民事支持起訴落實“檢護民生”工作路徑芻議

摘 要：民事支持起訴是檢察機關貫徹司法為民理念，支持權益受損的弱勢群體提起訴訟的一項檢察工作，與“檢護民生”專項行動的核心要義高度契合。實踐中，民事支持起訴工作仍然存在法律法規(guī)規(guī)定不完善、群眾知曉度不高、支持起訴的群體單一、訴前和解效力不確定等諸多制約檢察機關開展民事支持起訴的因素。為持續(xù)推進“檢護民生”專項行動走深走實，需要進一步完善民事支持起訴制度設計，豐富職能宣傳形式，拓展外部協(xié)作空間，探索訴前和解效力保障機制。

關鍵詞：檢護民生 民事支持起訴 訴權平衡

最高檢部署開展“檢護民生”專項行動，是深入貫徹習近平法治思想，踐行司法為民根本宗旨，以檢察工作現(xiàn)代化支撐和服務中國式現(xiàn)代化的切實舉措。四川檢察機關以開展“檢護民生”專項行動為契機，在民事支持起訴領域持續(xù)深化理念、體系、機制、能力現(xiàn)代化，從多維度尋求民事支持起訴落實“檢護民生”的工作路徑。

一、民事支持起訴契合“檢護民生”的法治指引和實踐支撐

民事支持起訴是檢察機關依法支持民事權益受損害但訴訟能力欠缺的民事主體，向人民法院提起民事訴訟的一項重要檢察職能。司法實踐中，檢察機關啟動民事支持起訴程序的緣由主要系原告方為弱勢群體，訴訟能力不足導致訴權失衡，檢察機關支持起訴有利于維護民事訴訟程序公正和實體公平，這與“檢護民生”的核心要義高度契合。

（一）民事支持起訴是檢察機關貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，以檢察履職維護公平正義的民生舉措

習近平總書記在十八屆中共中央政治局第四次集體學習時強調(diào)，“要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”，提出要“切實解決好老百姓打官司難問題”“特別是要加大對困難群眾維護合法權益的法律援助”［1］。支持起訴作為我國民事訴訟法的基本原則之一，來源于國家干預主義的公權屬性。當事人在知識、年齡、健康等方面無法滿足其訴諸法律程序的要求時，檢察機關在充分尊重私權處分基礎上，作為支持者維護特殊群體合法權益，既是社會主義國家干預主義的現(xiàn)實要求，也是貫徹司法為民理念、延伸法律監(jiān)督職能的重要體現(xiàn)。勞動者、婦女、老年人、未成年人、殘疾人等特殊群體，維權能力和訴訟能力偏弱，在權益受到侵害時，往往不能或不敢起訴，即使提起訴訟，也因與對方當事人在訴訟能力方面存在較大差異，導致程序上的實質(zhì)不公。檢察機關通過提供法律咨詢、協(xié)助收集證據(jù)、提出支持起訴意見、出席法庭等方式對特殊群體給予訴訟支持，以維持訴權平衡，進而以程序公正保障實體公平。

（二）民事支持起訴在融入社會治理方面，與“檢護民生”目標一致

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要不斷改革舊機制，構建新機制，使各方面制度更加科學、更加完善。檢察機關在開展民事支持起訴和“檢護民生”專項行動過程中，通過貼近群眾的工作方式，惠及群眾的履職實效，能夠深入挖掘人民群眾急難愁盼問題背后的深層次原因和體制機制障礙，并推動堵塞制度漏洞，強化行政監(jiān)管，構建d00QrCasoixNlW4WU0OIzw==更加制度化、規(guī)范化、程序化的民生治理體系。

（三）民事支持起訴是滿足新時代人民群眾司法需求，推動“檢護民生”常態(tài)化開展的重要保障

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民群眾對公平正義的新期待是美好生活需要的題中應有之義。檢察機關必須堅持從政治上著眼、從法治上著力，圍繞保障和促進社會公平正義，助推法治國家、法治政府、法治社會一體建設。中國經(jīng)濟已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，互聯(lián)網(wǎng)金融借貸、社區(qū)團購、網(wǎng)絡營銷、直播帶貨、生物識別等新業(yè)態(tài)和新就業(yè)形態(tài)中弱勢群體的權益保障問題凸顯。檢察機關應當聚焦舊業(yè)態(tài)新問題和新業(yè)態(tài)新問題，持續(xù)更新、拓展民事支持起訴外部協(xié)作機制，推動“檢護民生”常態(tài)化開展。

（四）民事支持起訴訴前和解是踐行“檢護民生”，促進解決民生領域前端未病的重要手段

習近平總書記強調(diào)，“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”。［2］民事支持起訴，訴訟并不是目的，核心價值在于從程序上維護弱勢群體的平等訴權，在實體上保護弱勢群體的合法權益。檢察機關依法引導、幫助弱勢群體實現(xiàn)與對方當事人的平等對話，在不進入訴訟的情況下解決弱勢群體合法訴求，實質(zhì)化解雙方矛盾糾紛，不但能夠有效減少弱勢群體的訴累，讓公平正義更好更快實現(xiàn)，也與“檢護民生”的價值追求不謀而合。

二、制約檢察機關民事支持起訴工作科學發(fā)展的主要因素

近年來，四川檢察機關受理民事支持起訴案件數(shù)量持續(xù)增長，2021年受理2545件，2022年受理3965件，2023年受理4734件，分別同比增長36.02%、55.80%、19.39%。［3］數(shù)字增長背后，反映出人民群眾對民事支持起訴的強烈司法需求。但在理論基礎和實踐應用中，仍然存在諸多制約檢察機關民事支持起訴工作科學發(fā)展的因素。

（一）檢察機關開展民事支持起訴的法律依據(jù)仍需進一步完善

當前，檢察機關開展民事支持起訴的法律依據(jù)為《民事訴訟法》第15條。有學者認為，該條規(guī)定的支持起訴原則，是對前蘇東社會主義國家民事訴訟法奉行的社會干預主義的借鑒及本土化。［4］民事訴訟的國家干預，是指法院和檢察院依職權對民事訴訟活動進行干預。與此相對，民事訴訟的社會干預是指國家機關、社會團體和公民等為了保護他人的權利及權益，依據(jù)法律規(guī)定提起或者參與民事訴訟。［5］基于國家干預和社會干預的認識分歧，有觀點認為，支持起訴的機關應排除司法機關，司法機關支持起訴必然導致當事人訴訟地位失衡，且會導致司法機關錯位或越位。［6］2022年3月，最高檢印發(fā)了《民事檢察部門支持起訴工作指引》，通過規(guī)范性文件的形式對檢察機關開展民事支持起訴的具體程序作出了規(guī)定，但也未能消除外界對檢察機關開展民事支持起訴效果的質(zhì)疑。

除此之外，檢察機關在開展民事支持起訴工作過程中，對于申請人確有客觀原因不能自行收集的證據(jù)，可以依法協(xié)助收集，但當前檢察機關開展民事支持起訴調(diào)查取證沒有強制性規(guī)定予以保障。雖然《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第71條對拒絕或者妨礙人民檢察院調(diào)查核實的處理作出了明確規(guī)定，但民事支持起訴理論上不屬于民事訴訟監(jiān)督范疇，因此針對民事支持起訴過程中拒絕或者妨礙檢察機關調(diào)查取證的行為，缺乏相應的制約機制。

（二）人民群眾對檢察機關民事支持起訴職能知曉度不高

從近三年四川檢察機關辦理的民事支持起訴案件來源看，依當事人申請受理的比例分別為61.61%、51.98%和66.84%?！睹袷聶z察部門支持起訴工作指引》規(guī)定，民事支持起訴的案件來源包括當事人申請，人民檢察院在履職中自行發(fā)現(xiàn)，有關國家機關、社會團體或其他組織移送，上級人民檢察院交辦以及其他等幾種情形，雖然檢察機關依職權啟動民事支持起訴并不違反上述指引，但依當事人申請的比例不高仍然反映出人民群眾對檢察機關民事支持起訴的職能知曉度不高。

實踐中，各地檢察機關開展民事支持起訴職能宣傳多借助傳統(tǒng)宣傳手段，雖然起到了一定的宣傳效果，但受眾面仍然較窄，沒有如同《國家公訴》《人民的名義》《巡回檢察組》一般，形成全民皆知的規(guī)模效應。各地檢察機關單打獨斗的職能宣傳，沒有緊密結合弱勢群眾的法治需求，沒有采取覆蓋面更廣、群眾更易接受的宣傳方式，導致宣傳效果不佳，人民群眾對檢察機關開展民事支持起訴的職能仍然不知曉、不熟悉，制約了檢察機關該項職能作用的發(fā)揮。

（三）檢察機關民事支持起訴的領域仍然較為單一

從近三年四川檢察機關開展民事支持起訴的對象看，維護農(nóng)民工合法權益占比約為65%。長期以來，檢察機關支a89ebb5393b7fe943b0d68984aba48ad持農(nóng)民工追索勞動報酬是民事支持起訴涉及的主要糾紛類型，這一司法供應與我國建筑業(yè)蓬勃發(fā)展的往期經(jīng)濟形勢相符。但是，隨著農(nóng)民工工資支付制度的不斷完善，以及發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的現(xiàn)代經(jīng)濟轉(zhuǎn)向，農(nóng)民工追索勞動報酬的案件比例勢必會逐步降低。隨著人民群眾對食品安全、個人信息保護和生態(tài)環(huán)境等方面提出更高需求，檢察機關著眼為大局服務，應當圍繞就業(yè)、食藥、社保、住房、養(yǎng)老、環(huán)保等民生熱點，加大對新就業(yè)形態(tài)勞動者、消費者、婦女、老年人、未成年人、殘疾人等重點人群的權益保障和支持起訴力度，這也與“檢護民生”專項行動的工作要求相符。

（四）民事支持起訴訴前和解效力保障機制缺失

與簡單的一訴了之相比，在民事支持起訴前引導當事人自行達成和解，更能夠有效減少當事人訴累，及時保護當事人合法權益，實質(zhì)性化解矛盾糾紛。在辦案實踐中，檢察官在充分調(diào)查核實基礎上，不斷與雙方當事人溝通，在國家利益、社會公共利益和當事人利益之間尋求平衡，最終引導達成符合法律規(guī)定和當事人預期的和解協(xié)議，這期間需要花費的精力往往是直接起訴的數(shù)倍。由于民事檢察和解協(xié)議書缺乏強制執(zhí)行效力保障，完全依賴當事人重諾守信，一旦當事人反悔，前期開展的大量和解工作則付諸東流。例如，四川省敘永縣人民檢察院辦理的楊某某等14人支持起訴案，在檢察機關的積極引導下，雙方達成了和解協(xié)議，但一方當事人拒不履行和解協(xié)議內(nèi)容，檢察機關只能重回提出支持起訴意見的軌道。

三、優(yōu)化檢察機關民事支持起訴助力“檢護民生”的對策路徑

“檢護民生”專項行動要求將調(diào)查研究貫穿專項行動始終，要結合調(diào)研打通難點、堵點問題。針對調(diào)研發(fā)現(xiàn)的前述制約民事支持起訴工作科學發(fā)展的主要因素，檢察機關可以從以下幾個方面強化機制建設和實踐應用，著力推進“檢護民生”專項行動走深走實。

（一）完善檢察機關民事支持起訴制度設計

在加大民事支持起訴工作力度的同時，要注重通過專題報告、專題調(diào)研、檢察開放日等方式，向各級人大常委會報告民事支持起訴工作情況，向各級人大代表、政協(xié)委員展示支持起訴工作成效，積極爭取從立法層面進一步明確檢察機關“支持起訴人”的主體地位、支持起訴的案件范圍、調(diào)查核實保障；將《民事檢察部門支持起訴工作指引》明確的行政機關先行履職、當事人自愿處分、秉持客觀公正立場等規(guī)范上升為法律規(guī)定，以此消弭對司法錯位、訴權失衡等的質(zhì)疑。與此同時，助推“兩高”聯(lián)合制定檢察機關支持起訴司法解釋，促成法檢兩院就支持起訴的案件范圍、支持方式、審理程序等達成共識，確保國家法律的統(tǒng)一正確實施。

（二）豐富檢察機關民事支持起訴職能宣傳形式

一方面，要持續(xù)運用“兩微一端”等媒介載體，結合“檢護民生”專題宣傳活動、檢察開放日、新聞發(fā)布會、公開聽證、“法律七進”等多種方式，加強對檢察機關民事支持起訴工作職能及成效的宣傳。另一方面，要以“三個善于”引領“高質(zhì)效辦好每一個案件”，廣泛宣傳民事支持起訴典型案例。充分運用短視頻平臺，以普法劇、視聽作品等群眾喜聞樂見的宣傳方式，持續(xù)擴大宣傳輻射范圍，吸引更多群體了解、關注、參與檢察機關民事支持起訴工作。

（三）拓展檢察機關民事支持起訴外部協(xié)作空間

進一步加強與司法、人社、民政、退役軍人、教育、婦聯(lián)、殘聯(lián)等行政部門、社會團體的協(xié)作配合，構建“支持起訴+”多元救濟模式，充分發(fā)揮各機關、社會團體職能優(yōu)勢，豐富民事支持起訴案件類型，持續(xù)激發(fā)民事支持起訴助力社會治理的效能。同時，要處理好督促履職與支持起訴的關系，既要一體履職、綜合履職，又要審慎把握、恪守檢察權邊界，對于可以通過協(xié)調(diào)、督促有關行政機關、社會組織等依法履職維護申請人合法權益的，應當先行協(xié)調(diào)、督促相關部門依法履職，在案件進入訴訟階段后，也要注重尊重當事人私權處分和調(diào)查核實的客觀公正。

（四）探索檢察機關民事支持起訴訴前和解效力保障機制

在現(xiàn)行法律框架下，加強檢察和解與人民調(diào)解、司法確認的有效銜接，探索“檢察和解+司法確認”“檢察和解+人民調(diào)解+司法確認”等模式，保障檢察機關引導下達成的訴前和解協(xié)議的強制執(zhí)行力。進一步完善“訴前和解+支持起訴+執(zhí)行監(jiān)督”工作模式，對于能夠通過和解解決的，積極開展訴前和解工作，減輕當事人訴累；和解不成功的，充分履行民事支持起訴職能，支持弱勢群體向法院提起訴訟，并持續(xù)跟蹤監(jiān)督執(zhí)行情況，確保檢察機關民事支持起訴工作質(zhì)效。