競爭中立制度分析與研究

摘要：20世紀(jì)90年代以來，競爭中立作為規(guī)范政府商業(yè)行為的制度理念，表現(xiàn)為限制公權(quán)力與保障私權(quán)利兩個(gè)方面特征，通過規(guī)范政府行為準(zhǔn)則，確保其在稅收、政府采購和監(jiān)管等方面保持中立屬性，對(duì)于維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)正常秩序發(fā)揮了重要作用，歷經(jīng)多年發(fā)展，目前已形成澳大利亞、OECD和RCEP三種典型模式。我國在尊重市場主導(dǎo)的前提下引入競爭中立制度，可將國有企業(yè)劃分為競爭性與公益性兩種類型，競爭性國有企業(yè)應(yīng)限制地方保護(hù)主義、政府采購中立和尊重貿(mào)易條約；公益性國有企業(yè)應(yīng)回歸公共職能、與市場保持適當(dāng)距離，以此賦能新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Α?/p>

關(guān)鍵詞：競爭中立；公平競爭；國有企業(yè)改革

中圖分類號(hào)：D922.294文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2024）20-0033-04

Research on Competitive Neutrality System

Ji Yang

（Xinjiang University， Urumqi 830046）

Abstract： Since the 1990s， competitive neutrality， as a normative principle regulating commercial behavior of governments， has manifested two characteristics of limiting public power and protecting private rights. By regulating the code of conduct for government actions， this principle ensures governmental neutrality in aspects including taxation， procn2SvK46vS/+I46IMjuPHVcsV1E78/zFVc2scuhOFKhk=urement， and supervision， playing a crucial role in keeping market economy in order. After years of development， three typical models have emerged： Australia， OECD， and RCEP. On the premise of respecting the dominance of market economy， state-owned enterprises in China can be divided into tow types： competitive ones and public welfare organizations. The former focuses on combating local protectionism， ensuring neutral government procurement， and respecting trade agreements， whereas the latter should retrieve its public functions and keep an appropriate distance from the market， which is expected to inspire the potential of economic development in the new era.

Keywords： competitive neutrality; fair competition; reform of state-owned enterprise

競爭中立從概念提出到制度形成，通過限制政府對(duì)公有企業(yè)具有“特殊照顧”性質(zhì)的行政行為來達(dá)成公有企業(yè)與民營企業(yè)之間的平衡，對(duì)諸多國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和現(xiàn)行國際貿(mào)易、投資規(guī)則產(chǎn)生潛移默化的影響。觀之國內(nèi)市場，政府對(duì)國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)政策傾斜也使民營企業(yè)發(fā)展受阻，因此對(duì)政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)力的合理規(guī)制以及國有企業(yè)的深化改革刻不容緩。

一、競爭中立制度概述

競爭中立制度的概念最早源于澳大利亞，在1994年2月的霍巴特會(huì)議中，澳大利亞政府在協(xié)商訂立國家競爭政策審查報(bào)告中闡明了競爭政策的相關(guān)原則，次年提出“國家競爭政策”（national competition policy），其中就包括一部分競爭中立制度的內(nèi)容。

（一）競爭中立的概念與特征

競爭中立是指政府商業(yè)行為不得因公共屬性而享有超出常規(guī)的競爭優(yōu)勢。政府在從事商業(yè)行為時(shí)，在稅收、貸款和市場監(jiān)管方面不應(yīng)享受過度優(yōu)惠，以此避免國有企業(yè)對(duì)市場和資源配置造成不必要的混亂［1］?；诟偁幹辛⒌母拍?，競爭中立的特征可以分為限制公權(quán)力的特征與保障私權(quán)利的特征。競爭中立限制公權(quán)力的特征，在經(jīng)濟(jì)法學(xué)中可以看作是對(duì)“看得見的手”之約束，包括限制政府在稅收、監(jiān)管和貸款等方面對(duì)國有企業(yè)的傾斜性政策，以此維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)正常秩序；在約束政府權(quán)力的基礎(chǔ)之上，保障私權(quán)利的特征主要體現(xiàn)為通過對(duì)國有企業(yè)的改革和規(guī)制，保障民營企業(yè)在商業(yè)活動(dòng)中能處于相對(duì)公平的地位，防止國有企業(yè)對(duì)市場產(chǎn)生優(yōu)勢壟斷局面。

（二）競爭中立制度的基本構(gòu)成與價(jià)值內(nèi)涵

一項(xiàng)制度的基本構(gòu)成應(yīng)當(dāng)包括行為規(guī)則與實(shí)施機(jī)制，即政府將采取一定措施保障制度發(fā)揮應(yīng)有的作用并達(dá)成預(yù)期結(jié)果。鑒于競爭中立制度需要以較為有效的監(jiān)督機(jī)制作為有效實(shí)施的保障，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，簡稱OECD）認(rèn)為，政府確保競爭中立制度有效且持續(xù)運(yùn)行需要采取三種措施：第一，擬定某種經(jīng)營模式來最大程度上營造公平競爭的商業(yè)環(huán)境；第二，涉及競爭中立的系列政策必須切實(shí)執(zhí)行，同時(shí)要充分確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)和公眾對(duì)政府商業(yè)活動(dòng)的信息知曉情況，部分涉及商業(yè)秘密的信息可以不在其中；第三，對(duì)政府非中立性質(zhì)行為的動(dòng)機(jī)需要綜合考慮和評(píng)價(jià)參見：競爭中立原則［EB/OL］.廣東外語外貿(mào)大學(xué)前沿講座https：//sigi.gdufs.edu.cn/info/1068/1603.htm.。OECD對(duì)競爭中立制度構(gòu)成的闡述大體上獲得國際學(xué)術(shù)界的贊同和支持，借以約束國家政府之權(quán)力，保障市場經(jīng)濟(jì)公平體系，實(shí)則起到限制國有企業(yè)達(dá)成壟斷格局的作用。

（三）國外競爭中立制度的比較分析

1.澳大利亞模式

澳大利亞在1994年霍巴特會(huì)議之后，于次年確立國家競爭政策，其中包括五項(xiàng)舉措：第一，全方位適用《1974年貿(mào)易行為法》中有關(guān)競爭行為的規(guī)定，在法律上為競爭中立提供立足點(diǎn)；第二，引入1994年霍巴特會(huì)議上公布討論的競爭中立政策；第三，審查涉及限制競爭的法律法規(guī)，同時(shí)對(duì)該類法律法規(guī)進(jìn)行修改；第四，商業(yè)活動(dòng)和生產(chǎn)經(jīng)營所必要之設(shè)備的所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)向競爭中開放使用權(quán)限；第五，建立價(jià)格監(jiān)管制度參見：盧均曉，高少麗.實(shí)質(zhì)競爭中立研究［J］.價(jià)格理論與實(shí)踐，2019（6）：33-38，174.。隨著政府性質(zhì)的商業(yè)活動(dòng)逐步擠兌私人企業(yè)的生存空間，競爭中立舉措開始產(chǎn)生強(qiáng)烈的指向性和目的性，即稅收中立、貸款中立以及政策中立。

為了修正國有企業(yè)在稅收減免、政府補(bǔ)貼方面對(duì)市場競爭的干擾和扭曲，澳大利亞政府著手制定更為嚴(yán)格的措施來拉近國有企業(yè)與民營企業(yè)的競爭差距，這其中最重要的是稅收中立、貸款中立和政策中立。澳大利亞政府認(rèn)為，帶有“政府色彩”的商業(yè)行為在市場競爭過程中不應(yīng)當(dāng)享受優(yōu)于普通企業(yè)的政策支持，要破除國有企業(yè)的政府資源優(yōu)勢。

2.OECD模式

全球視野之下，OECD是早期研究競爭中立相關(guān)問題的國際性組織，在該領(lǐng)域內(nèi)具備極大影響力和超然的地位。OECD于2005年發(fā)布了《OECD國有企業(yè)治理準(zhǔn)則》，指引國有企業(yè)進(jìn)行公司化演變，并為企業(yè)治理和內(nèi)部機(jī)制改革提供體系規(guī)劃。推行競爭中立的前提是國有企業(yè)不當(dāng)商業(yè)活動(dòng)造成市場扭曲，這種扭曲狀態(tài)在微觀方面是對(duì)單個(gè)私有企業(yè)商業(yè)活動(dòng)的干擾，在宏觀視角下產(chǎn)生對(duì)整個(gè)市場經(jīng)濟(jì)秩序的沖擊。OECD認(rèn)為，政府可以出于某些國家利益或政治需求的原因而向國有企業(yè)提出要求和預(yù)期目標(biāo)，但是政府必須保證在市場競爭中居于中立態(tài)度，否則市場毫無公正可言。

3.RCEP模式

RCEP的全稱是區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（Regional Comprehensive Economic Partnership），是由東盟十國主導(dǎo)并邀請(qǐng)另外五個(gè)國家參與的自貿(mào)區(qū)協(xié)定，RCEP的簽訂標(biāo)志著世界上人口最多、貿(mào)易規(guī)模和總GDP最大的自由貿(mào)易區(qū)正式開始建立。從正式公布的協(xié)議文本中，共有三章起到規(guī)范競爭的作用，分別是第十三章：競爭（CHAPTER 13 COMPETITION），第十四章：中小企業(yè)（CHAPTER 14 SMALL AND MEDIUM ENTERPRISES），以及第十六章：政府采購（CHAPTER 16 GOVERNMENT PROCUREMENT）。協(xié)議第十三章通過約定采取和維持禁止反競爭行為的法律和法規(guī)，以及通過締約方在制定和實(shí)施競爭法律和法規(guī)方面的區(qū)域合作提高經(jīng)濟(jì)效率和消費(fèi)者福利；第十四章規(guī)定締約國將尋求促進(jìn)信息共享與合作，以提高中小企業(yè)利用并受益于協(xié)定創(chuàng)造機(jī)會(huì)的能力；第十五章主要針對(duì)政府采購的透明度和公平合作，包括采購信息公開發(fā)布等。

二、競爭中立制度的構(gòu)建分析

（一）適用范圍

競爭中立制度在不同國家和地區(qū)會(huì)因?yàn)楫?dāng)?shù)貙?shí)際情況而存在差異適用，根據(jù)我國學(xué)者白金亞的觀點(diǎn)，競爭中立制度適用范圍可分為四種情況：第一，適用于所有企業(yè)；第二，適用于未完成公司化以及完成公司化但仍擁有先入優(yōu)勢市場地位的國有企業(yè)；第三，適用于全部國有企業(yè)和指定壟斷企業(yè)；第四，僅適用于國有企業(yè)［2］。以上四種適用情況現(xiàn)實(shí)中屬于國際上幾種不同模式的體現(xiàn)。澳大利亞模式帶有強(qiáng)烈指向性，即只針對(duì)國有企業(yè)；歐盟以《歐盟條約》第一百零六條（Article 106，Treaty of European Union）為基礎(chǔ)，規(guī)定無論國有企業(yè)或民營企業(yè)在商業(yè)活動(dòng)過程中都需要遵守《歐盟條約》中涉及競爭中立的條款［3］；未完成公司化以及完成公司化但仍擁有先入優(yōu)勢市場地位的國有企業(yè)則適用OECD所提倡的競爭中立制度。

國際上幾種較為典型的競爭中立制度尚未將全部國有企業(yè)或指定壟斷企業(yè)納入適用范圍，而是對(duì)滿足一定條件的國有企業(yè)和指定壟斷企業(yè)加以約束。以接納OECD主旨思想的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》為例，國有企業(yè)和指定壟斷企業(yè)適用競爭中立制度需滿足三個(gè)條件：條件一，從事商業(yè)活動(dòng)的國有企業(yè)和指定壟斷企業(yè)受競爭中立制度約束，若是從事公益性活動(dòng)的企業(yè)則不在此列；條件二，該類企業(yè)資產(chǎn)和收益需要達(dá)到一定的規(guī)模；條件三，該類企業(yè)確實(shí)存在競爭者。OECD模式的適用對(duì)象更加細(xì)致化，適用范圍相對(duì)縮小，彌補(bǔ)了澳大利亞“全盤式針對(duì)”的缺陷，公益性國有企業(yè)并不以商業(yè)回報(bào)率作為企業(yè)第一要義。

（二）政府行為準(zhǔn)則

構(gòu)建競爭中立制度的本質(zhì)在于時(shí)刻強(qiáng)調(diào)行使公權(quán)力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)治理行為必須最大程度上避免對(duì)市場競爭造成限制或扭曲局面［4］。在規(guī)范政府的行為準(zhǔn)則中，稅收、政府采購以及監(jiān)管能否保持中立屬性將直接關(guān)系到企業(yè)的發(fā)展前景。

第一，國有企業(yè)與其競爭的民營企業(yè)在稅收負(fù)擔(dān)方面應(yīng)當(dāng)基本持平，企業(yè)經(jīng)營中的基本負(fù)擔(dān)往往取決于自身所涉及行業(yè)的稅目多少、稅率高低以及稅收優(yōu)惠政策的程度，直接關(guān)系企業(yè)的商業(yè)成本和利潤，長遠(yuǎn)來看也關(guān)乎著企業(yè)的發(fā)展態(tài)勢以及競爭潛力［5］。稅收中立需要開展國有企業(yè)公司化，使得國有企業(yè)的商業(yè)活動(dòng)與政府機(jī)構(gòu)相分離。未脫離政府屬性的國有企業(yè)在進(jìn)行的經(jīng)營活動(dòng)依舊屬于政府活動(dòng)的外延，征稅機(jī)構(gòu)無法對(duì)政府活動(dòng)的收入征收企業(yè)所得稅或其他增值稅。

第二，在采購過程中，無論是對(duì)國有企業(yè)、民營企業(yè)以及享受政府政策優(yōu)惠的企業(yè)，政府都應(yīng)當(dāng)給予同等競標(biāo)條件。政府采購中立與稅收中立對(duì)企業(yè)競爭潛力的影響，從企業(yè)獲利角度來觀察基本上一致。政府在采購過程中對(duì)國有企業(yè)與民營企業(yè)招投標(biāo)的各項(xiàng)條件區(qū)別適用，將大幅降低民營企業(yè)的競爭力。同時(shí)，政府采購中立應(yīng)當(dāng)遵守信息公開中立，政府依法使用財(cái)政資金采購貨物、服務(wù)和工程項(xiàng)目時(shí)應(yīng)當(dāng)平等地對(duì)全部參與市場資源配置的企業(yè)發(fā)布相關(guān)信息。

第三，監(jiān)管中立要求政府在實(shí)行監(jiān)管活動(dòng)過程中平等對(duì)待國有企業(yè)和民營企業(yè)，不能無正當(dāng)理由加強(qiáng)或放寬對(duì)不同所有制企業(yè)的監(jiān)督管理程度。政府應(yīng)盡最大努力將國有企業(yè)與民營企業(yè)盡可能安置在同等程度的監(jiān)管體制之中。若是因?yàn)槟承┬袠I(yè)的特殊性需要強(qiáng)監(jiān)管，這種例外的企業(yè)可以考慮在其他政策上享受適當(dāng)優(yōu)惠，以此來平衡企業(yè)間優(yōu)勢。

三、啟示與借鑒

市場是資源配置的中流砥柱，在尊重市場主導(dǎo)的前提下引入競爭中立作為國有企業(yè)改革的指導(dǎo)性原則，對(duì)國有企業(yè)可以劃分為競爭性國有企業(yè)與公益性國有企業(yè)［6］，有利于深化經(jīng)濟(jì)體制改革。

（一）競爭性國有企業(yè)

1.限制地方保護(hù)主義

地方政府動(dòng)用財(cái)政直接投資創(chuàng)辦企業(yè)或者對(duì)當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)直接干涉，其后果是地區(qū)化產(chǎn)業(yè)壟斷和市場封閉，加之政府公布商業(yè)信息更傾向于本地企業(yè)，招投標(biāo)條件基本是為本地企業(yè)量身制定，形成地方保護(hù)主義。參考澳大利亞模式，限制地方保護(hù)主義，首先需要規(guī)范地方政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，無論是宏觀政策或立法，地方政府在經(jīng)濟(jì)政策層面需要保持中性，這些政策涉及稅收、招標(biāo)以及市場準(zhǔn)入等影響競爭的關(guān)鍵因素。再者，除非關(guān)乎重大公共利益的項(xiàng)目工程和研發(fā)領(lǐng)域，應(yīng)避免地方政府直接投資創(chuàng)辦企業(yè)或在參股企業(yè)中干預(yù)實(shí)際經(jīng)營。

2.政府采購中立

政府采購是為了滿足日常政務(wù)辦公和公眾服務(wù)所需，OECD認(rèn)為政府采購是影響公平競爭的指標(biāo)之一［7］。我國目前對(duì)于政府采購信息公開包括政府采購意向、采購公告發(fā)布、采購合同、嚴(yán)重違法失信記錄等，對(duì)于地方政府采購的統(tǒng)計(jì)信息并未公布。結(jié)合前文闡述的地方保護(hù)主義，信息公開方式的不合理以及地方政府對(duì)本地企業(yè)“特殊照顧”的雙重作用下，政府采購必然帶有一定程度上的傾斜性質(zhì)。澳大利亞《競爭中立原則協(xié)定》（Competition Principles Agreement）對(duì)于政府采購的規(guī)制中包括“政府在采購過程中應(yīng)當(dāng)公布定價(jià)建議以及理由”，公布政府定價(jià)相關(guān)事宜可以很大程度上避免因政府內(nèi)部傾向態(tài)度導(dǎo)致對(duì)外的惡意抬價(jià)或壓價(jià)，同時(shí)也是對(duì)公開、公平、公正競標(biāo)的一種切實(shí)保障。

3.尊重貿(mào)易條約

競爭性國有企業(yè)的競爭環(huán)境涵蓋國際市場，在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的歷史洪流之中，國家間對(duì)話協(xié)商構(gòu)建區(qū)域性經(jīng)濟(jì)合作模式成為當(dāng)代熱潮。以美國主導(dǎo)的TPP模式、以日韓為代表的CPTPP模式、歐盟模式以及東盟模式等，在國際經(jīng)濟(jì)合作中經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)和持續(xù)完善，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢已經(jīng)展現(xiàn)。本文在第一部分介紹的RCEP是我國競爭性國有企業(yè)在國際上的重要舞臺(tái)，在如此規(guī)模的合作組織中進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)，勢必要遵守相應(yīng)的競爭規(guī)則。從協(xié)議原文第十四章以及第十五章來推測，在保護(hù)中小企業(yè)方面，締約國有義務(wù)促進(jìn)信息共享與合作，同時(shí)締約國政府采購需要保證透明度和公平合作。

（二）公益性國有企業(yè)

1.回歸公共職能

不同于競爭性國有企業(yè)，公益性國有企業(yè)側(cè)重于保障公共利益和創(chuàng)造集體價(jià)值，其核心在于將重心和資源集中于公益領(lǐng)域，企業(yè)活動(dòng)歸屬于公益性質(zhì)而非商業(yè)盈利。劃分公益性國有企業(yè)具有保障民生和國家戰(zhàn)略雙重意義，在保障民生層面，公益性國有企業(yè)旨在防范民營企業(yè)造成的商業(yè)壟斷行為，涉及基礎(chǔ)民生的商業(yè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)由國家實(shí)際控制，以公權(quán)力和國家信譽(yù)為保證；在戰(zhàn)略層面，要保證國家對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)、能源儲(chǔ)備、應(yīng)急物資儲(chǔ)備、稀有資源和涉及國家安全的制造業(yè)領(lǐng)域的有效掌控。日本國有企業(yè)改革的最大缺陷便是未劃分公益性國有企業(yè)，導(dǎo)致絕大部分企業(yè)最終成為完全私有制［8］。以福島核電站事件為例，當(dāng)自然災(zāi)難發(fā)生且重大公共利益遭受持續(xù)侵害之際，民營企業(yè)身份的東京電力公司并未以公共利益為第一要義，而是以利益最優(yōu)先化和最大程度降低企業(yè)損失為主旨進(jìn)行處理，導(dǎo)致后續(xù)核泄漏治理困境。鑒于此，公共職能的承擔(dān)者應(yīng)以公益性國有企業(yè)為最佳選擇且為唯一選擇。

2.與市場保持適當(dāng)距離

承接上述回歸公共職能的分析，公益性國有企業(yè)所從事的公益領(lǐng)域因其自身重要性可以享受政府在稅收、信貸和政策上的優(yōu)惠，那么自然不能適用競爭中立原則。為了確保市場秩序，公益性國有企業(yè)應(yīng)與市場保持距離，遠(yuǎn)離商業(yè)競爭。在市場經(jīng)濟(jì)中，堅(jiān)持市場決定論還是政府主導(dǎo)模式一直爭議頗多，劃分國有企業(yè)類型恰好得以妥善處理。競爭性國有企業(yè)屬于商業(yè)性質(zhì)，需要以遵守競爭中立原則為前提參與市場競爭，由市場選擇企業(yè)而非企業(yè)干擾市場，以此激發(fā)國有企業(yè)的潛在競爭意識(shí)；而對(duì)公益性國有企業(yè)出于集體利益考量，在遠(yuǎn)離市場競爭之后可以享有政府各方面優(yōu)惠，以政府為主導(dǎo)規(guī)劃公益發(fā)展戰(zhàn)略，避免民營企業(yè)對(duì)公益領(lǐng)域可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。

四、結(jié)束語

競爭中立作為規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的手段，其必要性和可行性已被諸多國家和區(qū)域性經(jīng)濟(jì)合作組織所證明，在未來無論是國內(nèi)深化經(jīng)濟(jì)體制改革，還是參與國際經(jīng)濟(jì)合作，都需要遵守競爭中立原則。我國目前尚未引入競爭中立原則，亟待繼續(xù)研究分析此問題，擇選符合國情和實(shí)際需要的競爭中立原則，為構(gòu)建中國特色的競爭中立制度鋪路搭橋。

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作者簡介：吉陽（1993—），男，漢族，河北唐山人，單位為新疆大學(xué)，研究方向?yàn)槊裆谭?、競爭法?/p>

（責(zé)任編輯：張震）