新時(shí)期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的趨勢(shì)、挑戰(zhàn)與對(duì)策

摘 要：推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)職業(yè)轉(zhuǎn)換、空間轉(zhuǎn)移、身份轉(zhuǎn)變、觀念轉(zhuǎn)化的復(fù)雜過程，是提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵所在。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在轉(zhuǎn)移對(duì)象、轉(zhuǎn)移需求、轉(zhuǎn)移空間、轉(zhuǎn)移政策等方面出現(xiàn)了一些新的趨勢(shì)特征。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程加快，我國城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量都有了明顯提升，但在產(chǎn)業(yè)支撐能力、公共服務(wù)供給、土地制度改革、資金保障等方面仍有一些問題亟待解決。未來應(yīng)從深化戶籍制度、要素保障體制機(jī)制、公共服務(wù)供給機(jī)制、社會(huì)化支持機(jī)制等方面加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；新型城鎮(zhèn)化；高質(zhì)量發(fā)展

2024年政府工作報(bào)告指出，我國城鎮(zhèn)化還有很大發(fā)展提升空間，要把加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化擺在突出位置，讓有意愿的進(jìn)城農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有現(xiàn)實(shí)緊迫性，也是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。深入分析農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化呈現(xiàn)出的新趨勢(shì)、新特征，努力尋找加快提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化水平和質(zhì)量的突破口，對(duì)于新時(shí)期推動(dòng)實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、新時(shí)期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的趨勢(shì)特征

（一）轉(zhuǎn)移對(duì)象：新生代農(nóng)民工等成為重點(diǎn)群體

隨著年齡、就業(yè)、落戶政策、農(nóng)村土地政策等方面的變化，早期農(nóng)民工有一部分已實(shí)現(xiàn)市民化，有一部分則選擇回到農(nóng)村，他們的子女即新生代農(nóng)民工開始成為新時(shí)期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重點(diǎn)。從年齡結(jié)構(gòu)看，根據(jù)2017年《農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，全國1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工占比過半，達(dá)到50.5%，標(biāo)志著新生代農(nóng)民工逐漸成為農(nóng)民工主體。從文化程度看，根據(jù)2013—2023年《農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，全國高中及以上文化程度農(nóng)民工占比從22.8%上升到33.3%，農(nóng)民工的文化程度呈現(xiàn)持續(xù)上升的趨勢(shì)。新生代農(nóng)民工大多從小就生活在城市，離開鄉(xiāng)村后不再回去，在工作、生活、觀念、習(xí)慣、行為等方面更趨城鎮(zhèn)化。與父輩相比，他們對(duì)農(nóng)村土地的眷戀減弱，對(duì)城市的適應(yīng)性更強(qiáng)。

（二）轉(zhuǎn)移需求：更加復(fù)雜多元化

在城鎮(zhèn)化1.0時(shí)期，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城是為了獲得與務(wù)農(nóng)相比更高的收入，在農(nóng)忙時(shí)節(jié)再回到農(nóng)村務(wù)農(nóng)。在城鎮(zhèn)化2.0時(shí)期，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口開始追求更穩(wěn)定的收入、更平等的社會(huì)待遇，并逐步舉家遷移進(jìn)城，在城市落戶。在城鎮(zhèn)化3.0時(shí)期，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的需求更加多元和復(fù)雜，他們不僅期望工作穩(wěn)定和獲得平等待遇，還希望在社會(huì)身份、文化認(rèn)同、子女教育、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面與已有的城市居民無差別。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，國家的惠農(nóng)政策紅利持續(xù)釋放，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的融合和美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)，土地制度改革為農(nóng)民提供了更多的權(quán)益保障，農(nóng)村的吸引力正在回暖，這在一定程度上影響了一部分人的進(jìn)城意愿，即便是愿意進(jìn)城，這些人也希望能夠保障其在農(nóng)村的權(quán)益，這也成為市民化過程中新的訴求。

（三）轉(zhuǎn)移空間：向省內(nèi)中心城市、都市圈、縣城集聚

當(dāng)前，中心城市、都市圈、城市群等區(qū)域由于產(chǎn)業(yè)集聚、交通便捷、公共服務(wù)完善，成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要承載空間，更能夠滿足和保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的多元化需求。與此同時(shí)，我國廣大的縣城通過建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施，就業(yè)容納能力和綜合承載能力得到顯著提升，成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口集聚的重要基地，加之財(cái)政、落戶條件等政策支持縣域發(fā)展的力度不斷加大，縣城也正在成為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域，外出務(wù)工人員“回流”現(xiàn)象顯現(xiàn)。根據(jù)2013—2023年《農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，全國跨省流動(dòng)的農(nóng)民工占比從46.6%下降到38.2%，省內(nèi)流動(dòng)的農(nóng)民工占比從53.4%上升到61.8%，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)在省內(nèi)流動(dòng)趨勢(shì)愈發(fā)明顯。以河南為例，根據(jù)2017—2023年《河南省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，河南外出務(wù)工農(nóng)民工人數(shù)中省內(nèi)轉(zhuǎn)移的比例基本保持在60%左右，省內(nèi)轉(zhuǎn)移人數(shù)遠(yuǎn)超省外。

（四）轉(zhuǎn)移政策：體制機(jī)制改革進(jìn)一步深化

近年來，我國的新型城鎮(zhèn)化年度政策更加強(qiáng)調(diào)為已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供落戶機(jī)會(huì)，更注重提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生活質(zhì)量和社會(huì)福利，旨在確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口順利融入城市，享有與城市居民同等的待遇和機(jī)會(huì)，以促進(jìn)他們的社會(huì)融合和穩(wěn)定。當(dāng)前，全國大多數(shù)省份已放開落戶限制，正在探索更加“自由”的城鄉(xiāng)落戶政策，體現(xiàn)了中國政府在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的堅(jiān)定決心和明確方向，有助于解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)化過程中面臨的各種問題，加快推動(dòng)市民化進(jìn)程。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的挑戰(zhàn)

（一）城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐能力有待提升

隨著技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革持續(xù)深入，我國城市產(chǎn)業(yè)尤其是工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)不斷加快，“機(jī)器替代人”現(xiàn)象越來越明顯，加之對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)技能培訓(xùn)力度不夠，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要大規(guī)模轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人面臨諸多挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，支持服務(wù)業(yè)、小微企業(yè)發(fā)展的政策和機(jī)制不夠完善，一些城市尤其是中小城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)不同步，很難有效發(fā)揮出集聚農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的功能和作用。此外，由于依附于戶籍制度的深層次權(quán)益問題未能有效解決，比如戶籍人口與流動(dòng)人口在享受就業(yè)服務(wù)以及勞動(dòng)報(bào)酬、社會(huì)保障、財(cái)政投入等方面仍存在明顯差距，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城后就業(yè)權(quán)益得不到公平對(duì)待。

（二）優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給依然滯后

盡管當(dāng)前政府連續(xù)增加公共服務(wù)財(cái)政支出，但公共服務(wù)資源供給總量仍然不足，供給分布也不夠均衡。以河南為例，根據(jù)各省《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2022年，河南每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)為82人，在中部六省中與山西并列第一，但是與北京（135人）、天津（91人）、上海（95人）、浙江（93人）、山東（86人）、陜西（96人）等地相比還存在明顯差距；2023年，河南每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)為88.22人，略高于全國平均水平（88.15人）和中部地區(qū)平均水平（85.38人），但是與東部地區(qū)平均水平（91.25人）差距較大。近年來，現(xiàn)行社保接續(xù)制度下戶籍地與就業(yè)地、流出地與流入地等不同區(qū)域之間的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和流程，以農(nóng)民工為主的流動(dòng)人口能否可持續(xù)參保以及便捷快速地享受參保待遇，還有較多的不確定性。當(dāng)前，還沒有更有效的機(jī)制將進(jìn)城農(nóng)民統(tǒng)一納入城市住房保障體系，進(jìn)城尤其是進(jìn)入大城市后住房成本是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口望而卻步的重要原因。

（三）土地制度改革實(shí)質(zhì)性進(jìn)展不明顯

當(dāng)前，土地利用指標(biāo)不足與結(jié)構(gòu)不優(yōu)的問題依然存在。部分大城市面臨用地指標(biāo)不足的問題，導(dǎo)致一些重要項(xiàng)目難以落地，影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與此同時(shí)，不少地方城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)性矛盾突出，城市建設(shè)用地的單位產(chǎn)值相對(duì)偏低，而鄉(xiāng)村居民建設(shè)用地占比偏高。隨著農(nóng)村“三塊地”改革的持續(xù)深入和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的加快優(yōu)化，農(nóng)村集體用地、宅基地等土地的潛在價(jià)值在不斷提升，農(nóng)民對(duì)土地價(jià)值增值的期望值也在不斷提升。但是，農(nóng)村宅基地目前不能入市交易，土地資源得不到更加有效的配置，農(nóng)民土地權(quán)益無法實(shí)現(xiàn)，加之現(xiàn)有農(nóng)村集體土地帶來的收益分配比例偏低，農(nóng)民既不愿輕易放棄現(xiàn)有的農(nóng)村土地權(quán)益，又沒有得到合理的土地收益，進(jìn)城意愿受到影響。

（四）資金保障力度仍然不夠

隨著轉(zhuǎn)移對(duì)象、空間、訴求面臨新的變化和趨勢(shì)，未來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所需的資金總體需求只增不減，但是現(xiàn)有的資金供給能力卻還不相匹配。雖然有政府財(cái)政資金、債券融資、城鎮(zhèn)化發(fā)展基金、政策性貸款等供給來源，但整體資產(chǎn)規(guī)模偏小，融資渠道還不夠廣泛。一些市縣城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資平臺(tái)信用評(píng)級(jí)偏低，優(yōu)質(zhì)資源較少，加之尚未完全建立起市場(chǎng)化的投融資體制機(jī)制，管理水平也比較有限，難以吸引社會(huì)資金和民間資本。再加上全球經(jīng)濟(jì)短期“逆全球化”效應(yīng)、三年疫情產(chǎn)生的“長(zhǎng)尾效應(yīng)”等諸多因素，及國家進(jìn)一步規(guī)范地方政府融資、防范地方政府債務(wù)等政策的影響，不少市縣在推進(jìn)市民化過程中遭遇的融資難、融資貴困境沒有得到完全有效的緩解。

三、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的建議

（一）加快戶籍制度深層次改革

深化戶籍制度改革，關(guān)鍵在于針對(duì)重點(diǎn)群體優(yōu)化戶籍制度的同時(shí)加快附著在戶籍上的各項(xiàng)配套制度的改革。對(duì)以升學(xué)、參軍等方式離開農(nóng)村的人口以及長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)工作生活的農(nóng)業(yè)人口等，應(yīng)制定更具針對(duì)性的落戶政策，持續(xù)放寬落戶條件，完善進(jìn)城落戶的激勵(lì)政策，堅(jiān)持分類施策，推廣戶口通遷、居住證互認(rèn)，減少戶籍對(duì)人口流動(dòng)的限制。同時(shí)，逐步剝離附著在戶籍上的各種不公平配套政策，確保持有居住證的“新市民”能夠享受到與“老市民”同等的城市公共服務(wù)。

（二）完善可持續(xù)的要素支持機(jī)制

在土地方面，要深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，持續(xù)完善農(nóng)村土地權(quán)益確權(quán)登記頒證工作，建立農(nóng)戶對(duì)土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的自愿有償退出機(jī)制，為離農(nóng)人口提供合理的土地權(quán)益補(bǔ)償；持續(xù)深化土地要素市場(chǎng)化配置改革，建立完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策及省域范圍內(nèi)跨區(qū)域土地指標(biāo)調(diào)劑制度，并根據(jù)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量來調(diào)整城鎮(zhèn)建設(shè)用地年度指標(biāo)分配，提高土地資源在城鄉(xiāng)建設(shè)方面的配置利用效率。在資金方面，堅(jiān)持政府引導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合、直接融資與間接融資相結(jié)合，持續(xù)優(yōu)化財(cái)政支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)政策，加快城鎮(zhèn)投融資體制機(jī)制改革，推動(dòng)國有融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，與社會(huì)資本共同參與城鎮(zhèn)化的各項(xiàng)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，探索農(nóng)村資源資產(chǎn)化、資本化、債券化等市場(chǎng)化改革，通過多種渠道為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化籌措資金。在勞動(dòng)力方面，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)對(duì)象，緊密結(jié)合城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，建立完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)機(jī)制和服務(wù)體系，建立更加靈活多樣的本土化人力資源交流服務(wù)平臺(tái)和市場(chǎng)，著力培養(yǎng)一批符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的勞動(dòng)力。

（三）構(gòu)建更具吸引力的公共服務(wù)供給機(jī)制

在教育方面，深化職業(yè)教育與行業(yè)需求的融合發(fā)展，加快建立區(qū)域一體、城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)教育資源規(guī)劃?rùn)C(jī)制，推動(dòng)教育資源配置與城鎮(zhèn)常住人口規(guī)劃相匹配，同時(shí)建立優(yōu)質(zhì)教育資源城鄉(xiāng)一體化共享機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)教育資源均衡化。在醫(yī)療方面，加快基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化建設(shè)，建立完善不同醫(yī)療水平和地區(qū)醫(yī)療專業(yè)人員之間的互動(dòng)機(jī)制，提高基層醫(yī)療服務(wù)效率和質(zhì)量。在養(yǎng)老方面，深化養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革，落實(shí)國家支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策，豐富和擴(kuò)大老年護(hù)理產(chǎn)品和服務(wù)的供給。在社會(huì)保障方面，從社保待遇、社?；鸾y(tǒng)籌銜接、“放管服”改革等方面著手，加快完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障服務(wù)體系，打造全國統(tǒng)一、城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障綜合服務(wù)平臺(tái)。此外，根據(jù)各城市實(shí)際情況，制定針對(duì)性的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)住房保障機(jī)制，鼓勵(lì)用公積金及其他市場(chǎng)化方式支持進(jìn)城農(nóng)民享受城鎮(zhèn)住房保障服務(wù)，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得更加穩(wěn)定和適宜的居住條件。

（四）建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)化支持機(jī)制

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)多維度的社會(huì)發(fā)展過程，涉及農(nóng)村和城市的全面轉(zhuǎn)型。根據(jù)年齡、學(xué)歷、工作性質(zhì)等不同特點(diǎn)，以文化知識(shí)、就業(yè)技能、法律法規(guī)等內(nèi)容為重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的教育和培訓(xùn)，著重體現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人文關(guān)懷，消減對(duì)他們的固有偏見，促進(jìn)社會(huì)包容性。發(fā)揮城市街道辦、社區(qū)、居委會(huì)等組織的功能作用，積極搭建新老市民交流互動(dòng)的平臺(tái)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)“新市民”廣泛參與到社區(qū)活動(dòng)和城市文明建設(shè)中來，通過實(shí)踐活動(dòng)提高他們的社會(huì)參與意識(shí)和能力，幫助他們真正融入城市。

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[責(zé)任編輯：朱松琳]