政策工具視角下我國開放科學政策文本分析

摘要：運用政策工具、開放科學內(nèi)容要素二維分析框架，采用內(nèi)容分析法對國內(nèi)65份開放科學政策文本進行量化分析。研究發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)開放科學政策更多關注權威工具和能力建設工具，激勵工具、象征和勸誡工具、系統(tǒng)變革工具運用不足；開放科學各內(nèi)容要素政策工具分布不均，開放流程、開放合作與交流要素政策亟待強化。建議加強頂層設計，構建協(xié)同聯(lián)動開放科學政策體系；優(yōu)化政策工具結構，突出激勵和系統(tǒng)變革工具；布局開放科學全內(nèi)容要素，聚焦關鍵核心要素政策。

關鍵詞：開放科學；政策工具；內(nèi)容分析

中圖分類號：D63;G322文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）20-0020-05

Research on China’s Open Science Policy Texts from the Perspective of Policy Tools

Zheng Zhiming1Fan Qingtao2Lei Shuxia2Ye Qiancao2

（1. Beijing International Science and Technology Cooperation Center， Beijing 100080;

2. Institute of Science and Technology Information， Beijing Academy of Science and Technology， Beijing 100044）

Abstract： In a two-dimension policy analysis framework of policy tools and open science content elements， this paper adopts the content analysis method to make a quantitative analysis of 65 open science policy texts in China. The results show that domestic open science policies pay more attention to authoritative tools and capacity building tools， ignore incentive tools， symbolic and exhortation tools， and system change tools. It’s also found that the distribution of policy tools for various elements of open science is uneven and that there is an urgent need to strengthen policies related to open processes， open collaboration， and communication. It is suggested to strengthen the top-level design， construct a synergistic policy system of open science， optimize the structure of policy tools， emphasize incentive and system change tolls， layout the full content elements of open science， and focus on the core elements policy.

Keywords： open science; policy tool; content analysis

2021年11月，聯(lián)合國教科文組織發(fā)布《開放科學建議書》，強調營造有利于促進開放科學發(fā)展的政策環(huán)境，為全球開放科學政策制定和實踐行動提供了原則規(guī)范和國際框架。部分歐美國家相繼出臺旨在促進開放科學發(fā)展的政策。例如，美國白宮科技政策辦公室更新了《開放獲取備忘錄》；美國國家科學基金會發(fā)布《NSF公開獲取計劃2.0》；英國研究與創(chuàng)新署發(fā)布《公眾參與戰(zhàn)略》。我國高度重視開放科學政策環(huán)境，積極推進開放式創(chuàng)新生態(tài)體系建設。2021年修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》明確提出“推動開放科學的發(fā)展”。黨的二十大報告提出“形成具有全球競爭力的開放創(chuàng)新生態(tài)”。本文以國內(nèi)開放科學政策為研究對象，從政策工具、開放科學內(nèi)容要素兩個維度進行文本分析，剖析我國開放科學政策的特征，為完善國內(nèi)開放科學政策體系提供參考。

一、政策分析框架構建

（一）X維度：政策工具維度

目前，政策工具分類方法較多。Rothwell Roy和Walter Zegveld將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型［1］；Mc Donnell L M和Elmore R F根據(jù)政策目標將政策工具分為勸導型、能力型、制度變遷型和命令型［2］；S Linder和B Peters將政策工具分為財政補助、勸誡、命令、契約、管制、權威等［3］。國內(nèi)學者黃忠敬根據(jù)政策效果將政策工具分為能力建設、激勵、勸導、系統(tǒng)變革及命令等類型［4］；黃紅華根據(jù)政策作用將其劃分為信息提供性、激勵性、服務性、強制性和指導性等［5］。由于Mc Donnell政策工具分類以政策問題、目標、環(huán)境、執(zhí)行等因素間的適切性為基礎，關注點在于如何將政策預期目標轉化為具體行動以解決公共問題，具有較好適應性，本文借鑒此方法將開放科學政策工具分為權威、激勵、象征和勸誡、能力建設、系統(tǒng)變革五種。

權威工具是為達到某種政策目標而制定的強制性措施或規(guī)則，包括法規(guī)管制、工作制度、隱私保護、目錄清單等。激勵工具是通過正向或負向有形回報來促使目標群體接受和實施政策，包括提供資助、補貼、成本補償、創(chuàng)新券、建立收益分配機制等。象征和勸誡工具是通過價值觀引導促使目標群體實施與政策目標相匹配的行為，包括鼓勵、倡議、勸誡等。能力建設工具指為目標群體提供設施、資源、信息、技術、教育培訓等各類支持，使其具備開放科學行為能力。系統(tǒng)變革工具是對組織結構或形式進行變革，實現(xiàn)政府權威在個人與機構間重新配置，提高政策執(zhí)行效率，包括組織結構、權威分配等。

（二）Y維度：開放科學內(nèi)容要素維度

有關開放科學內(nèi)容要素的研究較多，借鑒李洋［6］、王譯晗［7］的分類方法，本文將開放科學內(nèi)容要素分為開放資源與工具、開放基礎設施、開放流程、開放合作與交流等4個維度。開放資源與工具指科研活動中可自由獲取的科學知識和工具，如科研出版物、科學數(shù)據(jù)、硬件和軟件源代碼等；開放基礎設施指科研活動所依托的科研設施和儀器設備、實驗室及集成各類科研資源和服務的技術架構和平臺；開放流程指能夠調動開放科學參與主體積極性、提升科學研究質量和透明度的相關流程和環(huán)節(jié)，如開放激勵、開放評估、開放同行評議等；開放合作與交流包括開放科學利益相關方內(nèi)部以及利益相關方之間的交流合作，如開放社區(qū)、眾包、開放式創(chuàng)新等。

二、政策文本選擇與編碼

（一）政策文本采集

本文政策來源以“北大法寶”數(shù)據(jù)庫為主，國務院及所屬科技部、財政部等政府部門官網(wǎng)為輔，國家自然科學基金委、中國科學院、中國農(nóng)業(yè)科學院、部分高校官網(wǎng)作為重要補充，以“開放科學”“開放獲取”“開放數(shù)據(jù)”“開放社區(qū)”“開源軟件”“開放評價”等為檢索詞，共獲得政策文本156份。為保證政策文本的權威性和時效性，采用以下原則進行篩選：①政府出臺的政策以國家級為準，省級及以下政策不在研究范圍；②開放科學相關法律、法規(guī)、條例、細則、辦法、意見等類型文件；③文本內(nèi)容應涉及開放科學的內(nèi)容要素，如開放、共享、數(shù)據(jù)公開等；④同一目標性政策文本如有更新、修改、廢除，以最新發(fā)布文本為準；⑤已失效政策不予選取。最終篩選出65份開放科學政策文本。

（二）政策文本編碼

本文建立政策工具維度、開放科學內(nèi)容要素維度的X-Y二維分析框架，采用內(nèi)容分析法對開放科學政策文本內(nèi)容進行分解，結合二維分析框架實現(xiàn)政策文本信息抽取、編碼和量化統(tǒng)計，編碼形式為“政策編號-章節(jié)/條款編號”，共獲得政策工具代碼323條。

三、開放科學政策文本分析

（一）政策文本總體分析

1.時間分布。從政策出臺時間看，2014年前為緩慢發(fā)展期，政策出臺數(shù)量較少。從2014年開始，政策數(shù)量均保持在3項以上，其中2016年政策數(shù)量最多，2019年、2021年分別有8項政策出臺。“十三五”規(guī)劃起始年的2016年，政策內(nèi)容以能力建設、權威和激勵工具為主。整體看，各年出臺政策數(shù)量波動起伏較大，未呈現(xiàn)出趨勢性特征。從工具類型看，能力建設工具使用最廣泛，集中分布于2015年、2016年、2021年；其次為權威工具，主要分布于2014—2018年；激勵、象征與勸誡工具運用有限，系統(tǒng)fLEdRbuYR740bxBQLMdhn6xspykFaRNLv/KBLsKBsIw=變革工具運用最少。

2.主體分布。從政策主體看，政府主導開放科學政策制定。其中，國務院是開放科學政策制定的最重要主體，先后頒布《關于國家重大科研基礎設施和大型科研儀器向社會開放的意見》《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》等政策?？萍疾?、教育部、財政部也是開放科學政策的重要制定主體，科技部除印發(fā)《“十三五”國際科技創(chuàng)新合作專項規(guī)劃》《國家重大科研基礎設施和大型科研儀器開放共享評價考核實施細則》外，還與財政部、教育部、發(fā)改委等聯(lián)合發(fā)布《國家重大科研基礎設施和大型科研儀器開放共享管理辦法》和《國家科技資源共享服務平臺管理辦法》等政策。教育部、農(nóng)業(yè)部、交通運輸部、國家知識產(chǎn)權局、海關總署、中國氣象局等主要結合行業(yè)數(shù)據(jù)資源、科研基礎設施的開放共享以及專利開放許可等制定出臺相關政策。

3.政策類型。從政策類型看，我國開放科學政策以意見（19項）、辦法（10項）、規(guī)劃（9項）為主。意見類占比近30%，如《科技部關于加快建立國家科技報告制度指導意見》，從政策設計角度出發(fā)為開放科學實踐提供思路參考。辦法類政策如《國家重大科研基礎設施和大型科研儀器開放共享管理辦法》，為政府部門、科研機構推進落實科研設施和儀器、科學數(shù)據(jù)開放共享提供實施依據(jù)。此外，規(guī)劃、綱要等政策為開放科學提供全局性和統(tǒng)領性的指導方針，如《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》。計劃、通知、細則、方案等則對開放科學的政策體系進一步豐富和完善。

（二）政策工具維度分析

從政策工具分布看，權威工具和能力建設工具占據(jù)主導地位，合計占比84.50%，說明國內(nèi)開放科學政策著力于規(guī)范開放科學行為和投入資源以增強開放科學實踐能力。具體而言，權威工具使用頻率最高，涉及論文存繳、隱私保護、數(shù)據(jù)資源清單和開放目錄、知識產(chǎn)權歸屬、安全保密審查等相關制度規(guī)范，對開放科學實踐主體行為進行強制性約束，確保開放科學活動規(guī)范有序運行。能力建設工具占比近40%，通過為目標群體提供科技資源供給、信息技術支持、專業(yè)素養(yǎng)和技能培訓等各類保障，提高政策執(zhí)行者的決策能力和實踐能力。激勵工具的使用明顯不足，象征和勸誡工具使用占比較低。系統(tǒng)變革工具占比最低，國內(nèi)較少采用組織結構變革方式推進開放科學發(fā)展，這與國外存在較大差距［8］。

（三）開放科學內(nèi)容要素維度

從開放科學內(nèi)容要素維度看，開放資源與工具、開放基礎設施的政策工具運用較多，開放流程、開放合作與共享的政策工具占比較低。

在開放資源與工具類別中，開放數(shù)據(jù)、開放獲取政策條目相對集中，學術論文、圖書等研究出版物以及基于科研過程形成的科研數(shù)據(jù)作為開放科學發(fā)展的重要基礎，是現(xiàn)階段我國開放科學政策關注的重點。開放教育資源主要涉及在線課程資源、教育基礎設施、公共服務平臺等，但未明確提及教育資源的質量、許可要求及相關投資等。開源軟件代碼政策涉及軟件成果、軟件源代碼、開發(fā)工具及相關服務，以鼓勵企業(yè)、開源社區(qū)、平臺和第三方機構開放為主，政策強制性和可操作性不高。

在開放基礎設施類別中，開放科研設施與儀器的政策條目占主導地位，有助于解決科研資源分配不均和重復購買問題，還可以提高科研設施與儀器的使用效率，降低科研成本。與歐美國家更多關注開放科學基礎設施不同，國內(nèi)有關開放獲取平臺、開放出版平臺、開放服務平臺的政策工具偏少，更多關注缺少“流動屬性”的科研基礎設施。

在開放流程類別中，開放科學政策占比最高，不僅為開放科學發(fā)展提供制度保障，還通過相關實施細則和標準規(guī)范為開放科學提供操作指南和技術支持。開放激勵范圍有限，主要針對科研基礎設施，對論文撰寫、研究成果利用、跨學科整合、跨機構和領域合作等較少涉及，同時存在開放同行評議等政策缺失現(xiàn)象。

在開放合作與交流類別中，開放合作占比較高，通過高水平開放合作構建科學共同體是推進開放科學的重要方式。開放創(chuàng)新、開放社區(qū)、開放資助、眾包①、公民科學等要素類別均有涉及，但占比較低，相反，國外政策對公民科學關注較多。

①眾包：眾包指的是一個公司或機構把過去由員工執(zhí)行的工作任務，以自由自愿的形式外包給非特定的（通常是大型的）大眾志愿者的做法，即通過網(wǎng)絡做產(chǎn)品的開發(fā)需求調研，以用戶的真實使用感受為出發(fā)點。眾包的任務通常是由個人來承擔，但如果涉及需要多人協(xié)作完成的任務，也有可能以依靠開源的個體生產(chǎn)的形式出現(xiàn)。美國《連線》雜志記者Jeff Howe在2006年的6月刊首次推出了眾包的概念。（四）政策工具及開放科學內(nèi)容要素二維分析

四、我國開放科學政策優(yōu)化建議

（一）加強頂層設計，構建協(xié)同聯(lián)動的開放科學政策體系

我國開放科學政策的頂層設計相對缺失，“碎片化”特征明顯。為此，應重視國家層面的開放科學頂層設計和整體布局，加緊在國家層面制定專門的開放科學政策，同時制定開放獲取、開源軟件代碼、開放流程、開放合作等專項政策，加快編制開放科學行動計劃和發(fā)展路線圖等，為開放科學發(fā)展構建全方位政策支撐體系。此外，還應敦促各政策主體完善開放科學相關制度，明確各政策主體的行動職責，構建不同主體間的政策協(xié)同機制。

（二）優(yōu)化政策工具結構，突出激勵和系統(tǒng)變革工具

一是優(yōu)化權威工具和能力建設工具內(nèi)部結構。涉及數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)安全、知識產(chǎn)權管理、用戶隱私及開源知識產(chǎn)權等方面的權威工具政策條目有限，應加強相關法規(guī)和標準體系建設。能力建設工具應加大論文開放出版、科學數(shù)據(jù)開放共享、基礎設施建設等方面資金投入，如設立論文出版費、數(shù)據(jù)管理費、開放創(chuàng)新基金等專項經(jīng)費，吸納社會資本投入開放科學基礎設施建設等。二是提高激勵工具使用頻次。鼓勵擁有行業(yè)數(shù)據(jù)和核心技術的企業(yè)開放軟件源代碼和相關服務，促進開源生態(tài)建設。明確界定開源軟件、開放專利、科研數(shù)據(jù)以及科研儀器設施使用過程形成的知識產(chǎn)權歸屬，建立公共服務收益合理分配的長效機制。三是重視系統(tǒng)變革工具使用。設立國家級開放科學專職機構，如國家開放科學中心，統(tǒng)籌國內(nèi)開放科學實踐發(fā)展。

（三）布局開放科學全內(nèi)容要素，提高政策的整體性和協(xié)同性

開放資源與工具方面，增加開放源代碼的許可、訪問、兼容性、安全性等相關條目，填補開放硬件、開放筆記本等政策空白；開放基礎設施方面，完善機構知識庫、開放出版平臺、開放服務平臺、開放實驗室等相關政策，支持具有知識管理、知識傳播、開放獲取、學術交流等功能的開放科學集成服務平臺建設；開放流程方面，完善開放科學教育、開放激勵、開放評價和開放許可等政策，提高開放教育資源范圍和投資力度，建立包括負面清單制度、第三方機構評估的開放評價機制；制定科學教育、科技倫理、科技創(chuàng)新等公民科學政策，填補開放科學傳播政策空白。

（四）立足開放科學實踐和政策特點，聚焦關鍵核心要素政策

開放基礎設施應突出對大科學裝置等設施開放的政策支持，加大對開源軟件平臺、數(shù)據(jù)獲取平臺、開放可重復研究基礎設施、開放評估基礎設施、預印本平臺等開放科學基礎設施的支持力度。加快推進開放激勵、開放科學教育、開放評價、公民科學等核心要素的政策布局，確定要素政策的優(yōu)先級并結合政策實施效果進行優(yōu)化調整，以關鍵核心要素政策作為開放科學治理的重要驅動力。

五、結束語

百年未有大變局之際，科技創(chuàng)新越發(fā)受到各國重視，無論是國際組織還是主要創(chuàng)新經(jīng)濟體都非常注重促進開放科學發(fā)展的政策環(huán)境。通過從政策工具、開放科學內(nèi)容要素兩個維度對國內(nèi)開放科學政策進行政策文本分析，發(fā)現(xiàn)權威工具和能力建設工具占據(jù)主導地位，開放資源與工具、開放基礎設施的政策工具運用較多，開放流程、開放合作與共享的政策工具占比較低。最后，為完善國內(nèi)開放科學政策體系，從頂層設計、政策工具結構、開放科學要素重點等方面提出政策建議。

參考文獻：

［1］HANSON E C，ROTHWELL R，ZEGVELD W.Industrial innovation and public policy：preparing for the 1980s and the1990s［J］.American political science review，1981（3）：699.

［2］M C DONNELL，LORRAINE M，ELMORE，et al.Getting the job done：Alternative policy instruments［J］.Educatioanl evaluatioan and policy analysis，1987（9）：13-17.

［3］S LINDER，B GUY PETERS.The study of public policy instument［Z］.Policy current，1992：113.

［4］黃忠敬.教育政策工具的分類與選擇策略［J］.國家教育行政學院學報，2008（8）：47-51．

［5］黃紅華.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)中的政策工具選擇與優(yōu)化［D］.杭州：浙江大學，2009．

［6］李洋，溫亮明，郭蕾.面向科研生命周期的高校圖書館開放科學服務研究［J］.圖書館工作與研究，2022（9）：5-12.

［7］王譯晗，初景利.政策工具視角下科研機構開放科學政策文本量化分析與啟示［J］.農(nóng)業(yè)圖書情報學報，2022（7）：39-52．

［8］張亞姝.圖書館推進開放科學的策略與實踐：《歐洲研究型圖書館協(xié)會2018－2019年度報告》解讀［J］.圖書與情報，2019（4）：109-114．

作者簡介：鄭志明（1981—），男，漢族，江蘇南京人，單位為北京國際科技合作中心，研究方向為科技創(chuàng)新管理。

凡慶濤（1983—），男，漢族，山東濟寧人，北京市科學技術研究院科技情報研究所副研究館員，研究方向為開放科學、信息資源管理。

類淑霞（1972—），女，漢族，山東蒙陰人，博士，北京市科學技術研究院科技情報研究所研究員，研究方向為科技戰(zhàn)略與政策。

葉淺草（1981—），女，漢族，北京人，單位為北京市科學技術研究院科技情報研究所副研究館員，研究方向為科技政策。

（責任編輯：楊超）