民國法院民事調(diào)解制度探析

[摘 要]古代中國的民間細故大都以調(diào)解的方式在民間層面加以解決，傳統(tǒng)的民事調(diào)解制度的產(chǎn)生和發(fā)展與中國古代社會特定的社會生活基礎(chǔ)以及文化背景有著非常密切的聯(lián)系。在中國近代化的框架下由國家解決民事糾紛開始被新的司法制度及訴訟制度所認(rèn)可，法院民事調(diào)解制度應(yīng)運而生。民國時期，國家強調(diào)以審判的方式處理民事訴訟的同時，又開始將調(diào)解作為解決公民訴累的一項重要舉措加以推行。民國時期的民事調(diào)解制度，是中國法律現(xiàn)代化的一部分，也是根植于中國傳統(tǒng)民事調(diào)解的同時，借鑒西方民事調(diào)解制度形成自己制度設(shè)計的結(jié)果。

[關(guān)鍵詞]民事糾紛；民事調(diào)解；法院；實踐

對于民事糾紛，我國一直都是持尊重態(tài)度并關(guān)注糾紛的調(diào)解與化解，甚至也有不少人指出在1900年之前中國大部分的糾紛均是通過“對讓步、調(diào)解和調(diào)和的方法進行靈活的變通與綜合”這樣的方法化解的，并把這些都稱作是調(diào)解[1]。清末西學(xué)東漸，西方現(xiàn)代法治文明開始在中國傳播，通過訴訟以審判的方式解決民事糾紛成為新的理念。民國時期，國民政府在繼續(xù)移植西方現(xiàn)代民事訴訟制度，強調(diào)以審判的方式處理民事訴訟的同時，又著眼于解決糾紛的傳統(tǒng)調(diào)解方式，將調(diào)解視為應(yīng)對訴訟案件增多，解決公民訟累的一項重要舉措[2]。

國民政府時期，法院有權(quán)對民事審判進行主持，調(diào)解的目的是使得訴源數(shù)量降低，以此來規(guī)避訴訟程序中出現(xiàn)更多的民事糾紛，但民事糾紛于起訴之前，則需要有管轄權(quán)的法院主持參與調(diào)解。民事訴訟的前置程序之一是調(diào)解，若調(diào)解成立，那么其擁有的法律效力便不亞于確定判決[3]。為此，國民政府頒布了一系列民事調(diào)解的法律。

一、立法概況

（一）《中華民國民事調(diào)解法》

國民政府的司法行政部門于1930年1月20日頒布了《中華民國民事調(diào)解法》（以下簡稱“《民事調(diào)解法》”），全文16條，對民事調(diào)解的相關(guān)要求都做了明確的設(shè)置。比如民事調(diào)解機構(gòu)的設(shè)立、人員組成部分、調(diào)解人的舉任，審批流程等都做了明確的規(guī)定。該法律設(shè)立時間較早，存在的時間并不長，但它是我國近現(xiàn)代唯一一部通過正規(guī)立法程序制定，并且用民事調(diào)解取名的法律制度，這在一定程度上可以透露出立法者對其的重視程度，并且其設(shè)置對我國早期的民事制度有著重要影響，并為后來的民事調(diào)解制度的搭建奠定了基調(diào)。

《調(diào)解民事應(yīng)行注意事項》在全文的內(nèi)容里面明確規(guī)定，法院設(shè)置民事調(diào)解處，民事調(diào)解應(yīng)該在民事調(diào)解處進行，調(diào)解的位置應(yīng)該根據(jù)調(diào)解人員的身份進行入座，調(diào)解的審判人員必須穿著制服，在調(diào)解過程中應(yīng)該對事件先進行調(diào)解，如果當(dāng)事人對其進行起訴，法院應(yīng)該馬上把民事訴訟的案件送到調(diào)解處，并且要通知雙方當(dāng)事人；如果當(dāng)事人沒有推薦調(diào)解人，或者調(diào)解人沒有在現(xiàn)場的，或發(fā)現(xiàn)到場的調(diào)解人不合《民事調(diào)解法》規(guī)定的，不許其協(xié)同調(diào)解時，而當(dāng)事人雙方均已到場，調(diào)解主任仍得進行調(diào)解。如調(diào)解經(jīng)當(dāng)事人同意成立其調(diào)解，筆錄應(yīng)記明如調(diào)解經(jīng)當(dāng)事人同意成立，其調(diào)解筆錄，應(yīng)記明未經(jīng)推舉或未到場或不許協(xié)同調(diào)解情形。全文明確了調(diào)解流程的相關(guān)步驟。

法院可能存在人手不夠的情況，對于這一現(xiàn)實情況，司法院對此也進行了闡述說明。根據(jù)《民事調(diào)解法》的規(guī)定，雙方當(dāng)事人各推薦一名調(diào)解人，并且讓雙方調(diào)解人都到法院的調(diào)解處，法官作為調(diào)解主任，如分庭法官僅有一人不能兼充調(diào)解主任，其調(diào)解處也未能成功設(shè)立，那么《民事調(diào)解法》就暫時不能適用。

民眾對《民事調(diào)解法》的評價不盡相同，有贊同意見，也有反對聲音。通說認(rèn)為：訟則終兇，古有垂戒。凡是進行訴訟的人，都會經(jīng)歷漫長的訴訟過程，當(dāng)事人會花費大把精力在這上面，這樣不僅不利于當(dāng)事人集中精力做其他的事情，也會耗費大把的金錢，即便打贏官司，對于當(dāng)事人來說也會得不償失。如果訴訟官司打輸了，當(dāng)事人遭受的損失會更大。所以在決定起訴之時，雙方若有調(diào)解可能，應(yīng)該自行進行調(diào)解；若調(diào)解不成，繼而采取訴訟的方式進行權(quán)利救濟。在《民事調(diào)解法》中，調(diào)解前置，這在一定程度上是好事情。也有人認(rèn)為：“杜息爭端，減少訟累”八個字已經(jīng)將訴訟的好處與弊端囊括其中。訴訟不收取相關(guān)的費用，并且紙張的價格收費相對便宜，這在一定程度上對于當(dāng)事人來說雖沒有打官司的本錢但可以有一種救濟的希望。又譬如訴訟滯延往往使訴訟當(dāng)事人有延頸仰望而消息杳然的痛苦，申請調(diào)解也可有此較迅速了結(jié)的希望[4]。

（二）《中華民國民事訴訟法》

新《民事訴訟法》于1935年7月1日正式實施，并廢止了《民事調(diào)解法》，但其所確立的民事調(diào)解制度卻在《中華民國民事訴訟法》（以下簡稱“《民事訴訟法》”）中吸收、整合后得以繼承。在解決民事糾紛時，有調(diào)解、和解、判決三種方式。調(diào)解是一項訴訟的先決條件，而所謂的“和解”，是指在案件進行過程中，法官作為主導(dǎo)一方，雙方當(dāng)事人可以妥協(xié)、互相諒解，自主地行使訴權(quán)，從而達到一致的利益對換關(guān)系。也就是說，“調(diào)解”與“和解”是兩種截然不同的制度設(shè)計。在民事案件中，將調(diào)解與和解區(qū)分開來，并在起訴之前，先經(jīng)有管轄權(quán)的法庭進行調(diào)解，其主要目標(biāo)是防止大量的民事爭議被引入訴訟，具有節(jié)省司法資源的作用?！睹袷略V訟法》規(guī)定了民事調(diào)解的四個內(nèi)容。

其一，規(guī)定了調(diào)解的范疇。《民事訴訟法》第402條第1項規(guī)定：出租人與承租人之間，因未經(jīng)允許擅自使用、修繕或搬遷、修理或由于保留承租人的家具、物品而涉訟，第2項中規(guī)定雇傭者和被雇傭者，雇傭期限不超過一年的，因租賃合同訴訟，不論數(shù)額如何，都應(yīng)在訴訟之前由法庭進行調(diào)解。

其二，規(guī)定了調(diào)解的主體——調(diào)解人。通常，調(diào)解主任是由法庭法官擔(dān)任。調(diào)解人由當(dāng)事人雙方推舉。調(diào)解人的推舉是有限制的，必須具備下列三項條件：年齡在30周歲以上，有正當(dāng)職業(yè)、識字，但也有禁止性條款，比如被剝奪公職、禁治產(chǎn)、破產(chǎn)宣告尚未恢復(fù)等的這些都不可以擔(dān)任調(diào)解員。

其三，規(guī)定了調(diào)解程序。調(diào)解程序分為三個階段：申請、復(fù)查、調(diào)解。首先是申請。調(diào)解程序由當(dāng)事人提出申請而啟動，申請人須在申請中注明雙方的姓名、住址、法院名稱、年月日、請求理由、雙方法律關(guān)系等內(nèi)容。其次為復(fù)查，此階段重在篩選申請調(diào)解的案件，即確定申請人所提出的申請調(diào)解事項符合民事調(diào)解要件，以及是否適用于民事調(diào)解程序。審查由民事調(diào)解處負(fù)責(zé)，它認(rèn)定案件符合民事調(diào)解要求后，來確定調(diào)解時間。如有一方以書面形式提出調(diào)解申請的，法庭將申請書及傳票一并送達另一方，傳票上須載明到庭時間、地點和缺席的法律后果等內(nèi)容。如不能滿足民事調(diào)解條件的，應(yīng)裁定駁回。調(diào)解是由法官將當(dāng)事人雙方召集起來進行勸勉，通常不會公開進行，和行政調(diào)解及民間調(diào)解召集很多人到現(xiàn)場不同，具有隱私性。

其四，規(guī)定了調(diào)解效力?！睹袷抡{(diào)解法》規(guī)定的調(diào)解結(jié)果與法院判決具有同等效力，若對調(diào)解結(jié)果有異議，應(yīng)適用再審程序?！啊睹袷略V訟法》規(guī)定的調(diào)解結(jié)果與訴訟和解有同等的效力，而成立的和解與判決效力同等?！?/p>

（三）《非常時期民事訴訟補充條例》

1941年南京國民政府發(fā)布了《非常時期民事訴訟補充條例》（下文簡稱《補充條例》），該條例以《民事訴訟法》為參照，針對民事調(diào)解部分實施了修正補充?！堆a充條例》第11條明確提出，買賣、租賃、借貸、雇傭、承攬、出版、地上權(quán)、抵押權(quán)、典權(quán)等九項法律關(guān)系，由于遭受戰(zhàn)禍影響導(dǎo)致出現(xiàn)紛爭的，當(dāng)事人可以請求法院按照此條例內(nèi)容進行調(diào)整，即該條例對強制調(diào)解的范疇進行拓展，由原本的離婚及夫妻同居之訴、終止收養(yǎng)關(guān)系之訴等范圍擴大至上述九項法律關(guān)系，其修改出發(fā)點在于司法上之法律關(guān)系，因受戰(zhàn)爭影響而發(fā)生之爭議，依平時之法律，加以裁判，不易得到公正之結(jié)果，故以調(diào)解方法救濟之，用意是好的。另《補充條例》第12條規(guī)定，以上爭議，已有訴訟案屬者，受訴法院，得依申請，將事件移付調(diào)解，終止訴訟程序。第13條規(guī)定第11條爭議已經(jīng)進入訴訟程序的，相關(guān)法院需要按照申請將案件轉(zhuǎn)移為調(diào)解，中止訴訟程序；第13條規(guī)定調(diào)解會議為調(diào)解組織，法官任調(diào)解主任，當(dāng)事人共同推薦2人或4人，或各推薦1人或2人作為調(diào)解人，當(dāng)事人若沒有推薦的，則由法院院長推選。第17～18條具體對調(diào)解效力做出規(guī)定，即調(diào)解意見為調(diào)解會議上占總?cè)藬?shù)一半以上的意見，票數(shù)相等時則由調(diào)解主任決定；調(diào)解書生效時間是送達后20日。

《補充條例》針對國家非常時期，即處于全面戰(zhàn)爭爆發(fā)的現(xiàn)實境況下，依照具體情況頒發(fā)與調(diào)解相關(guān)的補充規(guī)范，為及時、高效地解決民事糾紛奠定了良好基礎(chǔ)，但是總體來看，該條例依舊具有許多不完善之處。其一，處于該特殊時期，強制調(diào)解案件類型應(yīng)該超出九項范疇之外。其二，存在爭議的法律關(guān)系，彼此相通，但是卻因當(dāng)事人是否曾經(jīng)申請過調(diào)解，裁判結(jié)果相差懸殊，同案異判，不利于維護司法尊嚴(yán)。其三，爭議事件調(diào)解不成立時，若再以訴訟方式由法院裁判，法院無較大的裁量權(quán)。

二、民國時期民事調(diào)解實踐中的不足及原因分析

（一）民國時期民事調(diào)解實踐中的不足

一是調(diào)解案件種類單一。絕大多數(shù)民事調(diào)解案件都屬于經(jīng)濟糾紛的范疇，其中出現(xiàn)頻率最高的案件類型當(dāng)屬土地租佃糾紛，可見經(jīng)濟糾紛的數(shù)量在民事調(diào)解案件中占主要地位。雖然也有撫養(yǎng)調(diào)解、贍養(yǎng)調(diào)解、繼承調(diào)解、婚姻調(diào)解、船舶調(diào)解、證券調(diào)解等案件，但相較租佃糾紛來說，所占比例很小。調(diào)解案件種類單一主要是由案件性質(zhì)決定的，土地、糧食、物品標(biāo)的額小，糾紛多發(fā)生于普通百姓日常生活中，以調(diào)解結(jié)案比較合適，但是船舶、證券等案件專業(yè)性較強，與普通百姓關(guān)系不大。

二是調(diào)解在民事一審案件中占比小。如1945年璧山實驗地方法院全年一審案件共計2573件，但調(diào)解僅有120件，所占比例僅有4.66%。

三是民事調(diào)解成功率低。大多數(shù)的民事調(diào)解案件最終的調(diào)解結(jié)果都是失敗的，成功案例寥寥無幾，調(diào)解的意義并未得到充分發(fā)揮。但是，放眼全國，統(tǒng)計1946～1947年兩年，“全國地方法院共辦理民事調(diào)解106387件，調(diào)解成立者26521件，約占百分之二十五”[5]，可見，民事調(diào)解成功率低并非僅是單個地方法院在民事調(diào)解方面存在的問題。

四是調(diào)解在民事一審案件中占比小，一方面，法院調(diào)解之前一般經(jīng)歷過民間調(diào)解與行政調(diào)解，大量糾紛可能在前兩種調(diào)解中已經(jīng)化解，法院案件較為復(fù)雜。另一方面，法院調(diào)解與一般民間鄉(xiāng)里調(diào)解甚至行政調(diào)解不同的一點是場所的特定性，糾紛雙方的當(dāng)事人之間除了物質(zhì)上的損失需要彌補外，更需要的是找回“面子”。民間調(diào)解或行政調(diào)解除當(dāng)事人在場外，其他公眾也可以在場，在一定程度上可以滿足當(dāng)事人在心理層面的需求，而法院調(diào)解除當(dāng)事人雙方外只有法官、書記員、調(diào)解人及代理人，當(dāng)事人在精神上的需求很難得到滿足。再者，法院調(diào)解要求有當(dāng)事人申請，審查等復(fù)雜程序，涉及案件的當(dāng)事人很多都文化水平不高，在面對復(fù)雜程序時，當(dāng)事人也會感覺

困難。

（二）民國時期民事調(diào)解實踐不足之原因

其一，法院虛以應(yīng)對。稍加留意，就能發(fā)現(xiàn)民國時期的司法行政當(dāng)局總是竭盡可能地宣傳法院調(diào)解的效力，即使直面法院民事調(diào)解勞而無功的局面。然而，法院本身并不愿意，大多時候處于被動應(yīng)付的狀態(tài)。從某種層面上講，法院的想法與司法行政部門的想法是背道而馳的。現(xiàn)實中各省法院經(jīng)費，大半仰給于司法收入，調(diào)解成立太多，法院收入會減少。司法調(diào)解成功率與法院的收入有很大關(guān)系。原來，基于當(dāng)時各級法院的經(jīng)費拮據(jù)的客觀條件，司法行政當(dāng)局不得不同意將司法收入抽取出一部分用來填補各級法院經(jīng)費的空缺，于是，司法收入成為法院經(jīng)費的重要來源。然而，根據(jù)當(dāng)時征費制度的規(guī)定，法院不得向走調(diào)解程序的案件收取費用，因此成功案例越多，法院的收入相應(yīng)就越少。針對這一情況，司法行政當(dāng)局一籌莫展：一方面，如果調(diào)解像審判程序一樣收費，當(dāng)事人基于權(quán)衡，就沒有或僅有少量的愿意選擇調(diào)解；另一方面，如果堅持不收費，法院的收入問題得不到解決，就不會真心實意地履行調(diào)解政策，無論哪一種，最終的結(jié)果都不利于調(diào)解的推行。

其二，制度設(shè)計較為僵化。最顯著的是調(diào)解人選任部分，《民事訴訟法》規(guī)定，調(diào)解人的推舉必須具備下列三項條件：年齡在30周歲以上，有正當(dāng)職業(yè)、識字，且也有被剝奪公職、禁治產(chǎn)、破產(chǎn)宣告尚未恢復(fù)等禁止性條款。對調(diào)解人從年齡、受教育程度、職業(yè)做了嚴(yán)苛的規(guī)定，受社會發(fā)展程度的限制，當(dāng)時中國，特別是廣大農(nóng)村中完全符合這一條件人數(shù)量不夠，這些規(guī)定限制了民間力量的介入。

結(jié)束語

法院民事調(diào)解是一項問題和正當(dāng)性并存的制度，如果將其作為減輕法院審判壓力的替代做法，事實證明其成功的難度頗大。從一般規(guī)律而言，法院調(diào)解一件民事糾紛所花費的人力和物力較之審判一件民事糾紛可能更多更大；但如果將其作為訴訟之外保護當(dāng)事人權(quán)益的一種補充渠道，并朝此方向拓展制度空間，其作用則可能會更大，既節(jié)約了訴訟成本，又緩解了矛盾沖突，減少了訴源，也極大緩解了地方法院案件積壓情況。民國時期的民事調(diào)解制度雖然沒有實現(xiàn)立法初衷，卻不能因此抹去其開創(chuàng)性意義。

參考文獻

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[2]趙建蕊.民國時期的民事調(diào)解制度[D].北京：中國政法大學(xué)，2007.

[3]陳計男.民事訴訟法論[M].臺北：三民書局有限公司，1994.

[4]倉圣.民事調(diào)解法的利弊[J].人言周刊，1934（1）：14.

[5]汪楫寶.民國司法志[M].北京：商務(wù)印書館，2017.

作者簡介：劉凈文（1997— ），女，漢族，河南許昌人，渤海大學(xué)法學(xué)院，助教，碩士。

研究方向：中國法律史。

高瑩（1981— ），女，漢族，遼寧遼陽人，北京（大成）沈陽律師事務(wù)所，碩士。

研究方向：民商事。