民國(guó)法院民事調(diào)解制度探析

[摘 要]古代中國(guó)的民間細(xì)故大都以調(diào)解的方式在民間層面加以解決，傳統(tǒng)的民事調(diào)解制度的產(chǎn)生和發(fā)展與中國(guó)古代社會(huì)特定的社會(huì)生活基礎(chǔ)以及文化背景有著非常密切的聯(lián)系。在中國(guó)近代化的框架下由國(guó)家解決民事糾紛開(kāi)始被新的司法制度及訴訟制度所認(rèn)可，法院民事調(diào)解制度應(yīng)運(yùn)而生。民國(guó)時(shí)期，國(guó)家強(qiáng)調(diào)以審判的方式處理民事訴訟的同時(shí)，又開(kāi)始將調(diào)解作為解決公民訴累的一項(xiàng)重要舉措加以推行。民國(guó)時(shí)期的民事調(diào)解制度，是中國(guó)法律現(xiàn)代化的一部分，也是根植于中國(guó)傳統(tǒng)民事調(diào)解的同時(shí)，借鑒西方民事調(diào)解制度形成自己制度設(shè)計(jì)的結(jié)果。

[關(guān)鍵詞]民事糾紛；民事調(diào)解；法院；實(shí)踐

對(duì)于民事糾紛，我國(guó)一直都是持尊重態(tài)度并關(guān)注糾紛的調(diào)解與化解，甚至也有不少人指出在1900年之前中國(guó)大部分的糾紛均是通過(guò)“對(duì)讓步、調(diào)解和調(diào)和的方法進(jìn)行靈活的變通與綜合”這樣的方法化解的，并把這些都稱作是調(diào)解[1]。清末西學(xué)東漸，西方現(xiàn)代法治文明開(kāi)始在中國(guó)傳播，通過(guò)訴訟以審判的方式解決民事糾紛成為新的理念。民國(guó)時(shí)期，國(guó)民政府在繼續(xù)移植西方現(xiàn)代民事訴訟制度，強(qiáng)調(diào)以審判的方式處理民事訴訟的同時(shí)，又著眼于解決糾紛的傳統(tǒng)調(diào)解方式，將調(diào)解視為應(yīng)對(duì)訴訟案件增多，解決公民訟累的一項(xiàng)重要舉措[2]。

國(guó)民政府時(shí)期，法院有權(quán)對(duì)民事審判進(jìn)行主持，調(diào)解的目的是使得訴源數(shù)量降低，以此來(lái)規(guī)避訴訟程序中出現(xiàn)更多的民事糾紛，但民事糾紛于起訴之前，則需要有管轄權(quán)的法院主持參與調(diào)解。民事訴訟的前置程序之一是調(diào)解，若調(diào)解成立，那么其擁有的法律效力便不亞于確定判決[3]。為此，國(guó)民政府頒布了一系列民事調(diào)解的法律。

一、立法概況

（一）《中華民國(guó)民事調(diào)解法》

國(guó)民政府的司法行政部門于1930年1月20日頒布了《中華民國(guó)民事調(diào)解法》（以下簡(jiǎn)稱“《民事調(diào)解法》”），全文16條，對(duì)民事調(diào)解的相關(guān)要求都做了明確的設(shè)置。比如民事調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)立、人員組成部分、調(diào)解人的舉任，審批流程等都做了明確的規(guī)定。該法律設(shè)立時(shí)間較早，存在的時(shí)間并不長(zhǎng)，但它是我國(guó)近現(xiàn)代唯一一部通過(guò)正規(guī)立法程序制定，并且用民事調(diào)解取名的法律制度，這在一定程度上可以透露出立法者對(duì)其的重視程度，并且其設(shè)置對(duì)我國(guó)早期的民事制度有著重要影響，并為后來(lái)的民事調(diào)解制度的搭建奠定了基調(diào)。

《調(diào)解民事應(yīng)行注意事項(xiàng)》在全文的內(nèi)容里面明確規(guī)定，法院設(shè)置民事調(diào)解處，民事調(diào)解應(yīng)該在民事調(diào)解處進(jìn)行，調(diào)解的位置應(yīng)該根據(jù)調(diào)解人員的身份進(jìn)行入座，調(diào)解的審判人員必須穿著制服，在調(diào)解過(guò)程中應(yīng)該對(duì)事件先進(jìn)行調(diào)解，如果當(dāng)事人對(duì)其進(jìn)行起訴，法院應(yīng)該馬上把民事訴訟的案件送到調(diào)解處，并且要通知雙方當(dāng)事人；如果當(dāng)事人沒(méi)有推薦調(diào)解人，或者調(diào)解人沒(méi)有在現(xiàn)場(chǎng)的，或發(fā)現(xiàn)到場(chǎng)的調(diào)解人不合《民事調(diào)解法》規(guī)定的，不許其協(xié)同調(diào)解時(shí)，而當(dāng)事人雙方均已到場(chǎng)，調(diào)解主任仍得進(jìn)行調(diào)解。如調(diào)解經(jīng)當(dāng)事人同意成立其調(diào)解，筆錄應(yīng)記明如調(diào)解經(jīng)當(dāng)事人同意成立，其調(diào)解筆錄，應(yīng)記明未經(jīng)推舉或未到場(chǎng)或不許協(xié)同調(diào)解情形。全文明確了調(diào)解流程的相關(guān)步驟。

法院可能存在人手不夠的情況，對(duì)于這一現(xiàn)實(shí)情況，司法院對(duì)此也進(jìn)行了闡述說(shuō)明。根據(jù)《民事調(diào)解法》的規(guī)定，雙方當(dāng)事人各推薦一名調(diào)解人，并且讓雙方調(diào)解人都到法院的調(diào)解處，法官作為調(diào)解主任，如分庭法官僅有一人不能兼充調(diào)解主任，其調(diào)解處也未能成功設(shè)立，那么《民事調(diào)解法》就暫時(shí)不能適用。

民眾對(duì)《民事調(diào)解法》的評(píng)價(jià)不盡相同，有贊同意見(jiàn)，也有反對(duì)聲音。通說(shuō)認(rèn)為：訟則終兇，古有垂戒。凡是進(jìn)行訴訟的人，都會(huì)經(jīng)歷漫長(zhǎng)的訴訟過(guò)程，當(dāng)事人會(huì)花費(fèi)大把精力在這上面，這樣不僅不利于當(dāng)事人集中精力做其他的事情，也會(huì)耗費(fèi)大把的金錢，即便打贏官司，對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)也會(huì)得不償失。如果訴訟官司打輸了，當(dāng)事人遭受的損失會(huì)更大。所以在決定起訴之時(shí)，雙方若有調(diào)解可能，應(yīng)該自行進(jìn)行調(diào)解；若調(diào)解不成，繼而采取訴訟的方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。在《民事調(diào)解法》中，調(diào)解前置，這在一定程度上是好事情。也有人認(rèn)為：“杜息爭(zhēng)端，減少訟累”八個(gè)字已經(jīng)將訴訟的好處與弊端囊括其中。訴訟不收取相關(guān)的費(fèi)用，并且紙張的價(jià)格收費(fèi)相對(duì)便宜，這在一定程度上對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)雖沒(méi)有打官司的本錢但可以有一種救濟(jì)的希望。又譬如訴訟滯延往往使訴訟當(dāng)事人有延頸仰望而消息杳然的痛苦，申請(qǐng)調(diào)解也可有此較迅速了結(jié)的希望[4]。

（二）《中華民國(guó)民事訴訟法》

新《民事訴訟法》于1935年7月1日正式實(shí)施，并廢止了《民事調(diào)解法》，但其所確立的民事調(diào)解制度卻在《中華民國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱“《民事訴訟法》”）中吸收、整合后得以繼承。在解決民事糾紛時(shí)，有調(diào)解、和解、判決三種方式。調(diào)解是一項(xiàng)訴訟的先決條件，而所謂的“和解”，是指在案件進(jìn)行過(guò)程中，法官作為主導(dǎo)一方，雙方當(dāng)事人可以妥協(xié)、互相諒解，自主地行使訴權(quán)，從而達(dá)到一致的利益對(duì)換關(guān)系。也就是說(shuō)，“調(diào)解”與“和解”是兩種截然不同的制度設(shè)計(jì)。在民事案件中，將調(diào)解與和解區(qū)分開(kāi)來(lái)，并在起訴之前，先經(jīng)有管轄權(quán)的法庭進(jìn)行調(diào)解，其主要目標(biāo)是防止大量的民事?tīng)?zhēng)議被引入訴訟，具有節(jié)省司法資源的作用?！睹袷略V訟法》規(guī)定了民事調(diào)解的四個(gè)內(nèi)容。

其一，規(guī)定了調(diào)解的范疇。《民事訴訟法》第402條第1項(xiàng)規(guī)定：出租人與承租人之間，因未經(jīng)允許擅自使用、修繕或搬遷、修理或由于保留承租人的家具、物品而涉訟，第2項(xiàng)中規(guī)定雇傭者和被雇傭者，雇傭期限不超過(guò)一年的，因租賃合同訴訟，不論數(shù)額如何，都應(yīng)在訴訟之前由法庭進(jìn)行調(diào)解。

其二，規(guī)定了調(diào)解的主體——調(diào)解人。通常，調(diào)解主任是由法庭法官擔(dān)任。調(diào)解人由當(dāng)事人雙方推舉。調(diào)解人的推舉是有限制的，必須具備下列三項(xiàng)條件：年齡在30周歲以上，有正當(dāng)職業(yè)、識(shí)字，但也有禁止性條款，比如被剝奪公職、禁治產(chǎn)、破產(chǎn)宣告尚未恢復(fù)等的這些都不可以擔(dān)任調(diào)解員。

其三，規(guī)定了調(diào)解程序。調(diào)解程序分為三個(gè)階段：申請(qǐng)、復(fù)查、調(diào)解。首先是申請(qǐng)。調(diào)解程序由當(dāng)事人提出申請(qǐng)而啟動(dòng)，申請(qǐng)人須在申請(qǐng)中注明雙方的姓名、住址、法院名稱、年月日、請(qǐng)求理由、雙方法律關(guān)系等內(nèi)容。其次為復(fù)查，此階段重在篩選申請(qǐng)調(diào)解的案件，即確定申請(qǐng)人所提出的申請(qǐng)調(diào)解事項(xiàng)符合民事調(diào)解要件，以及是否適用于民事調(diào)解程序。審查由民事調(diào)解處負(fù)責(zé)，它認(rèn)定案件符合民事調(diào)解要求后，來(lái)確定調(diào)解時(shí)間。如有一方以書(shū)面形式提出調(diào)解申請(qǐng)的，法庭將申請(qǐng)書(shū)及傳票一并送達(dá)另一方，傳票上須載明到庭時(shí)間、地點(diǎn)和缺席的法律后果等內(nèi)容。如不能滿足民事調(diào)解條件的，應(yīng)裁定駁回。調(diào)解是由法官將當(dāng)事人雙方召集起來(lái)進(jìn)行勸勉，通常不會(huì)公開(kāi)進(jìn)行，和行政調(diào)解及民間調(diào)解召集很多人到現(xiàn)場(chǎng)不同，具有隱私性。

其四，規(guī)定了調(diào)解效力?！睹袷抡{(diào)解法》規(guī)定的調(diào)解結(jié)果與法院判決具有同等效力，若對(duì)調(diào)解結(jié)果有異議，應(yīng)適用再審程序?！啊睹袷略V訟法》規(guī)定的調(diào)解結(jié)果與訴訟和解有同等的效力，而成立的和解與判決效力同等?！?/p>

（三）《非常時(shí)期民事訴訟補(bǔ)充條例》

1941年南京國(guó)民政府發(fā)布了《非常時(shí)期民事訴訟補(bǔ)充條例》（下文簡(jiǎn)稱《補(bǔ)充條例》），該條例以《民事訴訟法》為參照，針對(duì)民事調(diào)解部分實(shí)施了修正補(bǔ)充?！堆a(bǔ)充條例》第11條明確提出，買賣、租賃、借貸、雇傭、承攬、出版、地上權(quán)、抵押權(quán)、典權(quán)等九項(xiàng)法律關(guān)系，由于遭受戰(zhàn)禍影響導(dǎo)致出現(xiàn)紛爭(zhēng)的，當(dāng)事人可以請(qǐng)求法院按照此條例內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，即該條例對(duì)強(qiáng)制調(diào)解的范疇進(jìn)行拓展，由原本的離婚及夫妻同居之訴、終止收養(yǎng)關(guān)系之訴等范圍擴(kuò)大至上述九項(xiàng)法律關(guān)系，其修改出發(fā)點(diǎn)在于司法上之法律關(guān)系，因受戰(zhàn)爭(zhēng)影響而發(fā)生之爭(zhēng)議，依平時(shí)之法律，加以裁判，不易得到公正之結(jié)果，故以調(diào)解方法救濟(jì)之，用意是好的。另《補(bǔ)充條例》第12條規(guī)定，以上爭(zhēng)議，已有訴訟案屬者，受訴法院，得依申請(qǐng)，將事件移付調(diào)解，終止訴訟程序。第13條規(guī)定第11條爭(zhēng)議已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序的，相關(guān)法院需要按照申請(qǐng)將案件轉(zhuǎn)移為調(diào)解，中止訴訟程序；第13條規(guī)定調(diào)解會(huì)議為調(diào)解組織，法官任調(diào)解主任，當(dāng)事人共同推薦2人或4人，或各推薦1人或2人作為調(diào)解人，當(dāng)事人若沒(méi)有推薦的，則由法院院長(zhǎng)推選。第17～18條具體對(duì)調(diào)解效力做出規(guī)定，即調(diào)解意見(jiàn)為調(diào)解會(huì)議上占總?cè)藬?shù)一半以上的意見(jiàn)，票數(shù)相等時(shí)則由調(diào)解主任決定；調(diào)解書(shū)生效時(shí)間是送達(dá)后20日。

《補(bǔ)充條例》針對(duì)國(guó)家非常時(shí)期，即處于全面戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)的現(xiàn)實(shí)境況下，依照具體情況頒發(fā)與調(diào)解相關(guān)的補(bǔ)充規(guī)范，為及時(shí)、高效地解決民事糾紛奠定了良好基礎(chǔ)，但是總體來(lái)看，該條例依舊具有許多不完善之處。其一，處于該特殊時(shí)期，強(qiáng)制調(diào)解案件類型應(yīng)該超出九項(xiàng)范疇之外。其二，存在爭(zhēng)議的法律關(guān)系，彼此相通，但是卻因當(dāng)事人是否曾經(jīng)申請(qǐng)過(guò)調(diào)解，裁判結(jié)果相差懸殊，同案異判，不利于維護(hù)司法尊嚴(yán)。其三，爭(zhēng)議事件調(diào)解不成立時(shí)，若再以訴訟方式由法院裁判，法院無(wú)較大的裁量權(quán)。

二、民國(guó)時(shí)期民事調(diào)解實(shí)踐中的不足及原因分析

（一）民國(guó)時(shí)期民事調(diào)解實(shí)踐中的不足

一是調(diào)解案件種類單一。絕大多數(shù)民事調(diào)解案件都屬于經(jīng)濟(jì)糾紛的范疇，其中出現(xiàn)頻率最高的案件類型當(dāng)屬土地租佃糾紛，可見(jiàn)經(jīng)濟(jì)糾紛的數(shù)量在民事調(diào)解案件中占主要地位。雖然也有撫養(yǎng)調(diào)解、贍養(yǎng)調(diào)解、繼承調(diào)解、婚姻調(diào)解、船舶調(diào)解、證券調(diào)解等案件，但相較租佃糾紛來(lái)說(shuō)，所占比例很小。調(diào)解案件種類單一主要是由案件性質(zhì)決定的，土地、糧食、物品標(biāo)的額小，糾紛多發(fā)生于普通百姓日常生活中，以調(diào)解結(jié)案比較合適，但是船舶、證券等案件專業(yè)性較強(qiáng)，與普通百姓關(guān)系不大。

二是調(diào)解在民事一審案件中占比小。如1945年璧山實(shí)驗(yàn)地方法院全年一審案件共計(jì)2573件，但調(diào)解僅有120件，所占比例僅有4.66%。

三是民事調(diào)解成功率低。大多數(shù)的民事調(diào)解案件最終的調(diào)解結(jié)果都是失敗的，成功案例寥寥無(wú)幾，調(diào)解的意義并未得到充分發(fā)揮。但是，放眼全國(guó)，統(tǒng)計(jì)1946～1947年兩年，“全國(guó)地方法院共辦理民事調(diào)解106387件，調(diào)解成立者26521件，約占百分之二十五”[5]，可見(jiàn)，民事調(diào)解成功率低并非僅是單個(gè)地方法院在民事調(diào)解方面存在的問(wèn)題。

四是調(diào)解在民事一審案件中占比小，一方面，法院調(diào)解之前一般經(jīng)歷過(guò)民間調(diào)解與行政調(diào)解，大量糾紛可能在前兩種調(diào)解中已經(jīng)化解，法院案件較為復(fù)雜。另一方面，法院調(diào)解與一般民間鄉(xiāng)里調(diào)解甚至行政調(diào)解不同的一點(diǎn)是場(chǎng)所的特定性，糾紛雙方的當(dāng)事人之間除了物質(zhì)上的損失需要彌補(bǔ)外，更需要的是找回“面子”。民間調(diào)解或行政調(diào)解除當(dāng)事人在場(chǎng)外，其他公眾也可以在場(chǎng)，在一定程度上可以滿足當(dāng)事人在心理層面的需求，而法院調(diào)解除當(dāng)事人雙方外只有法官、書(shū)記員、調(diào)解人及代理人，當(dāng)事人在精神上的需求很難得到滿足。再者，法院調(diào)解要求有當(dāng)事人申請(qǐng)，審查等復(fù)雜程序，涉及案件的當(dāng)事人很多都文化水平不高，在面對(duì)復(fù)雜程序時(shí)，當(dāng)事人也會(huì)感覺(jué)

困難。

（二）民國(guó)時(shí)期民事調(diào)解實(shí)踐不足之原因

其一，法院虛以應(yīng)對(duì)。稍加留意，就能發(fā)現(xiàn)民國(guó)時(shí)期的司法行政當(dāng)局總是竭盡可能地宣傳法院調(diào)解的效力，即使直面法院民事調(diào)解勞而無(wú)功的局面。然而，法院本身并不愿意，大多時(shí)候處于被動(dòng)應(yīng)付的狀態(tài)。從某種層面上講，法院的想法與司法行政部門的想法是背道而馳的。現(xiàn)實(shí)中各省法院經(jīng)費(fèi)，大半仰給于司法收入，調(diào)解成立太多，法院收入會(huì)減少。司法調(diào)解成功率與法院的收入有很大關(guān)系。原來(lái)，基于當(dāng)時(shí)各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)拮據(jù)的客觀條件，司法行政當(dāng)局不得不同意將司法收入抽取出一部分用來(lái)填補(bǔ)各級(jí)法院經(jīng)費(fèi)的空缺，于是，司法收入成為法院經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源。然而，根據(jù)當(dāng)時(shí)征費(fèi)制度的規(guī)定，法院不得向走調(diào)解程序的案件收取費(fèi)用，因此成功案例越多，法院的收入相應(yīng)就越少。針對(duì)這一情況，司法行政當(dāng)局一籌莫展：一方面，如果調(diào)解像審判程序一樣收費(fèi)，當(dāng)事人基于權(quán)衡，就沒(méi)有或僅有少量的愿意選擇調(diào)解；另一方面，如果堅(jiān)持不收費(fèi)，法院的收入問(wèn)題得不到解決，就不會(huì)真心實(shí)意地履行調(diào)解政策，無(wú)論哪一種，最終的結(jié)果都不利于調(diào)解的推行。

其二，制度設(shè)計(jì)較為僵化。最顯著的是調(diào)解人選任部分，《民事訴訟法》規(guī)定，調(diào)解人的推舉必須具備下列三項(xiàng)條件：年齡在30周歲以上，有正當(dāng)職業(yè)、識(shí)字，且也有被剝奪公職、禁治產(chǎn)、破產(chǎn)宣告尚未恢復(fù)等禁止性條款。對(duì)調(diào)解人從年齡、受教育程度、職業(yè)做了嚴(yán)苛的規(guī)定，受社會(huì)發(fā)展程度的限制，當(dāng)時(shí)中國(guó)，特別是廣大農(nóng)村中完全符合這一條件人數(shù)量不夠，這些規(guī)定限制了民間力量的介入。

結(jié)束語(yǔ)

法院民事調(diào)解是一項(xiàng)問(wèn)題和正當(dāng)性并存的制度，如果將其作為減輕法院審判壓力的替代做法，事實(shí)證明其成功的難度頗大。從一般規(guī)律而言，法院調(diào)解一件民事糾紛所花費(fèi)的人力和物力較之審判一件民事糾紛可能更多更大；但如果將其作為訴訟之外保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益的一種補(bǔ)充渠道，并朝此方向拓展制度空間，其作用則可能會(huì)更大，既節(jié)約了訴訟成本，又緩解了矛盾沖突，減少了訴源，也極大緩解了地方法院案件積壓情況。民國(guó)時(shí)期的民事調(diào)解制度雖然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)立法初衷，卻不能因此抹去其開(kāi)創(chuàng)性意義。

參考文獻(xiàn)

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[3]陳計(jì)男.民事訴訟法論[M].臺(tái)北：三民書(shū)局有限公司，1994.

[4]倉(cāng)圣.民事調(diào)解法的利弊[J].人言周刊，1934（1）：14.

[5]汪楫寶.民國(guó)司法志[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2017.

作者簡(jiǎn)介：劉凈文（1997— ），女，漢族，河南許昌人，渤海大學(xué)法學(xué)院，助教，碩士。

研究方向：中國(guó)法律史。

高瑩（1981— ），女，漢族，遼寧遼陽(yáng)人，北京（大成）沈陽(yáng)律師事務(wù)所，碩士。

研究方向：民商事。