公共政策視角下青年高質(zhì)量就業(yè)問題與路徑研究

摘要：青年就業(yè)是實(shí)現(xiàn)社會包容性發(fā)展和均等性發(fā)展的重要組成部分，也是創(chuàng)新創(chuàng)造的重要力量。當(dāng)前，青年就業(yè)面臨著較大的壓力，要實(shí)現(xiàn)青年高質(zhì)量就業(yè)，應(yīng)加大公共政策的扶持力度，從政策協(xié)調(diào)到政策激勵更好地促進(jìn)青年就業(yè)。本文基于公共政策的理論認(rèn)識，探討了公共政策服務(wù)于青年就業(yè)的本質(zhì)屬性，闡述了公共政策契合青年就業(yè)的服務(wù)要求，并進(jìn)一步揭示了造成青年就業(yè)困境的內(nèi)在根源。從解決青年就業(yè)難題分析，結(jié)構(gòu)性矛盾和制度瓶頸仍然是青年高質(zhì)量就業(yè)的最大障礙，要消除障礙，需采取積極主動的就業(yè)政策，從政策目標(biāo)設(shè)定、政策規(guī)劃、政策推進(jìn)和政策實(shí)效評價(jià)等方面給予青年就業(yè)全方位的扶持，更需要協(xié)同推進(jìn)制度建設(shè)，發(fā)揮社會整體力量，使政策真正達(dá)到實(shí)效，從而實(shí)現(xiàn)青年高質(zhì)量就業(yè)。

關(guān)鍵詞：公共政策；青年；高質(zhì)量就業(yè)；服務(wù)

引言

青年就業(yè)關(guān)乎民生福祉和國家發(fā)展未來，也是創(chuàng)新性發(fā)展的重要支撐力量。隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷升級和新就業(yè)形態(tài)涌現(xiàn)，所演化出的新型工作要求，使青年人原有的知識體系和能力難以應(yīng)對，面臨就業(yè)的壓力不可避免，社會也面臨著青年就業(yè)的嚴(yán)峻形勢所帶來的挑戰(zhàn)。為青年創(chuàng)造更多高質(zhì)量就業(yè)機(jī)會，不僅要提高青年人自身就業(yè)能力，還需要社會各層面尤其是政府通過強(qiáng)化公共政策支持力度擴(kuò)大就業(yè)容量。公共政策不是對青年現(xiàn)實(shí)就業(yè)問題的消極反應(yīng)，而是一種積極導(dǎo)向，為拓寬青年就業(yè)空間服務(wù)，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，公共政策應(yīng)聚焦于人力資本投資、創(chuàng)業(yè)扶持、社會保障等方面提質(zhì)加力，著力解決造成青年就業(yè)困境的結(jié)構(gòu)性矛盾問題，更大程度拓寬青年就業(yè)渠道。

一、從公共政策理論認(rèn)識當(dāng)前青年就業(yè)形勢的變化

（一）強(qiáng)調(diào)公共政策的實(shí)效性是解決青年就業(yè)困境的關(guān)鍵

從本質(zhì)上講，公共政策反映社會各方面的利益關(guān)系，因其政策的制定主要來自政府的權(quán)威性，所以政府往往占據(jù)主導(dǎo)地位。滿足于社會各方利益決定了公共政策的“公共性”，亦即政府出臺的公共政策都要兼顧各方利益訴求，對各方利益訴求能夠做出積極反應(yīng)，并盡量做到公平正義。其存在的價(jià)值在于實(shí)效性，而實(shí)效性是要產(chǎn)生實(shí)際的效益，在整合利用社會資源的基礎(chǔ)上，獲得公共利益最大化[1]。公共政策應(yīng)該更加重視社會的現(xiàn)實(shí)需求，針對現(xiàn)實(shí)生活中的重大問題，及時(shí)、準(zhǔn)確地制定政策方案，包括政策目標(biāo)制定、政策執(zhí)行、政策評估以及政策監(jiān)督都要圍繞公共政策的有效性而展開。

（二）公共政策范式由管制為主向服務(wù)為主轉(zhuǎn)變

基于國家治理的需要，政府職能由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，公共政策的制定與執(zhí)行隨著政府職能轉(zhuǎn)變而更具有服務(wù)特性，即要求公共政策能夠向社會提供更多更好的服務(wù)，這也決定了公共政策范式越來越具有“義務(wù)性”， 而不是干預(yù)和控制。作為公共政策主體的政府應(yīng)把維護(hù)公共利益作為自己的核心價(jià)值取向，在公共政策選擇上實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，確?；竟卜?wù)惠及全社會，以此破解公共服務(wù)的供需矛盾，解決公共服務(wù)領(lǐng)域的突出問題[2]。公共政策服務(wù)于青年就業(yè)的需要，是要把青年就業(yè)擺在更加突出的位置，堅(jiān)持政策支持與服務(wù)保障并重的原則，逐步加大青年就業(yè)扶持力度，在不斷拓展就業(yè)渠道方面越來越促使服務(wù)細(xì)致化。

（三）制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為制度生態(tài)愈來愈凸顯公共政策的激勵功能

一項(xiàng)公共政策要發(fā)揮實(shí)效，就要真正解決社會公共問題，為促進(jìn)社會進(jìn)步服務(wù)，由此可見，政策的制定和實(shí)施不只是一種制度設(shè)計(jì)的規(guī)范，而要起到正向激勵的作用，能夠通過有針對性的政策支持推動系統(tǒng)之內(nèi)的要素積極運(yùn)行起來。一方面，可以調(diào)節(jié)社會各種利益關(guān)系，另一方面，通過政策引導(dǎo)使各要素運(yùn)行朝向正確的方向發(fā)展，為社會發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。回應(yīng)青年就業(yè)的形勢要求，政府制定公共政策的宗旨在于強(qiáng)化就業(yè)制度建設(shè)，通過加強(qiáng)政策的激勵功能，破解制約青年就業(yè)的制度瓶頸，為青年充分就業(yè)創(chuàng)造更多的機(jī)遇。以公平作為政府規(guī)制的基本理念，更能贏得青年對政策的認(rèn)可，依據(jù)更為公平合理的職業(yè)評價(jià)，推動更為細(xì)化的靈活就業(yè)和新興就業(yè)形態(tài)的產(chǎn)生。

二、公共政策契合青年高質(zhì)量就業(yè)的服務(wù)要求

（一）政策目標(biāo)要適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的變化

就業(yè)供給主要依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以創(chuàng)新創(chuàng)造為主題的高質(zhì)量發(fā)展不斷拓展就業(yè)空間，同時(shí)帶來就業(yè)機(jī)制的重大變化，影響人力資源的取向，特別是數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新特質(zhì)正在改變生產(chǎn)能力，對崗位技能轉(zhuǎn)換的要求也越來越高[3]。一方面是低技能的就業(yè)崗位日益減少，另一方面是高技能的就業(yè)崗位空缺，而加大第三產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的扶持力度仍需更傾斜性的政策投入。圍繞創(chuàng)新性發(fā)展的崗位匹配度、適應(yīng)性，不僅要正視新經(jīng)濟(jì)形勢帶來的就業(yè)挑戰(zhàn)，還要求就業(yè)者提高自身素質(zhì)。影響最為深遠(yuǎn)的是大量以平臺為組織基礎(chǔ)的新就業(yè)形態(tài)的不斷涌現(xiàn)，正在改變青年就業(yè)的商業(yè)關(guān)系，更需要公共政策在職業(yè)指導(dǎo)、技能提升和工作保障等方面進(jìn)行適時(shí)調(diào)整和重新規(guī)劃，通過完善相關(guān)法律法規(guī)及政策服務(wù)體系實(shí)現(xiàn)青年充分就業(yè)。

（二）政策設(shè)計(jì)要適應(yīng)靈活就業(yè)的需要

新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展為靈活就業(yè)創(chuàng)造了優(yōu)越條件，青年就業(yè)選擇更趨于市場化、多元化和自主化。但也要看到，靈活就業(yè)的不穩(wěn)定性也會降低青年就業(yè)的吸引力，強(qiáng)化青年靈活就業(yè)的支持力度和服務(wù)舉措，需出臺適應(yīng)靈活就業(yè)的專門性法律法規(guī)，對靈活就業(yè)的工作時(shí)間、勞動報(bào)酬、工作認(rèn)可等方面作出具體規(guī)定。對青年靈活就業(yè)的創(chuàng)業(yè)扶持，不僅要做好政策宣傳、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等公共就業(yè)服務(wù)，還要多層次、多角度、有針對性地開展職業(yè)技能培訓(xùn)，并提供全方位的勞動保障。

（三）政策制定要能在尋求就業(yè)新突破口方面發(fā)揮作用

當(dāng)下，以新興產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的就業(yè)形態(tài)給青年提供新的就業(yè)方向，也成為就業(yè)模式新的突破口。就業(yè)邊界的擴(kuò)大以及就業(yè)選擇的更具彈性，為青年提供大量就業(yè)機(jī)會，這要求政策制定滿足各類就業(yè)形態(tài)的發(fā)展要求，需要政策創(chuàng)新，以助力青年就業(yè)尋求更拓展化的路徑突破。

（四）政策推進(jìn)需要建立協(xié)同機(jī)制

青年就業(yè)服務(wù)涉及政府、企業(yè)、社會、教育等多方主體的共同參與，需要建立協(xié)同機(jī)制形成統(tǒng)一支持力量。突出政府主導(dǎo)和引導(dǎo)作用，政策激勵和服務(wù)助力并舉，政府應(yīng)加強(qiáng)與學(xué)校、企業(yè)、行業(yè)等機(jī)構(gòu)合作，建立數(shù)據(jù)共享和合作機(jī)制，為青年提供更精準(zhǔn)的就業(yè)信息和職業(yè)發(fā)展指導(dǎo)。政府也要加大對就業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域的支持力度，通過增加投資和政策扶持，擴(kuò)大相關(guān)行業(yè)的青年就業(yè)。同時(shí)，政府還可以通過出臺針對性政策，鼓勵青年創(chuàng)業(yè)和自主就業(yè)。

（五）政策實(shí)效需依靠政策評價(jià)體系進(jìn)行檢驗(yàn)

青年就業(yè)依托于公共政策支持，而政策能否達(dá)到預(yù)設(shè)效果，需要對其進(jìn)行評價(jià)，評價(jià)目的在于測量政策存在的偏差，并依據(jù)評價(jià)結(jié)果進(jìn)行政策完善。對于青年就業(yè)的相關(guān)公共政策，不僅應(yīng)促進(jìn)青年充分就業(yè)，還應(yīng)加強(qiáng)政策實(shí)施過程中的監(jiān)督，使青年能夠高質(zhì)量就業(yè)。就業(yè)政策執(zhí)行情況監(jiān)督不力往往會造成就業(yè)渠道不暢通和就業(yè)制度不健全的問題，建立科學(xué)的就業(yè)評價(jià)體系[4]，通過評價(jià)發(fā)現(xiàn)問題和短板，提高政策執(zhí)行監(jiān)督力度，能夠讓就業(yè)政策落實(shí)落細(xì)。建立青年就業(yè)的公共政策評價(jià)體系，目的是為青年就業(yè)提供堅(jiān)強(qiáng)的制度保障，使政策實(shí)施更加規(guī)范，從而形成青年高質(zhì)量就業(yè)的良性循環(huán)，防止政策執(zhí)行的主觀因素對政策效果的影響。

三、公共政策服務(wù)于青年高質(zhì)量就業(yè)的難點(diǎn)分析

（一）政策制定目標(biāo)與青年人就業(yè)傾向不一致

面對工作方式的變革，青年就業(yè)愈來愈靈活多樣，這就需要加強(qiáng)公共政策的適應(yīng)性以契合青年就業(yè)的要求。雖然專業(yè)基礎(chǔ)和職業(yè)發(fā)展前景仍被考慮在內(nèi)，但個(gè)性化驅(qū)動因素更為重要，青年擇業(yè)更注重職業(yè)發(fā)展前景及與興趣愛好的匹配。然而，現(xiàn)存的政策思維多考慮薪酬待遇的影響因素以及工作環(huán)境的吸引力，卻忽視了青年個(gè)性化的擇業(yè)要求，導(dǎo)致政策實(shí)施缺乏激勵功效。另一方面，新興產(chǎn)業(yè)和平臺經(jīng)濟(jì)迅速崛起，吸引大批青年進(jìn)入新興經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，由此帶來青年就業(yè)模式的突變，當(dāng)工作興趣驅(qū)動取代經(jīng)濟(jì)報(bào)酬、工作保障和職業(yè)聲望評價(jià)而成為就業(yè)的第一要素時(shí)，生活和工作場景的界線被打破，許多就業(yè)新業(yè)態(tài)、新模式被青年人接受[5]，而公共政策契合青年就業(yè)形態(tài)變化的要求相對滯后，往往因缺少供需平衡的應(yīng)變手段而失去政策影響力。

（二）青年就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾反映出公共政策調(diào)控的能力弱化

現(xiàn)階段青年就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，存在人才供需不平衡。（1）由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異性，而使地區(qū)對勞動力需求的數(shù)量、質(zhì)量的差異，造成地區(qū)間就業(yè)的供需失衡，影響到青年就業(yè)；（2）面對從業(yè)技能的需求變化，勞動力素質(zhì)與新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的要求不能有效銜接，致使崗位供需錯(cuò)配的矛盾，影響到青年就業(yè)。而教育與就業(yè)需求的脫節(jié)加重了這種供需矛盾，導(dǎo)致勞動力市場一方面存在著嚴(yán)重就業(yè)空缺，另一方面又存在著就業(yè)擁擠的現(xiàn)象。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的波動性加大青年就業(yè)政策的調(diào)控難度

從根本上講，就業(yè)需要經(jīng)濟(jì)增長來拉動，通過激發(fā)市場活力拓展就業(yè)空間。因此，要千方百計(jì)推動經(jīng)濟(jì)增長，保證經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性，為穩(wěn)定就業(yè)奠定基礎(chǔ)。青年就業(yè)仍然取決于“經(jīng)濟(jì)增長”這一關(guān)鍵變量，經(jīng)濟(jì)增長就是青年就業(yè)新的增長點(diǎn)。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量，企業(yè)既是檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)增長“晴雨表”，也是創(chuàng)造新的就業(yè)增長點(diǎn)的主渠道，激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力，吸納更多就業(yè)，也就能從根本上解決青年就業(yè)問題。由此推論，圍繞青年就業(yè)的公共政策制定和實(shí)施，還要緊密結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策布局，在加大宏觀政策調(diào)控力度的同時(shí)，找準(zhǔn)促進(jìn)青年就業(yè)的政策結(jié)合點(diǎn)，尤其通過財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)政策不斷增強(qiáng)企業(yè)青年就業(yè)吸納能力。

（四）就業(yè)政策服務(wù)體系不健全削弱新就業(yè)形態(tài)的倍增效應(yīng)

新就業(yè)形態(tài)正在成為擴(kuò)大就業(yè)的新引擎，通過就業(yè)促進(jìn)、就業(yè)保障和創(chuàng)業(yè)支持等一系列政策舉措拓展新就業(yè)形態(tài)發(fā)展通道。對新就業(yè)形態(tài)的服務(wù)要求，需要建立全程、全方位、高效便捷的公共就業(yè)服務(wù)體系，在政策上要調(diào)整就業(yè)服務(wù)的政策思路，能夠清晰明確地將新就業(yè)形態(tài)納入公共就業(yè)服務(wù)范圍[6]。目前，公共就業(yè)服務(wù)仍以傳統(tǒng)就業(yè)為主，服務(wù)體系中的職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)等都是針對傳統(tǒng)就業(yè)而設(shè)計(jì)，尚未覆蓋新就業(yè)形態(tài)。

四、政策優(yōu)化推進(jìn)青年高質(zhì)量就業(yè)的措施與路徑

（一）強(qiáng)化政策激勵功能，實(shí)施積極主動的就業(yè)政策

公共政策功能主要在于強(qiáng)化政策激勵，激發(fā)社會發(fā)展活力。青年就業(yè)需要實(shí)施積極主動的就業(yè)政策，首先是樹立就業(yè)優(yōu)先思維，通過政策引導(dǎo)，讓青年積極主動地參與到社會事業(yè)發(fā)展中來，發(fā)揮自己的專長和優(yōu)勢；其次，改變教育和培訓(xùn)的方式，重視青年職業(yè)技能培訓(xùn)，提高青年就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新素養(yǎng)，從治本上解決青年就業(yè)困境。

（二）協(xié)同推進(jìn)制度建設(shè)，優(yōu)化就業(yè)工作促進(jìn)機(jī)制

青年就業(yè)涉及多項(xiàng)政策、多個(gè)部門的協(xié)同治理，需共同發(fā)揮作用。政府責(zé)任在于健全促進(jìn)青年就業(yè)的體制機(jī)制，完善就業(yè)政策體系，通過責(zé)任考核、政策激勵、服務(wù)引導(dǎo)等提高青年就業(yè)服務(wù)效能；還要充分調(diào)動社會各方的力量，與高校、社會組織、服務(wù)機(jī)構(gòu)通力合作，引導(dǎo)社會力量參與青年就業(yè)服務(wù)工作。市場作用在于不斷擴(kuò)大需求，進(jìn)而為青年就業(yè)提供更多崗位；企業(yè)通過就業(yè)實(shí)踐和增強(qiáng)就業(yè)吸納能力幫助青年更好就業(yè)，高校教育則應(yīng)在就業(yè)指導(dǎo)和創(chuàng)業(yè)教育上發(fā)揮關(guān)鍵作用，通過教育創(chuàng)新培養(yǎng)青年的創(chuàng)新意識和實(shí)踐能力。

（三）注重解決就業(yè)深層次矛盾，實(shí)現(xiàn)人才供需平衡

結(jié)構(gòu)性失衡是青年就業(yè)的深層次矛盾，政府應(yīng)在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面率先作為，通過創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級不斷擴(kuò)容青年就業(yè)渠道?；诖?，政府制定的公共政策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持就業(yè)導(dǎo)向，針對青年就業(yè)供需矛盾制定和實(shí)施就業(yè)促進(jìn)政策、就業(yè)保障政策和創(chuàng)業(yè)支持政策，通過健全就業(yè)公共服務(wù)體系，幫助青年實(shí)現(xiàn)積極就業(yè)。在落實(shí)細(xì)化青年就業(yè)權(quán)益保護(hù)、積極做好新興產(chǎn)業(yè)就業(yè)導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，對新型就業(yè)開展前沿性專業(yè)評價(jià)與職業(yè)前景評估，為青年就業(yè)提出指導(dǎo)性意見，并建立青年就業(yè)考核評價(jià)體系，提升重大政策的促進(jìn)作用，充分保障青年就業(yè)。

（四）培育靈活就業(yè)的新增長點(diǎn)，豐富就業(yè)生態(tài)體系

靈活就業(yè)更加需要制定優(yōu)惠的政策，給青年就業(yè)增添信心。要探索靈活就業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)，發(fā)揮政策的調(diào)節(jié)功能、服務(wù)功能、扶持功能，健全完善社會保障機(jī)制，創(chuàng)新完善靈活就業(yè)下的勞動關(guān)系，保障青年就業(yè)的勞動權(quán)益。不斷提升靈活就業(yè)的職業(yè)獲得感。要建立支持青年靈活就業(yè)長期發(fā)展的制度體系，在技能培訓(xùn)方面進(jìn)行合理的規(guī)劃，提高青年就業(yè)銜接平臺經(jīng)濟(jì)的能力，應(yīng)鼓勵平臺型企業(yè)提供具有示范效應(yīng)的案例培訓(xùn)、技術(shù)培訓(xùn)，通過加強(qiáng)培訓(xùn)提升青年就業(yè)的適應(yīng)能力。

結(jié)語

總體而言，當(dāng)前需要正視青年就業(yè)面臨的一系列難題，破解這些難題有利于激發(fā)青年創(chuàng)新創(chuàng)造的潛能，為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展注入活力。然而這也需要進(jìn)一步從政策制定和實(shí)施上加大對青年就業(yè)的關(guān)注，以青年就業(yè)優(yōu)先為戰(zhàn)略思維，在財(cái)政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)等政策扶持上給予更大激勵。在制度層面上應(yīng)建立健全多層次、多渠道、多形式的就業(yè)服務(wù)體系，同時(shí)加強(qiáng)對青年自主就業(yè)的教育和就業(yè)能力提升。

本文系1.2021年度浙江省人力資源和社會保障課題《心理資本提升對大學(xué)生創(chuàng)業(yè)內(nèi)驅(qū)力激活的影響及對策研究》（項(xiàng)目編號：2021020）；2.2021年浙江省學(xué)生資助調(diào)研課題《“互聯(lián)網(wǎng)+”數(shù)字化校園背景下高校學(xué)生個(gè)性化資助模式與推進(jìn)路徑研究》（項(xiàng)目編號：2021111）的研究成果。

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（作者單位：浙江經(jīng)濟(jì)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

（責(zé)任編輯：宋宇靜）