政策工具視角下的數(shù)字黨建

【摘要】在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下，黨建工作數(shù)字化是其實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的必經(jīng)之路，對(duì)于我國(guó)數(shù)字黨建的政策分析有利于找出現(xiàn)階段我國(guó)政策供給的不足，并對(duì)政策體系的完善提出切實(shí)可行的優(yōu)化建議?；诹_斯維爾和澤維爾德的政策工具分類方法，并建立三級(jí)分析框架，對(duì)2019年以來(lái)的47份政策文本進(jìn)行收集、篩選、編碼和量化分析。研究發(fā)現(xiàn)，不同維度以及同一維度橫向的政策工具均存在顯著差異和結(jié)構(gòu)性失衡。過(guò)度應(yīng)用供給型政策工具，而需求型和環(huán)境型政策工具的應(yīng)用則嚴(yán)重缺乏，導(dǎo)致政策工具只能在有限的范圍內(nèi)發(fā)生作用。因此，建議調(diào)整三大政策工具的結(jié)構(gòu)體系，平衡其內(nèi)外布局，優(yōu)化政策工具與政策目標(biāo)的契合度。

【關(guān)鍵詞】數(shù)字黨建|政策工具|政策文本分析

黨的二十大報(bào)告對(duì)加快建設(shè)數(shù)字強(qiáng)國(guó)做出了戰(zhàn)略部署，隨著數(shù)字時(shí)代的到來(lái)，如大數(shù)據(jù)，人工智能，區(qū)塊鏈等技術(shù)在社會(huì)中得到了廣泛的應(yīng)用。根據(jù)新時(shí)期黨建引領(lǐng)數(shù)字時(shí)代發(fā)展的要求，黨建工作數(shù)字化發(fā)展是客觀需要。

目前，數(shù)字黨建的學(xué)理性研究與實(shí)際發(fā)展需要還不匹配，在學(xué)界僅對(duì)概念界定進(jìn)行了初步的探討，金江軍對(duì)數(shù)字黨建的概念進(jìn)行了描述，他認(rèn)為，數(shù)字黨建與智慧黨建和“互聯(lián)網(wǎng)+”黨建等是包含和被包含的關(guān)系，其中包括運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等高新技術(shù)更新黨建工作的方式和理念，使黨建工作與時(shí)俱進(jìn)。目前，尚沒(méi)有任何學(xué)者在政策工具的視角下對(duì)已經(jīng)被政府部門公布的有關(guān)數(shù)字黨建的政策文本進(jìn)行分析。因此本文將已發(fā)布在政府網(wǎng)站的政策文本作為數(shù)據(jù)，基于政策工具的分析框架，運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)2019年-2023年的47份文本進(jìn)行量化分析，提出完善我國(guó)數(shù)字黨建政策體系的優(yōu)化建議。

目前我國(guó)對(duì)數(shù)字黨建政策的學(xué)術(shù)研究仍然不是很充分，在黨建數(shù)字化發(fā)展的大背景下，在宏觀的方向和實(shí)踐的指導(dǎo)上，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了基本的政策，同時(shí)，各省市已經(jīng)對(duì)數(shù)字黨建的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投入和建設(shè)。在數(shù)字黨建的發(fā)展過(guò)程中，不能脫離政策宏觀方向的支持，且理清政策的體系具有重要的意義，因此以下幾個(gè)問(wèn)題是本研究關(guān)注的重點(diǎn)：第一，政策工具視角下數(shù)字黨建的政策文本結(jié)構(gòu)搭配如何？第二，數(shù)字黨建的政策工具的使用情況以及與政策目標(biāo)的契合度是怎樣的？第三，針對(duì)目前所形成的數(shù)字黨建的政策體系，后續(xù)政策應(yīng)作出哪些相應(yīng)調(diào)整？

一、研究方法

（一）政策文本的來(lái)源與選擇

本文從北大法寶，以及全國(guó)除港澳臺(tái)以外的各個(gè)省市的各級(jí)政府的門戶網(wǎng)站收集與“數(shù)字黨建”的相關(guān)政策文本，最終得到47份政策文本。

黨的十九大后我國(guó)地方各級(jí)政府開始密集發(fā)布數(shù)字黨建的發(fā)展規(guī)劃，2019年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》中，數(shù)字黨建的概念正式提出，各級(jí)政府將數(shù)字黨建的具體工作規(guī)劃以及相關(guān)政策的發(fā)布提上日程。其中，省級(jí)政府發(fā)布的政策文本為17份，占比36%，市級(jí)政府發(fā)布的政策文本為30份，占比64%。政策文本的地域分布主要集中在江蘇、浙江、廣西、四川等地。其中，江蘇省的智慧黨建相關(guān)政策數(shù)量最多，幾乎覆蓋全省各個(gè)地級(jí)市

（二）數(shù)字黨建政策文本的主題詞分析

1.政策主題詞的提取與分析

對(duì)政策文本中的重要詞匯進(jìn)行詞頻分析可以觀察出文本背后的深層邏輯和文本之間的聯(lián)系，將47份政策文本導(dǎo)入詞頻軟件rost contentmining進(jìn)行詞頻分析得到結(jié)果如表1所示，獲取政策文本的主題關(guān)鍵詞和共詞表。手動(dòng)篩選詞庫(kù)，消除無(wú)效和低頻關(guān)鍵詞，合并類似的關(guān)鍵詞。例如，刪除“通過(guò)”“改進(jìn)”“加強(qiáng)”等不能反映數(shù)字黨建政策主題和重點(diǎn)的關(guān)鍵詞，合并相似關(guān)鍵詞，最終獲得30個(gè)數(shù)字黨建政策的高頻關(guān)鍵詞。

列出頻次10以上的重點(diǎn)詞匯，可以觀察出自2019年以來(lái)，政策的重點(diǎn)集中在以大數(shù)據(jù)平臺(tái)為主的基礎(chǔ)設(shè)施和保障性措施的建設(shè)，其中，“平臺(tái)”“建設(shè)”等詞的高頻出現(xiàn)，體現(xiàn)出黨建工作信息化的全域性、規(guī)?；耐七M(jìn)，需要以科學(xué)合理的專門平臺(tái)為依托。因此，構(gòu)建更加優(yōu)質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，形成黨務(wù)工作信息化由源頭到末端的一體化，促進(jìn)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型的現(xiàn)代化黨組織的建立與完善是數(shù)字黨建的題中應(yīng)有之義?！胺?wù)”“黨員”等詞的高頻出現(xiàn)體現(xiàn)了基于智能化的黨建工作概念，黨的執(zhí)政理念由“管理型”向“服務(wù)型”的加速轉(zhuǎn)變。以基層黨員為軸線，利用數(shù)字平臺(tái)提高黨務(wù)工作效率，提高基層治理質(zhì)量?！跋到y(tǒng)”“管理”以及“黨支部”等詞的高頻出現(xiàn)體現(xiàn)了黨建系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，通過(guò)使各級(jí)黨支部的黨務(wù)工作不斷的程序化，規(guī)范化，最終實(shí)現(xiàn)“善治”這一目標(biāo)。

2.語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析

采用ROSTCM6分析軟件繪制的共詞矩陣和UCINET6軟件繪制的社會(huì)語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)。共詞語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)中的每一個(gè)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)都代表著數(shù)字黨建政策文本中的一個(gè)主題詞，所有節(jié)點(diǎn)構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)既反映了政策文本內(nèi)容之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，又體現(xiàn)了各個(gè)關(guān)鍵詞之間的共現(xiàn)關(guān)系，不同大小的節(jié)點(diǎn)代表關(guān)鍵詞本身的中心性的強(qiáng)弱，以及主題詞的重要性，由節(jié)點(diǎn)構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)使政策文本的高頻詞和文本內(nèi)容的結(jié)構(gòu)關(guān)系以直觀的形式表現(xiàn)出來(lái)。

3.政策目標(biāo)工具的分析

對(duì)政策工具的研究于20世紀(jì)80年代進(jìn)入了高潮，學(xué)界目前對(duì)政策工具的分類并沒(méi)有統(tǒng)一的看法。本文借鑒了最經(jīng)典的也是最具解釋性的羅斯維爾（Roswell）和澤維爾德（Zeveld）的政策工具分類方法，結(jié)合中國(guó)數(shù)字黨建的實(shí)際情況，將政策工具按兩級(jí)維度劃分，包括三大類，共13種政策工具。

供給型政策工具是指政府為實(shí)現(xiàn)數(shù)字黨建的宏觀政策目標(biāo)，而采取的影響總供給的政策。政府通過(guò)人才、資金、和技術(shù)的投入，以及對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，從而解決數(shù)字黨建基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)過(guò)程中遇到的難題。從發(fā)布的數(shù)字黨建政策文本體系來(lái)看，供給型的政策工具的子維度可分為五類：基礎(chǔ)設(shè)施、人才支持、技術(shù)支持、資金投入和數(shù)據(jù)治理。供給型政策工具的重點(diǎn)在于政府對(duì)于數(shù)字黨建基礎(chǔ)設(shè)施的投入和扶持，此類政策工具最受重視，各級(jí)政府的投入力度最大，取得的成效也最為顯著。

需求型政策工具的重點(diǎn)在于市場(chǎng)需求。以市場(chǎng)需求為主要把手，通過(guò)完善數(shù)字黨建的平臺(tái)運(yùn)營(yíng)，推進(jìn)黨建工作的全面覆蓋，確保相關(guān)政策的順利實(shí)施，依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)為數(shù)字黨建提供支持。此類政策工具可分為3類，分別為資源共享，示范工程，政企合作。在具體的操作過(guò)程中，地方政府根據(jù)本地區(qū)自身優(yōu)勢(shì)和短板，將建立模范工程，部門之間資源分享，政企合作三類工具的應(yīng)用比重做出劃分，表現(xiàn)為政策數(shù)量上的調(diào)整，達(dá)到針對(duì)性的效果。因此，需求型政策工具是從不同方面建設(shè)數(shù)字黨建的重要一環(huán)。

環(huán)境型政策工具是指政府通過(guò)各類支持性政策的制定，為數(shù)字黨建的發(fā)展創(chuàng)造有利的外部環(huán)境，從而避免資源的浪費(fèi)和政策執(zhí)行的不力，減輕發(fā)展中的阻力。環(huán)境型政策工具可劃分為5類，分別為法律規(guī)范，戰(zhàn)略目標(biāo)，機(jī)制創(chuàng)新，業(yè)務(wù)協(xié)同，安全保障。此類工具重點(diǎn)在于減少因外部環(huán)境造成的不便而對(duì)數(shù)字黨建產(chǎn)生的不利影響，從根源理順政策體系的布局。由于強(qiáng)制性以及約束性相對(duì)較弱，所以也是相對(duì)于硬性工具的一種軟性補(bǔ)充。

根據(jù)編碼結(jié)果顯示，政策工具在數(shù)字黨建中的應(yīng)用呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：不同類型以及不同維度的政策工具的使用具有較大的差異，環(huán)境型政策工具使用較多，需求型政策工具使用較少。從二級(jí)維度來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施子維度占比達(dá)48%，是供給型政策工具中使用最多的維度。其次是技術(shù)支撐，占比14%。其余政策工具占比均不足10%。其中人才支持，資金投入，政府采購(gòu)等政策工具占比僅為1%。

二、數(shù)字黨建政策文本的主要特點(diǎn)

（一）政策工具結(jié)構(gòu)不合理

合理使用不同類型的政策工具對(duì)數(shù)字黨建政策的建設(shè)至關(guān)重要，不同類型政策工具的科學(xué)組合和有效匹配是確保數(shù)字黨建發(fā)展的必要手段。就47份政策文本的編碼結(jié)果和使用現(xiàn)狀來(lái)看，無(wú)論是一級(jí)維度還是二級(jí)維度，不同類型的政策工具的總體結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出顯著的差異和不合理性。從一級(jí)維度來(lái)看，需求型政策工具占比最少為14%，環(huán)境政策工具占比居中為22%，僅供應(yīng)型政策工具就占比64%，供給型和環(huán)境的政策工具總共占86%，反映了數(shù)字黨建發(fā)展的初始階段需求型政策供給不足的事實(shí)，也說(shuō)明了政府部門在數(shù)字黨建的發(fā)展初期更為注重在供給端加大投入。

（二）政策總體數(shù)量不足

我國(guó)的數(shù)字黨建尚處在探索階段，還存在諸多不足。從本文搜集的數(shù)字黨建相關(guān)的政策文本就可以看出，目前并沒(méi)有針對(duì)數(shù)字黨建進(jìn)行完整介紹的專項(xiàng)政策。其中全國(guó)各省市在2019-2023年只有47份，且大部分都是各省市未來(lái)的工作計(jì)劃以及對(duì)于數(shù)字黨建發(fā)展的指導(dǎo)意見、通知，具有實(shí)踐性的數(shù)字黨建政策文本大部分都分散在其他政策中。由此可知，我國(guó)關(guān)于數(shù)字黨建的專項(xiàng)政策總體數(shù)量存在不足。

（三）政策呈現(xiàn)碎片化

從我國(guó)已有的政策法規(guī)來(lái)看，我國(guó)數(shù)字黨建的政策法規(guī)的數(shù)量比較少.并且與數(shù)字黨建相關(guān)的政策法規(guī)大多數(shù)都分散在其他的政策法規(guī)中，呈現(xiàn)分散化、碎片化的特點(diǎn)。截至2023年8月底，無(wú)論在國(guó)家層面還是地方層面，我國(guó)都并未針對(duì)數(shù)字黨建進(jìn)行專項(xiàng)立法。由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范和政策指導(dǎo)，地方各省市各自為政，總體的發(fā)展趨勢(shì)緩慢?？v觀數(shù)字黨建的政策文本，零散化現(xiàn)象明顯。所以，建立一個(gè)統(tǒng)一的政策體系，避免碎片化是當(dāng)前的首要目標(biāo)。

三、政策體系的優(yōu)化建議

（一）優(yōu)化政策工具的結(jié)構(gòu)

當(dāng)前，我國(guó)數(shù)字黨建的政策建設(shè)中需求型政策工具的作用處于被忽視的狀態(tài)，而供給型政策工具和環(huán)境型政策工具的占比過(guò)重。因此本文建議，加大需求型政策工具的占比，根據(jù)各級(jí)黨組織的黨務(wù)工作信息化水平、資源共享水平對(duì)工作效率的影響，評(píng)估需求，以需求升級(jí)帶動(dòng)供給提升，促進(jìn)更高層次的供需動(dòng)態(tài)平衡。其次，繼續(xù)樹立數(shù)字黨建品牌工程，以點(diǎn)帶面，打造亮點(diǎn)。最后要發(fā)動(dòng)高科技企業(yè)對(duì)打造智能軟件和智能平臺(tái)的積極性，鼓勵(lì)政府對(duì)某些優(yōu)秀平臺(tái)產(chǎn)品的扶持和采購(gòu)。

（二）強(qiáng)化政策工具和政策文本的協(xié)同性

在確保政策工具具有針對(duì)性的同時(shí)，也要考慮到普遍性，避免過(guò)度關(guān)注帶來(lái)的負(fù)面影響。政策工具的組合應(yīng)根據(jù)其實(shí)際效果及時(shí)調(diào)整，以確保政策效益的最大化。數(shù)字黨建的發(fā)展應(yīng)形成專門規(guī)劃的框架，系統(tǒng)有序地規(guī)劃并布局未來(lái)五年的建設(shè)任務(wù)，明確不同時(shí)期、不同領(lǐng)域的具體建設(shè)要求，為各級(jí)黨組織推動(dòng)智慧平臺(tái)建設(shè)的發(fā)展提供依據(jù)。同時(shí)，數(shù)字黨建專項(xiàng)政策的制定要在頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)之上，由省級(jí)、市級(jí)等不同層次的政府部門和黨組織因地制宜地出臺(tái)本地區(qū)的專項(xiàng)政策。根據(jù)地區(qū)數(shù)字黨建發(fā)展的實(shí)際情況，合理運(yùn)用不同類型的政策工具，重點(diǎn)關(guān)注薄弱方面，從而全面完善數(shù)字黨建政策體系。

（三）進(jìn)行數(shù)字黨建政策的碎片化清理

數(shù)字黨建政策的制定符合中國(guó)數(shù)字社會(huì)發(fā)展的要求。系統(tǒng)整合當(dāng)前碎片化數(shù)字黨建的政策文本，從國(guó)家層面對(duì)數(shù)字黨建進(jìn)行專門立法，從宏觀的高度制訂標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)范。在地方層面，各省市的基層黨組織的實(shí)際情況有所不同，在幫扶其數(shù)字黨建的發(fā)展時(shí)，制定的政策需要對(duì)癥下藥，做出差異化的戰(zhàn)略部署，避免地方數(shù)字黨建政策目標(biāo)因模仿而導(dǎo)致趨同化和一致化。中國(guó)軍轉(zhuǎn)民

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（作者簡(jiǎn)介：孫旭，遼寧師范大學(xué)法政學(xué)院，碩士研究生，研究方向?yàn)辄h的建設(shè)）