北京城市更新最佳實踐評選分析與啟示

摘 要 隨著中國城市建設(shè)進入存量為主的時期，城市更新成為推動城市轉(zhuǎn)型、提升城市品質(zhì)的關(guān)鍵手段，而北京作為首都，其在城市更新領(lǐng)域的探索和實踐具有重要示范意義。筆者以2022—2024年連續(xù)3次組織“北京城市更新最佳實踐評選”活動的一手?jǐn)?shù)據(jù)為基礎(chǔ)，深入分析了近年來北京城市更新工作的類型變化和地區(qū)分布特征以及背后的深層次原因。同時，筆者作為在城市更新領(lǐng)域長期實踐的活動參評專家，從“完善城市更新政策體系”“優(yōu)化城市更新工作環(huán)境”和“加強規(guī)劃引領(lǐng)和統(tǒng)籌作用”3個方面對未來城市更新工作提出建議。

關(guān)鍵詞：城市更新；最佳實踐；評選

1 背景

1.1 活動組織情況

近年來，隨著中國城市建設(shè)進入存量為主的時期，城市更新成為推動城市轉(zhuǎn)型、提升城市品質(zhì)的關(guān)鍵手段。北京市作為中國的首都，在城市更新領(lǐng)域的探索與實踐具有重要的示范意義。北京城市更新最佳實踐評選活動，通過挖掘和表彰優(yōu)秀案例，不僅促進了城市更新工作的深入開展，也為其他城市的更新工作提供了寶貴的經(jīng)驗借鑒[1-4]。

北京市于2022 年首次開展了“北京城市更新最佳實踐評選”活動，在北京城市更新專項小組指導(dǎo)和市委城市工作辦公室、市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委、市規(guī)劃自然資源委支持下，由北京城市規(guī)劃學(xué)會、北京城市更新聯(lián)盟作為主辦方，北京城市規(guī)劃學(xué)會城市更新與規(guī)劃實施專業(yè)委員會作為承辦方共同組織開展。旨在評選出一批落實城市規(guī)劃，有利于完善城市功能、塑造活力空間、改善民生福祉、體現(xiàn)多元參與，并具有一定社會影響力和示范效應(yīng)的實踐案例，形成可復(fù)制、可推廣的城市更新北京模式。

1.2 活動開展情況

評選活動組織方借鑒相關(guān)經(jīng)驗，本著“公開”“公平”“公正”的原則，研究確定了活動通過網(wǎng)絡(luò)公開征集、專家初評、網(wǎng)絡(luò)投票、專家復(fù)評和綜合復(fù)議5個環(huán)節(jié)，評選出城市更新“最佳實踐”和“優(yōu)秀案例”名單，并進行表彰。

首屆活動于2022年3月初啟動公開報名，征集范圍為《北京城市總體規(guī)劃》（2016—2035年），自批復(fù)以來，全市范圍內(nèi)已完成或階段性完成，并投入使用的城市更新項目。這是北京市首次針對城市更新實施工作開展的評選活動，首屆活動各單位參與積極性高，影響廣泛，取得了十分良好的推動效果。為了持續(xù)推進北京市的城市更新工作，活動組織方于2023年繼續(xù)開展了第二屆的評選工作。第三屆的評選活動也于2024年3月開始報名，目前還在進行之中。

2 活動情況分析研究

分析已經(jīng)完成的兩屆評選活動，可以看出活動組織方在征集工作組織、征集類型劃分等方面都在不斷完善。同時，比較分析兩屆活動的申報項目類型及地區(qū)分布，也可以總結(jié)出北京市近年來城市更新工作的一些趨勢和特點。

2.1 征集組織變化

首屆活動項目征集以項目實施主體主動申報和規(guī)劃設(shè)計單位、北京城市規(guī)劃學(xué)會各專委會推薦為主，北京市和各區(qū)規(guī)劃自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、城市管理等部門進行了有效組織。第二屆活動項目征集以項目實施主體自主申報和市區(qū)相關(guān)部門、北京城市規(guī)劃學(xué)會會員單位及二級專委會推薦為主，北京市和各區(qū)發(fā)展改革、規(guī)劃自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通、商務(wù)、國資等部門進行了有效組織。這種變化主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，取消了設(shè)計單位作為申報主體申報項目，改由實施主體統(tǒng)一申報，有利于強化更新項目以實施為導(dǎo)向；另一方面，擴大了市區(qū)二級相關(guān)部門的參與范圍，有利于吸引更多部門關(guān)注并參與城市更新工作。

2.2 征集類型變化

首屆評選的征集類型是根據(jù)當(dāng)時行業(yè)的基本共識劃分為4類：歷史街區(qū)保護更新類、民生改善類、產(chǎn)業(yè)升級和活力提升類及其他類（公共空間、基礎(chǔ)設(shè)計）。2023年3月1日《北京城市更新條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，評選活動根據(jù)《條例》要求，將更新實施征集類型更改為與《條例》一致的居住類（老舊平房院落、老舊小區(qū)、危舊樓）、產(chǎn)業(yè)類（老舊廠房、低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)、老舊低效樓宇、傳統(tǒng)商業(yè)設(shè)施）、公共空間類、公共設(shè)施類和區(qū)域綜合類5大更新類型，并且沿用到第三屆。這種變化有利于不斷推動社會各界對城市更新的類型認知達成共識。

分析兩屆活動的參與類型數(shù)量占比（表1），可以得出如下結(jié)論。

（1）產(chǎn)業(yè)類項目占比一直處于領(lǐng)先地位。連續(xù)兩屆占比均大于45%，說明北京城市更新工作注重產(chǎn)業(yè)升級和功能轉(zhuǎn)型，同時對產(chǎn)權(quán)房更新的積極性較高，共同推動老舊廠房、低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)、老舊低效樓宇、傳統(tǒng)商業(yè)設(shè)施等產(chǎn)業(yè)類項目的更新改造。

（2）居住類項目占比略有下降。從第一屆的23% 下降至第二屆的16%，但仍然占有一定比例，說明北京城市更新工作依然關(guān)注民生改善和老舊小區(qū)改造。

（3）公共空間類和公共設(shè)施類項目占比略有提升。 從第一屆的15% 上升至第二屆的19%加13%，說明北京城市更新工作更加注重城市環(huán)境品質(zhì)提升和公共服務(wù)設(shè)施完善，這有利于推動公共空間、基礎(chǔ)設(shè)施等項目的更新改造。

（4）新增區(qū)域綜合類城市更新項目。第二屆評選中新增了區(qū)域綜合類城市更新項目，占比約7%，說明北京城市更新工作更加注重片區(qū)統(tǒng)籌和整體提升。

2.3 參與地區(qū)分析

首屆評選活動共征集到210 個項目，評選出獲獎項目總計34 個，包括16 個“最佳實踐”項目和18 個“優(yōu)秀案例”項目。第二屆評選活動共征集到148 個項目，評選出獲獎項目總計26 個，包括10 個“最佳實踐”項目和16 個“優(yōu)秀案例”項目。第二屆申報數(shù)量較首屆明顯減少，這可能與以下因素有關(guān)。

（1）前期積累：第一屆評選積累了大量優(yōu)秀項目，第二屆可供申報的項目相對減少。

（2）城市更新項目難度大、周期長：城市更新項目普遍難度大、周期長，導(dǎo)致符合申報要求的項目數(shù)量相對減少。

（3）評選機制調(diào)整：第二屆評選活動對申報項目的要求有所調(diào)整，導(dǎo)致第一屆一些綜合項目由設(shè)計單位分局部申報，轉(zhuǎn)化為第二屆由實施主體進行整合統(tǒng)一申報。另外，還有部分項目根據(jù)新要求不符合申報條件。

分析兩屆活動的申報及獲獎項目的城區(qū)分布（表2）?？梢钥闯霰本┦懈鱾€城區(qū)由于所處的區(qū)位不同，城市發(fā)展面臨的主要需求不同，因此在城市更新工作的開展上存在一定的差異。

（1）核心區(qū)與中心城區(qū)申報和獲獎數(shù)量均占據(jù)絕對優(yōu)勢，這與這些地區(qū)城市建成區(qū)比例大、時間久、城市更新需求量大、項目成熟度高等因素有關(guān)。同時也說明這些地區(qū)的更新工作起步早、基礎(chǔ)工作扎實、項目成熟度高、參與的各方主體都在積極推動更新工作，積累了較豐富的經(jīng)驗。

（2）北京城市副中心所處的通州區(qū)申報數(shù)量占比相對較低，但獲獎數(shù)量占比有所提升，說明北京城市副中心在城市建設(shè)過程中十分重視更新實施工作的同步開展，取得了一定成效。

（3）平原新城地區(qū)申報數(shù)量占比有所提升，但獲獎數(shù)量占比相對較低，說明這些區(qū)域城市更新工作力度在逐步加大，并取得了一定成效。

（4）生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)申報和獲獎數(shù)量較少，說明該區(qū)域城市更新工作相對滯后，需要進一步加強推進。

綜上所述，目前北京城市更新工作區(qū)域發(fā)展不夠均衡，中心城區(qū)項目成熟度高，平原新城地區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)項目相對滯后。未來建議，針對不同區(qū)域的城市更新需求，應(yīng)制訂差異化的政策措施：首先，要繼續(xù)支持核心區(qū)與中心城區(qū)的城市更新工作，提升項目品質(zhì)和示范效應(yīng)；其次，進一步加大對平原新城地區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)城市更新工作的支持力度，推動區(qū)域均衡發(fā)展；最后，加強區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立跨區(qū)域城市更新合作機制，推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

3 啟示與建議

基于兩屆“北京城市更新最佳實踐”評選活動的全過程分析和參評專家的建議，可以總結(jié)出以下幾個后續(xù)工作建議。

3.1 完善城市更新政策體系

傳統(tǒng)增量時期城市建設(shè)積累的經(jīng)驗和工作方法，很多都無法適應(yīng)存量時期的需求，尤其是支撐城市更新工作的開展。分析兩屆申報項目，可以看出許多項目推進難，都是因為現(xiàn)行的政策法規(guī)缺少相應(yīng)的支撐條款或?qū)嵤┘殑t。申報過程中發(fā)現(xiàn)有的項目雖然實施效果很好，但是擔(dān)心審批手續(xù)不完善，不愿意積極申報，這在老舊樓宇和老舊廠房改造中較為明顯。未來完善調(diào)整適應(yīng)城市新時期發(fā)展需求的政策體系是推動城市更新工作實施落地最重要的環(huán)節(jié)[5-7]。

（1）細化政策支持。針對不同類型、不同區(qū)域的城市更新項目，制定更加細化的政策支持措施，例如，土地、資金、稅收等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵更多社會資本參與城市更新。

（2）簡化審批流程。優(yōu)化城市更新項目的審批流程，提高審批效率，降低項目實施周期和難度。

（3）建立健全長效機制。建立健全城市更新項目運營維護機制，確保城市更新項目長期發(fā)揮效益，確保城市更新工作持續(xù)健康發(fā)展。

3.2 優(yōu)化城市更新工作環(huán)境

目前，對于北京的城市更新工作，不同類型的項目參與主體的側(cè)重各有不同，從實施主體來看，國有企業(yè)參與的比例最高。評價一項城市更新工作是否成功，不僅僅要有高質(zhì)量的建設(shè)實施環(huán)節(jié)，更重要的是能夠長期健康運營。這就需要社會多元主體對城市更新工作的開展加強重視，并達成共識，實現(xiàn)城市更新的可持續(xù)發(fā)展。

（1）強化政府平臺作用。政府在完成公共職能的同時，應(yīng)強化平臺作用，匯集聯(lián)通多方資源，為其他主體參與城市更新工作創(chuàng)造便捷條件。

（2）鼓勵市場積極參與。完善城市更新相關(guān)政策，明確城市更新項目的土地使用、產(chǎn)權(quán)處理、資金來源、稅收優(yōu)惠等政策，加大力度鼓勵社會資本參與城市更新。建立健全城市更新資金保障機制，通過政府引導(dǎo)、社會資本參與、居民自籌等方式，多渠道籌措城市更新資金。

（3）加強公眾自主參與。建立健全公眾參與機制，充分聽取公眾意見，保障公眾利益，提高市民的自主意識和責(zé)任感，實現(xiàn)對城市更新工作的共治、共建、共享的良好局面。

（4）重視宣傳培訓(xùn)推廣。加強城市更新政策的宣傳解讀，提高社會各界對城市更新的認知度和參與度。第一屆評選過程中的公眾參與環(huán)節(jié)，主辦方對入圍的68個項目開展網(wǎng)絡(luò)投票，10天累計參與網(wǎng)絡(luò)投票的群眾約2，139.5萬人次，累計投票數(shù)超過996.8萬，遠遠超出主辦方的預(yù)期，關(guān)注度也遠高于同期舉辦的類似評選活動。這說明城市更新是社會各界都十分關(guān)注的工作。加強優(yōu)秀城市更新案例的宣傳培訓(xùn)，推廣成功經(jīng)驗，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，有利于營造良好的城市更新氛圍。

3.3 加強規(guī)劃引領(lǐng)和統(tǒng)籌作用

城市更新工作是新時期城市面向高質(zhì)量發(fā)展，規(guī)劃建設(shè)工作的重點領(lǐng)域。由于城市更新工作是一項系統(tǒng)性較強的工作，不僅僅要實現(xiàn)對既有建筑本體室內(nèi)外的改造升級，同時還要完成對周邊環(huán)境的提質(zhì)，基礎(chǔ)設(shè)施的配套完善，最重要的是要解決后期的可持續(xù)發(fā)展問題，因此需要充分發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用。未來，可以采取以下措施。

1）優(yōu)化空間布局，提升城市功能。

強化街區(qū)統(tǒng)籌理念，以街區(qū)為單位，統(tǒng)籌考慮居住、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、交通、環(huán)境等要素，實現(xiàn)功能互補和協(xié)同發(fā)展；推動功能疏解和產(chǎn)業(yè)升級，將功能提升與城市更新相結(jié)合，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升城市產(chǎn)業(yè)競爭力；優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施布局，完善教育、醫(yī)療、文化、體育等公共服務(wù)設(shè)施，提升城市宜居性；加強公共空間建設(shè)，打造高品質(zhì)的公園、廣場、步行道等公共空間，提升城市活力和居民生活品質(zhì)。

2）加強頂層設(shè)計，完善規(guī)劃體系。

統(tǒng)籌考慮城市發(fā)展戰(zhàn)略和城市更新目標(biāo)，將城市更新納入城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃等各級規(guī)劃，明確城市更新目標(biāo)、方向和重點區(qū)域；編制專項規(guī)劃，針對不同類型的城市更新項目（如老舊小區(qū)改造、老舊廠房改造、歷史文化街區(qū)保護等），制訂專項規(guī)劃，明確更新目標(biāo)、技術(shù)路線和政策支持。

3）強調(diào)實施引導(dǎo)，統(tǒng)籌時間空間。

建立城市更新項目庫，梳理全市范圍內(nèi)的城市更新項目，并進行動態(tài)管理，為項目審批、資金支持、政策制定等提供依據(jù)。

加強規(guī)劃引領(lǐng)和統(tǒng)籌是城市更新工作的重要保障。優(yōu)化空間布局、完善規(guī)劃體系、強調(diào)實施引導(dǎo)等措施，可以更好地推動城市更新工作，提升城市功能和環(huán)境品質(zhì)，改善民生福祉，建設(shè)國際一流的和諧宜居之都。

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