作中的創(chuàng)新發(fā)展成果，人民監(jiān)督員制度影響力迅速提升。

二、當(dāng)前人民監(jiān)督員制度中存在的不足

（一）法律位階不高、規(guī)范化程度不夠

一是人民監(jiān)督員制度的法律位階不高，與人民監(jiān)督員制度的實(shí)踐地位不匹配。人民監(jiān)督員制度在法律層面僅有《人民檢察院組織法》對(duì)人民監(jiān)督員制度進(jìn)行了原則性和宣示性的規(guī)定，人民監(jiān)督員制度的主體、對(duì)象、程序等核心內(nèi)容依然由2019年《規(guī)定》和2021年《辦法》等規(guī)范性文件規(guī)定，法律位階過低，限制了人民監(jiān)督員制度的影響力。二是對(duì)監(jiān)督方式、程序等關(guān)鍵內(nèi)容規(guī)定過于簡(jiǎn)單、原則，配套規(guī)范不足，與日益發(fā)展的人民監(jiān)督員工作不匹配。2019年《規(guī)定》從便于開展活動(dòng)并預(yù)留創(chuàng)新發(fā)展空間的角度出發(fā)，不宜細(xì)化，但隨著人民監(jiān)督員工作的蓬勃發(fā)展，亟待有針對(duì)性的規(guī)范化流程、工作指引和相關(guān)配套措施來補(bǔ)充完善。三是保障性規(guī)范仍不充分，不利于充分調(diào)動(dòng)人民監(jiān)督員的積極性。對(duì)人民監(jiān)督員提前了解案情的時(shí)間、方式、途徑、內(nèi)容等都沒有明確規(guī)定，影響了監(jiān)督效果。

（二）監(jiān)督方式發(fā)展不均衡、主動(dòng)監(jiān)督活力有待激發(fā)

當(dāng)前人民監(jiān)督員監(jiān)督工作以檢察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)監(jiān)督為主，從十種監(jiān)督方式來看，檢察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)監(jiān)督涵蓋了九種，雖然內(nèi)部也存在公開審查和公開聽證占比高且集中在刑事領(lǐng)域等不均衡問題，但可以通過“三個(gè)結(jié)構(gòu)比”來正確認(rèn)識(shí)并科學(xué)調(diào)整。我們更應(yīng)該重視的是“第十種方式”即主動(dòng)監(jiān)督占比較少所反映出的監(jiān)督主體監(jiān)督活力不足問題，必須理性分析當(dāng)前限制人民監(jiān)督員主動(dòng)監(jiān)督的因素?？陀^上，人民監(jiān)督員來自各行各業(yè)，大多有自己的工作崗位，而檢察機(jī)關(guān)的很多辦案活動(dòng)具有相當(dāng)?shù)谋Ｃ苄裕谌狈π畔@取渠道，又沒有邀請(qǐng)的情況下，作為檢察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督主體的人民監(jiān)督員很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)督對(duì)象并提出監(jiān)督意見。另外，檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)的專業(yè)性較強(qiáng)，會(huì)給非專業(yè)領(lǐng)域的人民監(jiān)督員帶來一定的思想壓力，不敢監(jiān)督、不會(huì)監(jiān)督、不愿監(jiān)督都是影響人民監(jiān)督員主動(dòng)監(jiān)督活力的重要因素。

（三）邀請(qǐng)監(jiān)督的效能不高、認(rèn)識(shí)和宣傳引領(lǐng)不到位

邀請(qǐng)人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督需要相當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)保障和更多的人力、精力，“成本”相當(dāng)昂貴。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，“收益”大于“成本”是人們普遍遵循的理性原則。隨著邀請(qǐng)監(jiān)督案件數(shù)量的增長(zhǎng)，“成本”明顯增加，如果達(dá)不到預(yù)期“收益”，必然引發(fā)質(zhì)疑，而這個(gè)預(yù)期“收益”就是監(jiān)督效能，主要體現(xiàn)在實(shí)質(zhì)監(jiān)督效果上，即監(jiān)督意見的提出和落實(shí)反饋。實(shí)踐中，人民監(jiān)督員接受邀請(qǐng)后不發(fā)表監(jiān)督意見的情況直接影響了監(jiān)督效能。2022年人民監(jiān)督員沒有發(fā)表監(jiān)督意見占總監(jiān)督人次的16.3%［6］，監(jiān)督走過場(chǎng)問題仍未有效解決。另外，由于對(duì)人民監(jiān)督員制度的認(rèn)識(shí)不夠，選擇沒有爭(zhēng)議的簡(jiǎn)單案件邀請(qǐng)監(jiān)督，甚至沒有把握好工作和宣傳方向，邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加主題黨日活動(dòng)監(jiān)督等做法，都與人民監(jiān)督員制度的目標(biāo)契合度不高，容易引發(fā)浪費(fèi)資源的質(zhì)疑。

三、進(jìn)一步優(yōu)化人民監(jiān)督員制度的路徑

人民監(jiān)督員制度的上述不足既密切聯(lián)系又相互影響，不能孤立看待。規(guī)范化程度不夠、保障性措施不足既影響實(shí)質(zhì)監(jiān)督，又影響主體積極性，而提高認(rèn)識(shí)、激發(fā)主體活力、提升規(guī)范化程度和資源利用率等則是提升監(jiān)督效能的重要因素。所以，進(jìn)一步優(yōu)化人民監(jiān)督員制度應(yīng)當(dāng)是科學(xué)理念引導(dǎo)下涵蓋諸多機(jī)制建設(shè)、宣傳引領(lǐng)等工作的系統(tǒng)性工程。

（一）以“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”為引領(lǐng)，強(qiáng)化人民監(jiān)督員工作提質(zhì)增效的內(nèi)在動(dòng)力

“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”是新時(shí)代新征程檢察履職辦案的基本價(jià)值追求。人民監(jiān)督員工作始終緊密圍繞檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)，“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”與人民監(jiān)督員制度實(shí)質(zhì)監(jiān)督、提質(zhì)增效的追求深度契合，理念的一致更有利于“管用分離”模式下人民監(jiān)督員工作的參與主體形成良性互動(dòng)。

1.要堅(jiān)持質(zhì)量為先，落實(shí)到人民監(jiān)督員工作中就是要堅(jiān)持實(shí)質(zhì)監(jiān)督。人民監(jiān)督員制度價(jià)值的實(shí)現(xiàn)以實(shí)質(zhì)監(jiān)督為前提，實(shí)踐中必須避免走形式、走過場(chǎng)，確保實(shí)質(zhì)監(jiān)督落實(shí)到位。這就要發(fā)揮考評(píng)工作的風(fēng)向標(biāo)和指揮棒作用，結(jié)合人民監(jiān)督員工作數(shù)量、覆蓋面、工作效果等，積極探索和優(yōu)化人民監(jiān)督員工作質(zhì)量綜合考評(píng)體系，對(duì)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員監(jiān)督辦案進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)。

2.要以“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”理念提升人民監(jiān)督員工作參與主體的積極性。一方面，提升檢察人員接受監(jiān)督的主動(dòng)性，選取疑難復(fù)雜、社會(huì)影響大、群眾關(guān)注度高的案件邀請(qǐng)人民監(jiān)督員進(jìn)行全方位監(jiān)督，提高資源利用率；另一方面，提升人民監(jiān)督員主動(dòng)監(jiān)督的積極性，充分發(fā)揮人民監(jiān)督員熟悉社情民意、閱歷經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢(shì)，不僅在受邀時(shí)充分發(fā)表監(jiān)督意見，還能主動(dòng)了解并愿意深入?yún)⑴c檢察工作，共同解決問題。

3.要以機(jī)制建設(shè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的高質(zhì)效監(jiān)督。機(jī)制建設(shè)有助于彌補(bǔ)人民監(jiān)督員個(gè)體能力和主動(dòng)性的差異，保障監(jiān)督效能。一是在選任環(huán)節(jié)堅(jiān)持個(gè)人申請(qǐng)為主、單位和組織推薦為輔的原則，并考慮適當(dāng)?shù)母?jìng)選方式，優(yōu)先選擇監(jiān)督積極性更高的候選人擔(dān)任人民監(jiān)督員。二是進(jìn)一步細(xì)化建議表達(dá)和落實(shí)反饋機(jī)制，增加對(duì)人民監(jiān)督員未發(fā)表監(jiān)督意見情況的溝通提示環(huán)節(jié)，保障實(shí)質(zhì)監(jiān)督常態(tài)長(zhǎng)效。三是在日常管理中培養(yǎng)和提升人民監(jiān)督員的履職能力和主動(dòng)性，對(duì)履職熱情高、監(jiān)督效果好的人民監(jiān)督員予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)怠于履職的人員及時(shí)批評(píng)教育。

（二）以立法化、規(guī)范化建設(shè)為抓手，完善人民監(jiān)督員制度體系

1.進(jìn)一步加強(qiáng)人民監(jiān)督員工作與具體檢察業(yè)務(wù)規(guī)范的銜接。檢察機(jī)關(guān)辦案工作中不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域涉及人民監(jiān)督員的規(guī)范性文件較多，但一般只有原則性規(guī)定，具體執(zhí)行過程中還需要結(jié)合不同監(jiān)督方式的自身特點(diǎn)和需求總結(jié)提煉出具體的操作細(xì)則，指導(dǎo)相關(guān)監(jiān)督工作規(guī)范、高效開展。以人民監(jiān)督員參與巡回檢察工作為例，人民監(jiān)督員何時(shí)參與監(jiān)督，如何有效獲取巡回檢察監(jiān)督的線索，參與巡回檢察工作的具體方式等均需要結(jié)合巡回檢察工作特點(diǎn)進(jìn)一步明確。

2.要進(jìn)一步完善監(jiān)督程序和保障性規(guī)范，一體化鼓勵(lì)人民監(jiān)督員主動(dòng)監(jiān)督。通過拓寬信息渠道、優(yōu)化監(jiān)督啟動(dòng)、規(guī)范監(jiān)督程序、保障監(jiān)督效果、予以獎(jiǎng)勵(lì)表彰等方式全方位、多角度提高人民監(jiān)督員主動(dòng)監(jiān)督的積極性，充分釋放人民監(jiān)督員制度效能。在做好保密工作的情況下，向人民監(jiān)督員開放遠(yuǎn)程閱卷等權(quán)限，充分保障人民監(jiān)督員的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，把實(shí)質(zhì)監(jiān)督落實(shí)到位。

3.要持續(xù)推進(jìn)人民監(jiān)督員制度專門立法。社會(huì)各界對(duì)人民監(jiān)督員制度專門立法的呼吁由來已久。2024年全國(guó)兩會(huì)期間，又有代表向大會(huì)聯(lián)名提交了《關(guān)于制定人民監(jiān)督員法的議案》［7］。人民監(jiān)督員制度具有鮮明的中國(guó)特色，經(jīng)過二十余年的發(fā)展，社會(huì)各界對(duì)人民監(jiān)督員制度的理論研究不斷深入，人民陪審員、人民調(diào)解員制度的立法經(jīng)驗(yàn)提供了充分的參考，近年來蓬勃發(fā)展的人民監(jiān)督員工作實(shí)踐總結(jié)了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)做法，立法時(shí)機(jī)趨于成熟，建議在刑事訴訟法第四次修改中加入人民監(jiān)督員條款，并盡快推出《人民監(jiān)督員法》。

（三）以機(jī)制建設(shè)為支撐，積極營(yíng)造人民監(jiān)督員制度運(yùn)行暢通的良好環(huán)境

1.進(jìn)一步加強(qiáng)常態(tài)化溝通協(xié)作機(jī)制建設(shè)。案件管理部門既與檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門銜接完成邀請(qǐng)人民監(jiān)督員工作，又與司法行政機(jī)關(guān)配合協(xié)作共同做好人民監(jiān)督員選任和培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲等管理工作，要與司法行政機(jī)關(guān)保持常態(tài)化溝通協(xié)作，將業(yè)務(wù)部門對(duì)人民監(jiān)督員工作的需求和人民監(jiān)督員監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的問題等及時(shí)與司法行政部門共同研討解決，形成工作合力，確保人民監(jiān)督員工作一體化協(xié)同完善。

2.建立并完善人民監(jiān)督員工作信息共享機(jī)制，將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督深度融合。探索建立檢察機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)共同的人民監(jiān)督員監(jiān)督管理信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員工作全流程一體化辦案，實(shí)現(xiàn)抽選需求與人民監(jiān)督員信息庫(kù)直接對(duì)接、自動(dòng)反饋，節(jié)省時(shí)間提高效率的同時(shí)還能從源頭上保證雙方業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)精準(zhǔn)無誤。

3.進(jìn)一步發(fā)揮宣傳工作價(jià)值，提升人民監(jiān)督員制度的社會(huì)影響力。擴(kuò)大宣傳范圍，增強(qiáng)宣傳力度，通過網(wǎng)站、移動(dòng)客戶端、微信公眾號(hào)等渠道以及其他新媒體平臺(tái)，全方面、多角度及時(shí)宣傳人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動(dòng)典型案例、先進(jìn)事跡等工作成果，讓人民群眾充分了解人民監(jiān)督員制度。鼓勵(lì)各地檢察機(jī)關(guān)深入發(fā)掘不同監(jiān)督方式、不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域具有代表性的典型案件，及時(shí)推廣宣傳，展示優(yōu)秀工作成果，提升人民監(jiān)督員履職能力。積極回應(yīng)群眾關(guān)注熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題，以公開促公正贏公信，以高質(zhì)效監(jiān)督贏得人民群眾的真認(rèn)可。