日本《海洋基本法》對(duì)我國(guó)海洋法律體系建設(shè)的啟示

【摘要】日本《海洋基本法》和《海洋基本計(jì)劃》的頒布實(shí)施為日本落實(shí)“海洋立國(guó)”戰(zhàn)略奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。本文對(duì)上述日本海洋相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理，結(jié)合我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施的基本現(xiàn)狀，對(duì)我國(guó)出臺(tái)海洋基本法的緊迫性和現(xiàn)實(shí)意義進(jìn)行梳理分析，呼吁我國(guó)盡快出臺(tái)符合我國(guó)實(shí)際的《海洋基本法》，進(jìn)一步完善我國(guó)海洋法律體系。

【關(guān)鍵詞】海洋基本法|海洋法律體系|海洋強(qiáng)國(guó)

日本自2005年提出“海洋立國(guó)”的戰(zhàn)略目標(biāo)后，于2007年4月出臺(tái)《海洋基本法》，結(jié)合5年一期的《海洋基本計(jì)劃》，為日本海洋立國(guó)戰(zhàn)略落地踩實(shí)起到了很好的保駕護(hù)航作用，這套“組合拳”運(yùn)行十幾年以來(lái)，猶如為日本“海洋立國(guó)”的戰(zhàn)略安上了翱翔藍(lán)天的翅膀。日本《海洋基本法》的出臺(tái)及“組合拳”式運(yùn)行模式給我國(guó)的海洋基本法的頒布及我國(guó)海洋法律體系建設(shè)都起到了很好的啟示作用。

一、日本《海洋基本法》的出臺(tái)過(guò)程

（一）“海洋立國(guó)”戰(zhàn)略的提出

作為一個(gè)島國(guó)，日本四面環(huán)海的地理環(huán)境決定了日本的海洋國(guó)家屬性，其舉國(guó)上下也均有著較為深刻的海洋意識(shí)。新世紀(jì)以來(lái)，日本更是將海洋問(wèn)題逐步提升至國(guó)家戰(zhàn)略層面。2005年其國(guó)內(nèi)民間組織“海洋政策研究財(cái)團(tuán)”向政府提交了題為《海洋與日本：21世紀(jì)海洋政策建議》的建議書(shū)，首次提出了“海洋立國(guó)”的總目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)了制定海洋基本法的緊迫性，闡述了海洋可持續(xù)發(fā)展、主張國(guó)際海洋秩序引領(lǐng)和綜合管理海洋的理念，并在完善國(guó)家海洋管理機(jī)制、制定海洋基本法等方面提出了具體可行的方案[1]。2006年，日本海洋政策研究財(cái)團(tuán)提出了《海洋政策大綱——尋求新的海洋立國(guó)》，重點(diǎn)體現(xiàn)了三方面內(nèi)容，即指出日本應(yīng)重視海洋問(wèn)題；強(qiáng)調(diào)綜合管理海洋的必要性；建議制定海洋基本法。由此，日本不斷豐富完善“海洋立國(guó)”的具體內(nèi)容和內(nèi)涵，并逐步發(fā)展形成集“海上通道安全、海洋資源開(kāi)發(fā)和增強(qiáng)海洋綜合軍事實(shí)力”[2]為一體的“海洋立國(guó)”戰(zhàn)略。

（二）《海洋基本法》的頒布

為綜合實(shí)施和推進(jìn)海洋戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)“海洋立國(guó)”的總目標(biāo)，日本政府認(rèn)為有必要以立法的形式完善其國(guó)內(nèi)海洋基本法律制度，以更好地應(yīng)對(duì)海洋問(wèn)題。2006年，日本成立“海洋基本法研究會(huì)”，并于同年提出將“島國(guó)”發(fā)展為“海洋國(guó)家”。2007年，日本參眾兩院高票通過(guò)后續(xù)被譽(yù)為日本“海洋憲章”的《海洋基本法》[3]，以法律形式明確了其海洋立國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)。該法共四章38條，另加2項(xiàng)附則。其中，第一章系總則，表達(dá)了該法制定的重大意義；第二章明確日本政府制定并落實(shí)海洋基本計(jì)劃，并每5年進(jìn)行一次修訂；第三章通過(guò)12個(gè)基本政策表述了海洋利用、發(fā)展的六大理念；第四章則明確建立自上而下的統(tǒng)籌型組織形式，即設(shè)置綜合海洋政策總部，綜合而有計(jì)劃地推進(jìn)海洋政策，以從體制機(jī)制上確保海洋政策的有效落實(shí)。這也是世界上大多數(shù)海洋國(guó)家的通行做法。《海洋基本法》作為統(tǒng)領(lǐng)日本海洋開(kāi)發(fā)、利用，確?？沙掷m(xù)發(fā)展的行為規(guī)范，明確了海洋事業(yè)發(fā)展的基本原則、目標(biāo)和組織框架等，為其海洋事業(yè)的發(fā)展提供了有效的法律保障。

（三）《海洋基本計(jì)劃》的制定

自2008年以來(lái)，日本每5年制定一期《海洋基本計(jì)劃》，2023年4月28日，最新一期《海洋基本計(jì)劃》在日本內(nèi)閣會(huì)議上敲定，目前已更新4期。總體對(duì)比來(lái)看，每期既有其保持延續(xù)和連貫的地方，又有根據(jù)新任務(wù)和新形勢(shì)做出的新調(diào)整，體現(xiàn)出了不同的新特征、新重點(diǎn)。前兩期的重點(diǎn)在于完成海洋綜合管理的基礎(chǔ)工作，如核查其管轄的具體海域及相關(guān)海域所蘊(yùn)含的資源種類和數(shù)量，其中2012年針對(duì)我國(guó)釣魚(yú)島的“購(gòu)島鬧劇”即以此為背景；第三期則重點(diǎn)突出實(shí)質(zhì)的海洋綜合管理，強(qiáng)調(diào)以領(lǐng)海警備、離島防御為主的海洋維權(quán)；最新一期則提出了在資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、海上安保和海上科技等領(lǐng)域發(fā)展的新措施和目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)要持續(xù)提升日本國(guó)際影響力和進(jìn)一步擴(kuò)大自身海洋權(quán)益[4]。5年一期的《海洋基本計(jì)劃》除了是落實(shí)日本海洋基本法有關(guān)要求的具體措施外，一方面也是日本未來(lái)五年海洋發(fā)展走向的行動(dòng)綱領(lǐng)，另一方面還是日本落實(shí)其“海洋立國(guó)”戰(zhàn)略的有效措施和得力抓手[5]。

日本《海洋基本法》的頒布實(shí)施，體現(xiàn)了日本在國(guó)內(nèi)海洋管理機(jī)制改革方面作出的努力，也體現(xiàn)了日本在新形勢(shì)下對(duì)海洋權(quán)益的重視和積極謀求海洋國(guó)際地位的態(tài)度。目前，我國(guó)海洋管理機(jī)制的機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)完成，但仍缺少一部綜合性的海洋基本法來(lái)協(xié)調(diào)和規(guī)劃我國(guó)海洋事務(wù)與海洋問(wèn)題。日本《海洋基本法》的系統(tǒng)性、計(jì)劃性值得我們關(guān)注，其相關(guān)經(jīng)驗(yàn)也可為我國(guó)海洋法律體系建設(shè)提供一定的借鑒意義。

二、出臺(tái)我國(guó)海洋基本法的緊迫性

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)，當(dāng)前越來(lái)越多的國(guó)家已將海洋置于更加重要的位置，海洋在我國(guó)國(guó)家總體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)中，同樣有著無(wú)可替代的作用。當(dāng)前，我國(guó)正處于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，黨的十八大報(bào)告中首次提出建設(shè)“海洋強(qiáng)國(guó)”的宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)，標(biāo)志著我國(guó)將海洋事業(yè)的發(fā)展提升到了國(guó)家戰(zhàn)略的高度，隨后這一戰(zhàn)略又在黨的十九大報(bào)告中得到調(diào)整和升華。黨的二十大報(bào)告再次作出“發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略部署，并強(qiáng)調(diào)，要“在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”。作為我國(guó)主動(dòng)向海圖強(qiáng)的戰(zhàn)略，“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略必然會(huì)逐漸促進(jìn)我國(guó)國(guó)民海洋意識(shí)的覺(jué)醒和轉(zhuǎn)變，也會(huì)促進(jìn)國(guó)家整體涉?；顒?dòng)的深入發(fā)展，這個(gè)過(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生諸多新型社會(huì)關(guān)系，需要相應(yīng)的涉海法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。作為一個(gè)世界級(jí)的海洋大國(guó)，我國(guó)有著300多萬(wàn)平方公里的海洋國(guó)土，1.1萬(wàn)個(gè)海島和1.8萬(wàn)多公里的海岸線，這都亟需一套系統(tǒng)的海洋法律體系來(lái)保障。

目前，我國(guó)已初步形成了以《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》等正式海洋法律為框架，《海洋傾廢管理?xiàng)l例》等涉海行政法規(guī)、《海洋行政處罰實(shí)施辦法》等部門(mén)規(guī)章制度、《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要的批復(fù)》等規(guī)范性文件輔助協(xié)調(diào)的統(tǒng)一整體。然而，當(dāng)前我國(guó)有關(guān)涉海法律（含法規(guī)、規(guī)章）多是按照部門(mén)進(jìn)行管理，雖便于各部門(mén)自身涉海管理，但存在分散、不協(xié)調(diào)、留有立法空白，甚至各部門(mén)之間相互存在競(jìng)合和沖突的問(wèn)題[6]?！昂Ｑ髲?qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略具有跨度大、分散廣的特征，其落地踩實(shí)必然涉及多個(gè)領(lǐng)域和部門(mén)。中國(guó)海警局整體轉(zhuǎn)隸武警部隊(duì)后，我國(guó)海洋內(nèi)外環(huán)境持續(xù)向善向好，一方面，伴隨著我國(guó)參與國(guó)際海洋治理的增多，客觀上亟需一部具有統(tǒng)領(lǐng)性、基礎(chǔ)性特征的海洋綜合立法，為海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略保駕護(hù)航；另一方面，隨著我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)進(jìn)程的深入，我國(guó)涉?；顒?dòng)也亟需更加完善的涉海法律體系保障。作為整個(gè)海洋法律體系中的上位法，海洋基本法既是落實(shí)我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略在法律領(lǐng)域的總遵循，又是我國(guó)海洋法治建設(shè)和海洋事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需求。

三、出臺(tái)我國(guó)海洋基本法的現(xiàn)實(shí)意義及功能

（一）統(tǒng)籌我國(guó)涉海法律

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)海洋法律多采用分散的專項(xiàng)立法模式，難免出現(xiàn)個(gè)別內(nèi)容的過(guò)分繁雜與沖突，如《海域使用管理法》關(guān)于海域使用權(quán)與《漁業(yè)法》中關(guān)于養(yǎng)殖證制度就存在一定沖突[7]。另外，我國(guó)涉海法律中既有參加國(guó)際法又有諸多與其對(duì)應(yīng)而又并存的特有部分，需通過(guò)海洋基本法來(lái)將兩者協(xié)調(diào)連接起來(lái)。如此，通過(guò)制定海洋基本法統(tǒng)領(lǐng)現(xiàn)有海洋法律法規(guī)和政策規(guī)章，整合當(dāng)前涉海法律中存在的條塊化和碎片化的問(wèn)題，并進(jìn)一步引領(lǐng)后續(xù)海洋立法。因此，我國(guó)海洋基本法應(yīng)起到統(tǒng)籌相關(guān)涉海法律的功能，值得注意的是，這個(gè)統(tǒng)籌絕非內(nèi)容上的單純疊加，更多地應(yīng)該是立法功能、分工上的統(tǒng)籌，是與其他涉海法律規(guī)范相互補(bǔ)充與完善，更多地是起到在我國(guó)涉海法律體系中固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的法治保障作用，從而不斷向著黨的二十大報(bào)告中“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”“在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”的目標(biāo)邁進(jìn)。

（二）宣揚(yáng)我國(guó)海洋主張

國(guó)內(nèi)層面，受自古以來(lái)“重陸輕?！彼枷氲挠绊懞臀覈?guó)所處半閉海的客觀事實(shí)，相比向海圖強(qiáng)，國(guó)內(nèi)民眾情感上更加依賴陸地，很多民眾對(duì)海洋的了解也不夠深入，尚未樹(shù)立正確的海洋觀，甚至對(duì)國(guó)家海洋戰(zhàn)略不了解、不支持；國(guó)際層面，很多西方國(guó)家受馬漢海權(quán)論對(duì)海洋絕對(duì)控制觀念的影響，對(duì)我國(guó)海洋主張存在一定誤解[8]。因此，我國(guó)也亟需一部可以直觀地向國(guó)內(nèi)民眾和國(guó)際社會(huì)表達(dá)我國(guó)海洋戰(zhàn)略思想的權(quán)威性法律，通過(guò)立法形式，即為我國(guó)涉海理念、政策、主張?zhí)峁┓ㄖ伪Ｕ?，又達(dá)到將相關(guān)內(nèi)容以法律形式進(jìn)行呈現(xiàn)的目的。這種宣揚(yáng)既包括對(duì)我國(guó)涉?；纠砟?、原則的宣示；又包括國(guó)際法中，因國(guó)與國(guó)之間相互妥協(xié)而存在的模糊地帶中對(duì)我國(guó)權(quán)益的明確，如軍艦在他國(guó)領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)前的提前溝通等；還包括在爭(zhēng)議地區(qū)的基本立場(chǎng)和解決態(tài)度等。

（三）維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益

當(dāng)前，我國(guó)周邊海域涉海爭(zhēng)端紛繁復(fù)雜，諸多問(wèn)題均無(wú)外乎海洋劃界或領(lǐng)土歸屬的本質(zhì)，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中諸多模糊、妥協(xié)處理，客觀上也是造成諸多爭(zhēng)議存在的原因之一。我國(guó)周邊諸多涉海爭(zhēng)議中，存在諸多復(fù)雜的法律和法理問(wèn)題，這些問(wèn)題的本質(zhì)主要在于各國(guó)出于本國(guó)利益的考量，對(duì)不同的海洋規(guī)則采取了不同的適用和解讀。海洋權(quán)益是關(guān)乎我國(guó)生存和發(fā)展的核心重大利益，雖然關(guān)于我國(guó)的立場(chǎng)問(wèn)題，已在很多文件或不同時(shí)機(jī)進(jìn)行過(guò)宣示，但多具有一定戰(zhàn)略高度，離直接落地踩實(shí)還有一定差距，很多方面也都沒(méi)有在立法中作出規(guī)定[9]。因此可以通過(guò)立法，以法律形式對(duì)我國(guó)涉海主張和解決態(tài)度予以宣示，對(duì)于國(guó)際法中的“模糊地帶”以國(guó)內(nèi)法形式進(jìn)行明確，對(duì)他國(guó)覬覦地區(qū)進(jìn)行確權(quán)，并強(qiáng)化我國(guó)涉外維權(quán)執(zhí)法武裝力量的對(duì)抗職能。但需要明確的是，我國(guó)也始終秉持著“海洋命運(yùn)共同體”理念，既不會(huì)打壓其他海洋國(guó)家發(fā)展，也不會(huì)侵占其他國(guó)家的海洋權(quán)益，因此在維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益的同時(shí)，也需充分體現(xiàn)我國(guó)合作共贏的發(fā)展原則，避免引起周邊鄰國(guó)的誤解與警惕。

（四）構(gòu)建國(guó)際海洋秩序

海洋天然有著全球性、開(kāi)放性、共享性的特征，一方面，當(dāng)今世界海洋正面臨著環(huán)境污染、資源過(guò)度利用和海平面上升等諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題都是我們?nèi)祟惞餐臄橙?，需要世界各?guó)通力合作解決；另一方面，當(dāng)今世界處于百年未有之大變局，國(guó)際形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜，國(guó)際海洋爭(zhēng)端也大有愈演愈烈之勢(shì)，全球涉海問(wèn)題突出，全球海洋綜合治理正在逐步陷入僵局，原有的海洋秩序影響力正在逐步削弱，全球亟需建立起一套平等、包容、協(xié)作的新型國(guó)際海洋秩序來(lái)填補(bǔ)已有的“國(guó)際海洋赤字”，基于此，習(xí)近平總書(shū)記高屋建瓴提出“海洋命運(yùn)共同體”的概念。伴隨著我國(guó)綜合實(shí)力、國(guó)際影響力的不斷攀升和我國(guó)參與國(guó)際海洋雙邊事務(wù)的增多，關(guān)注自身發(fā)展有關(guān)海洋戰(zhàn)略的同時(shí)，我們國(guó)家也要擔(dān)當(dāng)起應(yīng)有的大國(guó)責(zé)任，在世界涉海領(lǐng)域體現(xiàn)負(fù)責(zé)任的大國(guó)應(yīng)有的國(guó)際擔(dān)當(dāng)，完成我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略與構(gòu)建國(guó)際海洋新秩序和推進(jìn)全球海洋有效綜合治理的融合與對(duì)接，引領(lǐng)世界各國(guó)共同推動(dòng)國(guó)際海洋秩序更加公平、和諧[10]。海洋基本法也應(yīng)當(dāng)融入“海洋命運(yùn)共同體”理念，明確我國(guó)參與國(guó)際海洋事務(wù)的原則性、指導(dǎo)性要求，在確保我國(guó)應(yīng)有的海洋權(quán)益基礎(chǔ)上，以尊重各國(guó)海洋權(quán)益為原則，維護(hù)世界海洋秩序應(yīng)有的和平、穩(wěn)定與繁榮，積極參與全球海洋治理，推進(jìn)涉海事務(wù)的國(guó)際合作與共贏，為促進(jìn)、完善新型國(guó)際海洋秩序出力。

（五）服務(wù)國(guó)家海洋戰(zhàn)略

國(guó)家海洋戰(zhàn)略是我國(guó)國(guó)家總體戰(zhàn)略在海洋領(lǐng)域的體現(xiàn)，也是指導(dǎo)我國(guó)涉海領(lǐng)域事務(wù)發(fā)展的總體方略；海洋基本法統(tǒng)領(lǐng)我國(guó)所有涉海領(lǐng)域法律、規(guī)章，是我國(guó)處理涉海領(lǐng)域事務(wù)的法律遵循[11]。因此海洋基本法應(yīng)當(dāng)是與國(guó)家海洋戰(zhàn)略相輔相成且有機(jī)統(tǒng)一的，兩者共同維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益，共同推進(jìn)我國(guó)涉海領(lǐng)域事業(yè)向前。因此海洋基本法應(yīng)當(dāng)是兼顧國(guó)內(nèi)與國(guó)際現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)性立法，既要實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)的有效涉海管理，又要實(shí)現(xiàn)對(duì)外的國(guó)際海洋綜合治理，還要能夠有效維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益。要完全契合我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)需求，落實(shí)國(guó)家涉海整體部署，服務(wù)我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)的整體戰(zhàn)略目標(biāo)。既要為各類涉海開(kāi)發(fā)利用、爭(zhēng)端解決提供法律保障，又要為我國(guó)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、參與國(guó)際或地區(qū)海洋秩序構(gòu)建、推進(jìn)國(guó)際海洋共享、共建與共贏提供法律制度基礎(chǔ)。通過(guò)具體社會(huì)法律關(guān)系和制度的構(gòu)建與完善，為實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)海洋和諧美麗發(fā)展、國(guó)際海洋有效推進(jìn)綜合治理、地區(qū)爭(zhēng)端合理化紛爭(zhēng)的國(guó)家海洋整體發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)涉海法律體系已完成基本構(gòu)建，尤其是新世紀(jì)以來(lái)，相關(guān)涉海法律文件大幅增加，相關(guān)涉海機(jī)構(gòu)運(yùn)行協(xié)調(diào)更加順暢，我國(guó)應(yīng)繼續(xù)深入剖析我國(guó)涉海法律體系中存在的問(wèn)題，完善我國(guó)涉海領(lǐng)域頂層設(shè)計(jì)，從性質(zhì)定位、立法原則、立法模式和體系框架等方面探索我國(guó)海洋基本法構(gòu)建路徑，適時(shí)出臺(tái)我國(guó)海洋基本法，進(jìn)一步完善我國(guó)“現(xiàn)代化”的特色社會(huì)主義涉海法律體系，從而為實(shí)現(xiàn)維護(hù)提高海洋治理能力、維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益和構(gòu)建完善國(guó)際海洋秩序等海洋強(qiáng)國(guó)目標(biāo)提供法律制度保障。中國(guó)軍轉(zhuǎn)民

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（作者簡(jiǎn)介：趙千慧，武警海警學(xué)院海警研究中心，研究實(shí)習(xí)員，碩士研究生，研究方向?yàn)閲?guó)外海警研究；李少帥、李永進(jìn)，武警海警學(xué)院海警研究中心）