透視外軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革

聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革，是深化國防和軍隊改革的緊迫課題，也是衡量改革成效的重要標(biāo)志。研究借鑒外軍在這方面的特點規(guī)律，對于科學(xué)籌劃我軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革，具有特殊的重要意義。

我們研究認(rèn)為，聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制，是指軍隊為指揮聯(lián)合作戰(zhàn)而建立的組織體系及相應(yīng)制度。它包括指揮機構(gòu)的設(shè)置、職能劃分和指揮關(guān)系等。聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革，實際上就是以聯(lián)合作戰(zhàn)為根本導(dǎo)向，以提高指揮效能為核心目標(biāo)，對作戰(zhàn)指揮體制進行的改革。

戰(zhàn)爭實踐始終是催生和倒逼外軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革的強大動力。外軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革，大體上是從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后開始的，推進過程幾經(jīng)曲折，一直延續(xù)到今天。究其時代背景和根本動因，是工業(yè)文明快速發(fā)展、科學(xué)技術(shù)日新月異、戰(zhàn)爭形態(tài)深刻演變的必然結(jié)果，也是軍隊組織體系化、作戰(zhàn)力量多元化、軍事行動全域化的內(nèi)在要求。歸根結(jié)底，聯(lián)合是現(xiàn)代戰(zhàn)爭制勝的基本規(guī)律。

美軍：三輪改革涉及三大內(nèi)容

美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革起步最早、主動性最強。經(jīng)過近70年的三輪改革發(fā)展，美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制已日臻成熟。

第一輪改革是1947年到1949年，屬于初創(chuàng)階段。二戰(zhàn)后，美軍總結(jié)二戰(zhàn)盟軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮經(jīng)驗，檢討長期以來形成的軍種至上、交相紛爭、職責(zé)不清等體制弊端，創(chuàng)立了以國防部為主體的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，設(shè)立了參謀長聯(lián)席會議主席和聯(lián)合參謀部，在戰(zhàn)略層級上解決了作戰(zhàn)指揮權(quán)不統(tǒng)一的問題，形成了現(xiàn)代聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的雛形。

第二輪改革是1953年到1958年，屬于成型階段。這個時期，主要是從法律上，特別是《1958年國防部改組法》，“取消了各軍種以前作為‘執(zhí)行代理人’所享有的指揮部隊的法定權(quán)威”。同時，國防部長尼爾·麥克爾羅伊指示“建立兩個指揮渠道：針對已部署部隊的作戰(zhàn)渠道和針對支援任務(wù)的行政渠道”。

這次改革從根本上實現(xiàn)了作戰(zhàn)指揮權(quán)與建設(shè)管理權(quán)相對分開的體制性突破。建立了總統(tǒng)和國防部長對作戰(zhàn)司令部的直接指揮關(guān)系，把軍種排除在作戰(zhàn)指揮鏈之外。強化了國防部長和參聯(lián)會主席的職權(quán)，明確了戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合司令部在軍事上的聯(lián)合指揮權(quán)。但軍種對作戰(zhàn)指揮的干預(yù)問題，仍然沒有從根本上得到解決。這種狀態(tài)一直延續(xù)了近30年，用美國學(xué)者帕利爾的話說，就是改革進入了“冬眠期”。由于這輪改革不到位，導(dǎo)致了后來一系列戰(zhàn)爭和軍事行動上的指揮不暢，在一定程度上造成了軍種擁權(quán)自重、聯(lián)合機制舉步維艱的局面。

第三輪改革是1986年至今，屬于完善階段。改革之初，光論戰(zhàn)就歷時近5年，可見這場改革的復(fù)雜程度。這個時期，主要是確立了當(dāng)前的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制，賦予了參聯(lián)會主席多個關(guān)鍵領(lǐng)域的權(quán)力，進一步強化了戰(zhàn)區(qū)司令的權(quán)力和影響力。它徹底結(jié)束了軍種干預(yù)作戰(zhàn)指揮的局面，從法律和實際操作兩個方面，實現(xiàn)了聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革的突破，建立起了“由國家指揮當(dāng)局（總統(tǒng)和國防部長）到作戰(zhàn)司令部（戰(zhàn)區(qū)司令部和職能司令部），再到任務(wù)部隊”的指揮鏈。

這輪改革最為堅決，也最為徹底，基本上掃清了體制上的障礙。曾任國防部長的阿斯平說：“這可能是自1775年大陸會議創(chuàng)建大陸軍以來，美國軍事史上最偉大的一次根本性巨變?！?/p>

目前，美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)主要由國家和戰(zhàn)區(qū)兩級構(gòu)成。國家級聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)，由總統(tǒng)、國防部長、參聯(lián)會和聯(lián)合參謀部組成，主要負責(zé)指揮全球性大規(guī)模戰(zhàn)爭及核大戰(zhàn)。參聯(lián)會主席由軍隊的高級將領(lǐng)擔(dān)任，是總統(tǒng)和國防部長的首席軍事顧問，但是沒有作戰(zhàn)指揮權(quán)。戰(zhàn)區(qū)級聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)，由九大聯(lián)合作戰(zhàn)司令部構(gòu)成，分為：太平洋、歐洲、北方、南方、中央、非洲六個戰(zhàn)區(qū)司令部，再加上特種作戰(zhàn)、戰(zhàn)略、運輸三個不受地理責(zé)任區(qū)限制、可在全球范圍內(nèi)行動的職能司令部。在西太平洋等重要方向，還有常設(shè)的聯(lián)合特遣部隊司令部。

美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革的特點，主要體現(xiàn)在四個方面：一是逐步建立和推進，在一系列戰(zhàn)爭中得到了檢驗，并逐步完善；二是通過強力推動，把分散在各軍種的指揮權(quán)，轉(zhuǎn)移到聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)，徹底剝奪了軍種作戰(zhàn)指揮權(quán)，在國家指揮當(dāng)局層面，實現(xiàn)了政治控制與軍事效率的平衡；三是作戰(zhàn)指揮體制與建設(shè)管理體制分立，但不完全分離；四是注重運用法律手段，推動和保障改革，每次改革都制定和修改有關(guān)法規(guī)。

縱觀從二戰(zhàn)至今，在聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革方面，美軍主要改了三大塊內(nèi)容：一是成立了機構(gòu)（國防部、參聯(lián)會和聯(lián)合司令部）；二是建立了指揮關(guān)系（作戰(zhàn)指揮鏈和行政指揮鏈）；三是劃分了職能（國防部、參聯(lián)會、聯(lián)合司令部、軍種部）。

俄軍：雙重壓力推動三次變革

俄羅斯軍事改革是在上個世紀(jì)90年代初整個國家全面轉(zhuǎn)軌的大動蕩背景下開始的，經(jīng)歷了三輪大的改革。

第一輪是1992年到1999年，依托軍區(qū)搞聯(lián)合。當(dāng)時的想法是，把軍區(qū)領(lǐng)率機關(guān)變成戰(zhàn)區(qū)的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)。由于那個時候大的體制沒有調(diào)整，總參也沒有放權(quán)，軍種仍有指揮權(quán)，軍區(qū)還不具備聯(lián)合作戰(zhàn)指揮的能力。只是在堪察加半島和加里寧格勒方向，分別組建了由海軍艦隊司令領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)合戰(zhàn)役司令部。兩次車臣戰(zhàn)爭中，俄軍既暴露出了指揮關(guān)系不順的問題，也暴露出了陸軍和空軍連不到一塊的問題，教訓(xùn)深刻。

第二輪是2004年到2007年，在普京總統(tǒng)親自推動下，理順了國防部長與總參謀長的關(guān)系，真正確立了國防部長對總參謀長的領(lǐng)導(dǎo)地位，在這個基礎(chǔ)上決定總參下放戰(zhàn)略方向的作戰(zhàn)指揮權(quán)，但未取得成功。后來，在理順國防部長與總參謀長關(guān)系、總參下放地區(qū)性作戰(zhàn)指揮權(quán)的基礎(chǔ)上，搞了組建地區(qū)司令部的試點。

但在建立戰(zhàn)區(qū)指揮體系上，又走到了另外一個極端，就是想拋開軍區(qū)搞聯(lián)合，在軍區(qū)之上增設(shè)一個地區(qū)司令部。試驗證明，這種改革不符合聯(lián)合作戰(zhàn)指揮的要求，戰(zhàn)區(qū)總部體制不但沒有實現(xiàn)聯(lián)合的目的，反而在軍區(qū)和總參之間“制造”了一個多余的中間指揮機構(gòu)，降低了指揮效率，最后導(dǎo)致改革失敗。

第三輪是2008年到2012年，充分汲取前兩輪改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，在“新面貌”改革中，堅決取消軍種作戰(zhàn)指揮權(quán)，把海軍、空軍中央指揮所并入到了總參中央指揮所。同時，依托軍區(qū)成立聯(lián)合戰(zhàn)略司令部，形成了“由總統(tǒng)和國防部長，到總參謀長，再到聯(lián)合戰(zhàn)略司令部或職能司令部，最后到軍兵種部隊”的作戰(zhàn)指揮鏈。

這一輪改革對俄軍后來的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制起到了決定性的作用，戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制基本上得到確立。地區(qū)性軍事行動全部由戰(zhàn)區(qū)司令部負責(zé)，由戰(zhàn)區(qū)司令部直接指揮各軍種戰(zhàn)役（艦隊是戰(zhàn)略戰(zhàn)役）司令部實施作戰(zhàn)，總參負責(zé)總體領(lǐng)導(dǎo)，但不直接干預(yù)作戰(zhàn)指揮，指揮鏈大為縮短。

目前，俄軍已經(jīng)形成了國家和戰(zhàn)區(qū)兩級的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體系。國家級聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)，是由俄總統(tǒng)和國防部長、總參謀長和總參謀部構(gòu)成。總統(tǒng)是在國防部長的協(xié)助下，依托總參指揮國家層級的聯(lián)合作戰(zhàn)以及核打擊力量、空天軍、空降兵作戰(zhàn)。戰(zhàn)區(qū)級聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)包括東部、西部、南部和中部四個聯(lián)合戰(zhàn)略司令部，主要負責(zé)指揮轄區(qū)內(nèi)各軍種的聯(lián)合作戰(zhàn)。根據(jù)戰(zhàn)略形勢的變化，2014年底俄又組建了北極聯(lián)合戰(zhàn)略司令部，主要負責(zé)北極方向的聯(lián)合作戰(zhàn)。

俄軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革的特點也非常鮮明，既吸納借鑒美軍的經(jīng)驗，又充分考慮國情、軍情和自身的特點，保留了自己的軍事傳統(tǒng)?？梢哉f，外部挑戰(zhàn)和內(nèi)部轉(zhuǎn)型對俄軍改革形成了倒逼效應(yīng)，這是一場絕境求生的改革。

英法德日：新世紀(jì)軍改重大主題

英軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制。英女王名義上是武裝力量最高統(tǒng)帥，實際上英國首相掌握軍隊最高指揮權(quán)，并通過國防大臣對全軍實施管理和指揮。參謀長委員會負責(zé)就軍事行動向國防大臣和首相提出建議，國防參謀長任委員會主席，三個軍種參謀長為成員。國防參謀長是國防大臣的首席軍事顧問和英軍最高軍事指揮官，根據(jù)首相和國防大臣的命令實施軍事指揮。2012年4月2日，英軍成立聯(lián)合部隊司令部，下轄13個跨軍種機構(gòu)，負責(zé)在全球范圍內(nèi)指揮聯(lián)合作戰(zhàn)。

法軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制。法軍已經(jīng)取消各軍種參謀長作戰(zhàn)指揮職能，將作戰(zhàn)指揮權(quán)完全集中在三軍聯(lián)合參謀長手中。三軍聯(lián)合參謀長是政府的軍事顧問，協(xié)助國防部長履行部隊準(zhǔn)備、使用和總體組織權(quán)。在總統(tǒng)和政府領(lǐng)導(dǎo)下，三軍聯(lián)合參謀長對所有軍事行動行使指揮權(quán)。

德軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制。德國聯(lián)邦總理為戰(zhàn)時軍隊最高統(tǒng)帥。國防部長為平時軍隊最高首長，戰(zhàn)時將指揮權(quán)移交聯(lián)邦總理。聯(lián)邦國防軍總監(jiān)察長是國防部長的軍事顧問，武裝力量指揮參謀部為其辦事機構(gòu)。2006年，德軍賦予總監(jiān)察長對海外行動部隊的指揮權(quán)，2012年又明確各軍種監(jiān)察長接受總監(jiān)察長指揮，由總監(jiān)察長全面負責(zé)聯(lián)邦國防軍的戰(zhàn)略規(guī)劃、軍事指揮和戰(zhàn)備工作。軍種監(jiān)察長和勤務(wù)部隊監(jiān)察長，負責(zé)所屬部隊的戰(zhàn)備訓(xùn)練和行政管理，參與制定和實施國防總體方案。

日本自衛(wèi)隊2006年建立了由聯(lián)合參謀部指揮聯(lián)合任務(wù)部隊的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制。聯(lián)合參謀部作為最高指揮機構(gòu)，在防衛(wèi)大臣的領(lǐng)導(dǎo)下，對聯(lián)合任務(wù)部隊實施聯(lián)合作戰(zhàn)指揮，統(tǒng)管全軍的聯(lián)合訓(xùn)練和演習(xí)。指揮鏈?zhǔn)牵簭氖紫嗪头佬l(wèi)大臣，到聯(lián)合參謀長，再到聯(lián)合任務(wù)部隊。它有一個重要的特點就是，日本自衛(wèi)隊作為美軍太平洋司令部的組成部分，來構(gòu)建聯(lián)盟作戰(zhàn)體系、提高聯(lián)合作戰(zhàn)效能，設(shè)立了集中型的聯(lián)合參謀部，以實現(xiàn)與美軍太平洋戰(zhàn)區(qū)指揮機構(gòu)的全方位對接。

值得注意的是，日美經(jīng)過60年的軍事合作和頻繁的聯(lián)合演練，無論是指揮員駕馭聯(lián)合作戰(zhàn)的能力素質(zhì)，還是指揮機構(gòu)的運轉(zhuǎn)水平，可以說是一流的，不可小看。特別是新安保法通過后，日美聯(lián)軍作戰(zhàn)將進一步深化，指揮控制一體化程度也會更高。

總之，以美俄為代表的、世界主要國家軍隊聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革，經(jīng)過了長期、曲折的實踐探索，其中有經(jīng)驗、有教訓(xùn)，有曲折、有反復(fù)。在研究籌劃改革當(dāng)中，無論我們向外軍學(xué)習(xí)什么，都必須充分考慮到國體、政體的不同，軍隊性質(zhì)的不同，一定要接中國的地氣。但作為改革的后發(fā)者，深入分析他們籌劃推進改革的思想、理念、方法路徑和利弊得失，研究把握其中帶規(guī)律性的東西，有利于開闊我們的視野，激活我們的思路。中國軍轉(zhuǎn)民

（作者系原軍事科學(xué)院外國軍事研究部部長，現(xiàn)任全國臺灣研究會副會長、海峽兩岸關(guān)系研究中心學(xué)術(shù)顧問）