完善“飛地經(jīng)濟(jì)”利益共享機(jī)制方略

[摘要]“飛地經(jīng)濟(jì)”是新時(shí)期“先富帶動(dòng)后富”、以產(chǎn)業(yè)共建解決發(fā)展不均衡問題的重要載體。利益共享機(jī)制是“飛地經(jīng)濟(jì)”可持續(xù)發(fā)展的核心因素之一。缺乏國(guó)家層面的指導(dǎo)細(xì)則，受制于在地統(tǒng)計(jì)管理辦法，協(xié)議承諾的產(chǎn)值、稅收等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)分成難以兌現(xiàn)等掣肘，成為當(dāng)前“飛地”園區(qū)普遍運(yùn)行不暢和有可能難以為繼的主要原因。對(duì)此，需要高度重視利益共享機(jī)制在“飛地經(jīng)濟(jì)”中的重要作用，通過謀劃控制投資的規(guī)模，減少利益共享資金壓力；構(gòu)建多元化的收益來(lái)源，做大利益共享“蛋糕”；加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，為“飛地經(jīng)濟(jì)”提供政策指導(dǎo)；優(yōu)化“飛出地”考核方式，設(shè)立利益共享激勵(lì)指標(biāo)等，出臺(tái)“飛地”園區(qū)利益分成管理辦法和實(shí)施細(xì)則，構(gòu)建多元化盈利模式和利益共享機(jī)制，打破跨區(qū)域管理制度與政策壁壘，促進(jìn)“飛出地”“飛入地”的合作共贏，保障“飛地”園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]“飛地經(jīng)濟(jì)” 利益共享 可持續(xù)發(fā)展

[中圖分類號(hào)] F124.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2024）05-0075-08

[作者簡(jiǎn)介] 劉祥，綜合開發(fā)研究院（中國(guó)·深圳）區(qū)域發(fā)展規(guī)劃研究所所長(zhǎng)、副研究員；武漢理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、應(yīng)用經(jīng)濟(jì)。

引 言

黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出，“完善實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)制”“完善區(qū)域一體化發(fā)展機(jī)制，構(gòu)建跨行政區(qū)合作發(fā)展新機(jī)制，深化東中西部產(chǎn)業(yè)協(xié)作”?！帮w地經(jīng)濟(jì)”是破解我國(guó)新時(shí)期區(qū)域發(fā)展不平衡問題的有效路徑之一?！帮w地”園區(qū)設(shè)立初衷是為了解決區(qū)域發(fā)展不均衡問題，利用“飛出地”的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和“飛入地”的資源優(yōu)勢(shì)，設(shè)計(jì)合理的利益共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)雙贏的結(jié)果。對(duì)“飛出地”而言，能夠解決當(dāng)?shù)赝恋刭Y源緊張、生產(chǎn)成本高昂、企業(yè)無(wú)序外遷的難題。對(duì)“飛入地”而言，能夠解決開發(fā)資金、提高土地產(chǎn)出、開拓當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)，提升園區(qū)招商和運(yùn)營(yíng)能力。

在此背景下，一批“飛地”園區(qū)勃然而興，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2023年底，全國(guó)“飛地”園區(qū)數(shù)量約800個(gè)，其中長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)約占70%，是主要“飛出地”地區(qū)?！帮w地”園區(qū)的建設(shè)無(wú)論是對(duì)脫貧攻堅(jiān)，還是對(duì)推動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展都發(fā)揮了重要作用。對(duì)“飛地”園區(qū)的調(diào)研顯示，無(wú)論是“飛出地”政府還是“飛入地”政府，對(duì)“飛地”合作都有強(qiáng)烈的需求，特別是對(duì)“飛入地”而言，其溢出效應(yīng)是巨大的，對(duì)于破解區(qū)域不平衡問題，實(shí)現(xiàn)“先富帶動(dòng)后富”具有重要意義。然而，受限于行政區(qū)劃、在地統(tǒng)計(jì)法和法律規(guī)范條款等，原協(xié)議中承諾的利益共享內(nèi)容難以兌現(xiàn)，很大程度挫傷了“飛出地”的積極性，使“飛地”園區(qū)的發(fā)展面臨較多掣肘，需要妥當(dāng)加以解決，否則一旦進(jìn)入大規(guī)模運(yùn)營(yíng)期，絕大部分“飛地”園區(qū)發(fā)展將難以為繼。

一、文獻(xiàn)綜述

當(dāng)前，關(guān)于“飛地經(jīng)濟(jì)”的研究，主要集中在區(qū)域合作理論以及“飛地”對(duì)城市的貢獻(xiàn)價(jià)值等方面。高幸和張明善（2021）提出，“飛地經(jīng)濟(jì)”的表現(xiàn)形式符合區(qū)域分工理論的特征，該理論主要包括比較優(yōu)勢(shì)理論和要素稟賦理論，“飛地”在運(yùn)行機(jī)制上通過內(nèi)外部因素相互依賴、影響、作用、融合，逐步完善“飛入”和“飛出”兩地經(jīng)濟(jì)要素的整合、共享、聯(lián)動(dòng)，可以很好地提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同度。李明和王衛(wèi)（2023）認(rèn)為，“飛地經(jīng)濟(jì)”通過促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展、優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與空間重塑、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增量創(chuàng)新發(fā)展和存量轉(zhuǎn)型升級(jí)、破除區(qū)域要素流動(dòng)體制機(jī)制壁壘等具體路徑，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

利益共享機(jī)制是“飛地經(jīng)濟(jì)”合作的癥結(jié)點(diǎn)，涉及很多政策和法規(guī)領(lǐng)域的突破，目前相關(guān)研究文獻(xiàn)較少。多數(shù)學(xué)者提出稅收分成是“飛地”的重要來(lái)源，但如何突破政策、法規(guī)頂層設(shè)計(jì)以及相應(yīng)的利益共享機(jī)制路徑等的研究比較欠缺。姚子?。?023）認(rèn)為，“飛地經(jīng)濟(jì)”合作中的稅收利益分配是一種橫向的稅收利益分配，發(fā)生于各地區(qū)政府之間。合作雙方政府的上級(jí)政府應(yīng)主要發(fā)揮鼓勵(lì)、指導(dǎo)與幫助發(fā)展的激勵(lì)作用，而不可給予直接利益。特別是在當(dāng)前國(guó)家尚未對(duì)統(tǒng)一的稅收利益分配制度做出具體規(guī)定的背景下，由合作雙方明確稅收利益分配方案顯得更加重要。胡小渝（2024）認(rèn)為，“飛地”利益分配方面，雙方應(yīng)以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)為目的，“創(chuàng)新飛地”“總部飛地”可采取地方留成部分稅收全額返還“飛出地”的方式，“消薄飛地”“生態(tài)補(bǔ)償飛地”模式可采取“收益保底+稅收分成”方式進(jìn)行利益分享。劉志彪和查婷?。?017）認(rèn)為，“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的困難主要集中在稅收分成，造成中央政府或省級(jí)政府層面對(duì)“飛地經(jīng)濟(jì)”的政策激勵(lì)不足。在“飛地經(jīng)濟(jì)”利益法治建設(shè)方面，蘇海雨（2022）對(duì)“飛地經(jīng)濟(jì)”協(xié)議的法律屬性及其規(guī)范進(jìn)行了深入剖析，認(rèn)為“飛地經(jīng)濟(jì)”協(xié)議涉及行政管轄權(quán)讓渡等政府職權(quán)問題，其性質(zhì)為具有行政性的公法協(xié)議?！帮w地經(jīng)濟(jì)”協(xié)議需要從合法性、程序性、救濟(jì)性等方面展開。全面代管的一體化“飛地經(jīng)濟(jì)”模式的批準(zhǔn)權(quán)應(yīng)當(dāng)交由中央統(tǒng)一行使。劉志彪和查婷俊（2017）認(rèn)為，“飛地”需要法律的約定，對(duì)于條件允許的地區(qū)，需要采取制定相關(guān)法律法規(guī)的方式，保證政策長(zhǎng)期有效施行。從全國(guó)實(shí)踐案例來(lái)看，深圳與汕尾“飛地”合作區(qū)的《廣東省深汕特別合作區(qū)條例》，以立法的形式解決了這一難題，值得其他地區(qū)推廣。

綜上，目前“飛地經(jīng)濟(jì)”的研究以區(qū)域合作理論、比較優(yōu)勢(shì)理論為主，闡述了“飛地經(jīng)濟(jì)”的存續(xù)價(jià)值和合作基礎(chǔ)。對(duì)于“飛地”利益分配方面的研究，多從理論層面提出“飛地”需要關(guān)注稅收分成，但是在路徑方面的研究有欠。有關(guān)稅收利益分配制度，現(xiàn)有法律往往集中于縱向政府間，如央地之間的稅收利益分配。有關(guān)橫向政府間的稅收利益分配，我國(guó)規(guī)定了跨省經(jīng)營(yíng)企業(yè)（總分公司間）的企業(yè)所得稅利益分配制度，而無(wú)專門的法律對(duì)政府經(jīng)濟(jì)合作中的各地區(qū)政府間的稅收利益分配制度做出規(guī)定。學(xué)界對(duì)“飛地”利益分成，如具體產(chǎn)值、稅收“分哪些”“怎么分”，以及需要突破的政策法規(guī)，沒有明確的理論研究和實(shí)踐案例。

我們認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)“飛地經(jīng)濟(jì)”可持續(xù)發(fā)展，需要重點(diǎn)關(guān)注兩大方面：第一，關(guān)注中央層面的頂層設(shè)計(jì)，以打破跨區(qū)域的行政壁壘問題。政府間跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政關(guān)系是政府治理的重要內(nèi)容，也是我國(guó)區(qū)域合作需要突破的方向。即便規(guī)定了稅收利益分配方案的“飛地經(jīng)濟(jì)”政策文本，其分配方案也往往有失合理性，不能實(shí)現(xiàn)在各地區(qū)政府間有效分配稅收利益的目的。實(shí)踐證明，“飛地經(jīng)濟(jì)”中的合作，絕不是簡(jiǎn)單的市場(chǎng)行為，而是需要法律的保障，而且需要中央層面的總體考量。涉及此問題的文獻(xiàn)較少?！帮w地經(jīng)濟(jì)”本身就是我國(guó)跨區(qū)域合作的“試驗(yàn)田”，如果不打破行政壁壘和統(tǒng)計(jì)障礙，不能從國(guó)家層面跨部門協(xié)調(diào)統(tǒng)計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)等部門，就很難形成利益共享機(jī)制。

第二，關(guān)注“飛出地”的積極性與激勵(lì)問題?！帮w地經(jīng)濟(jì)”成功的關(guān)鍵，在于“飛出地”，讓“飛出地”愿意飛，并且享受到“飛出去”的利益。需要考慮“飛入地”擁有的資源類型、數(shù)量和成本，如特許經(jīng)營(yíng)資源、城市戰(zhàn)略資源，都是利益共享的“利益點(diǎn)”。此外，中央對(duì)“飛出地”的政治考核，也是激勵(lì)的重要手段。與此同時(shí)，“飛地”還需要?jiǎng)?chuàng)新商業(yè)模式，考慮“開源節(jié)流”，“飛出地”“飛入地”不能僅僅圍繞園區(qū)的傳統(tǒng)物業(yè)開發(fā)、園區(qū)物業(yè)出租出售，要更多考慮增值服務(wù)和園區(qū)運(yùn)營(yíng)以及精確選址、建立完善合理的利益共享機(jī)制等。

二、利益共享機(jī)制是“飛地經(jīng)濟(jì)”

可持續(xù)發(fā)展的核心問題

設(shè)立“飛地”園區(qū)的初衷有三：一是政治擔(dān)當(dāng)，主要是為了完成脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)，部分城市在對(duì)口幫扶地區(qū)建設(shè)“飛地”園區(qū)，主要是依托當(dāng)?shù)刭Y源，開展農(nóng)副產(chǎn)品加工，規(guī)模相對(duì)較小，經(jīng)濟(jì)效益較低；二是部分“飛地”園區(qū)在工業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)上，開發(fā)了部分住宅和商業(yè)，通過物業(yè)開發(fā)回籠一部分資金；三是通過利益共享，共享經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。“飛出地”希望突破自身土地稀缺的瓶頸，在行政區(qū)外拓展產(chǎn)業(yè)空間，導(dǎo)入企業(yè)資源，最終獲取一部分“飛入地”的產(chǎn)值、稅收、進(jìn)出口和固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)自身利益增值。

“飛地”園區(qū)雖然一般都有兩地政府背書，但執(zhí)行的主體仍然是企業(yè)，如何盈利并達(dá)到收益預(yù)期是不可回避的問題。“飛地”園區(qū)以工業(yè)園區(qū)為主，普遍投資大、回收期長(zhǎng)，缺乏利益共享機(jī)制的“飛地”園區(qū)往往很難盈利，特別是在房地產(chǎn)開發(fā)不景氣的趨勢(shì)下，廠房出售和出租收益率大大降低，園區(qū)盈利能力進(jìn)一步減弱。以深圳目前的某“飛地”園區(qū)為例，園區(qū)啟動(dòng)區(qū)面積1500畝，工業(yè)廠房建筑面積68.25萬(wàn)平方米。按照工業(yè)用地40萬(wàn)元/畝，建安成本3700元/平方米，廠房50%出售，售價(jià)3800元/平方米，廠房50%出租，租金20元/平方米/月計(jì)算，項(xiàng)目總投資50.26億元，營(yíng)業(yè)收入合計(jì)65.3億元，營(yíng)業(yè)支出合計(jì)29.93億元，項(xiàng)目靜態(tài)收益（營(yíng)業(yè)收入-總投資-營(yíng)業(yè)支出）14.89億元，項(xiàng)目整體內(nèi)部收益率（動(dòng)態(tài)）小于零。從全國(guó)800多個(gè)“飛地”園區(qū)來(lái)看，絕大部分都是政府在兜底，盈利能力強(qiáng)的不多，導(dǎo)致很多開發(fā)主體不愿意擴(kuò)大投資，社會(huì)投資積極性不高，“飛地經(jīng)濟(jì)”逐步淪為政治工程和幫扶工程，并未實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作的初衷。

利益共享是“飛地”園區(qū)共同做大產(chǎn)業(yè)“蛋糕”的內(nèi)在動(dòng)力，也是“飛地”園區(qū)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的重要保障?！帮w出地”通過輸出技術(shù)、資金、品牌和服務(wù)，導(dǎo)入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)資源，共同做大“稅收”規(guī)模，從中按照一定比例共享。但是由于缺乏中央明確的跨區(qū)域財(cái)稅分成機(jī)制，除一部分“飛地”園區(qū)出臺(tái)了省級(jí)管理?xiàng)l例約定外，絕大部分的“飛地”園區(qū)實(shí)際操作過程中往往很難落地。目前“飛地”園區(qū)普遍運(yùn)行不佳，究其原因是其運(yùn)行主要系地方行為、市場(chǎng)行為，特別是涉及GDP和稅收分成時(shí)，協(xié)議往往難以落地，“飛出地”失去積極性，“飛地”園區(qū)就有可能最終夭折。因此，能否破除當(dāng)前政策障礙，實(shí)現(xiàn)兩地利益共享，對(duì)“飛地經(jīng)濟(jì)”的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

三、完善“飛地經(jīng)濟(jì)”利益共享

機(jī)制需要重點(diǎn)突破的幾個(gè)方面

1. 需要突破國(guó)家統(tǒng)計(jì)法律法規(guī)的在地統(tǒng)計(jì)管理辦法與稅收征管規(guī)定

“飛地”園區(qū)為跨行政區(qū)域設(shè)立的產(chǎn)業(yè)載體，盡管“飛出地”和“飛入地”對(duì)利益共享普遍持支持態(tài)度，但在實(shí)際執(zhí)行過程，一般遵循《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法》、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《部門統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目管理辦法》的在地統(tǒng)計(jì)原則，二者強(qiáng)調(diào)企業(yè)不論其行政區(qū)域，還是注冊(cè)地址，都需要按照行政區(qū)統(tǒng)計(jì)，由當(dāng)?shù)厮诘慕y(tǒng)計(jì)部門進(jìn)行登記和管理?！帮w地”的主要經(jīng)濟(jì)行為都是發(fā)生在“飛入地”，因此，很難突破跨行政區(qū)的財(cái)稅分成政策，只能將經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出納入“飛入地”，而不能納入“飛出地”。

雖然國(guó)家和部分省市提出了“飛地經(jīng)濟(jì)”指標(biāo)共享模式，但是僅停留在探索層面，缺乏細(xì)則。如2017年國(guó)家發(fā)改委等八部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出，“在政府內(nèi)部考核時(shí)，對(duì)于地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)總產(chǎn)值、固定資產(chǎn)投資額、進(jìn)出口額、外商投資額等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，......進(jìn)行協(xié)商劃分”。但該文件為指導(dǎo)性文件，僅提出利益共享的方向，未明確分成機(jī)制，且強(qiáng)調(diào)僅為政府內(nèi)部考核使用。因此，在最終的核算環(huán)節(jié)，“飛地經(jīng)濟(jì)”統(tǒng)計(jì)仍然是單方面統(tǒng)計(jì)。

在稅收統(tǒng)計(jì)與征管方面，2015年，財(cái)政部和稅務(wù)總局出臺(tái)了《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)接企業(yè)稅收收入分享辦法》，這是目前國(guó)家部委唯一正式出臺(tái)的關(guān)于跨省稅收分成的文件，支持京津冀地區(qū)對(duì)三個(gè)稅種：增值稅、企業(yè)所得稅和營(yíng)業(yè)稅，按照規(guī)定進(jìn)行跨省分成。該文件對(duì)“飛地”園區(qū)利益共享具有較大突破，但有其局限性。一是門檻較高，僅限于由遷出地區(qū)政府主導(dǎo)、符合遷入地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局條件且遷出前三年內(nèi)年均繳納“三稅”大于或等于2000萬(wàn)元的企業(yè)。二是企業(yè)名單由遷入地區(qū)、遷出地區(qū)省級(jí)政府分別統(tǒng)計(jì)、共同確認(rèn)。三是文件僅針對(duì)京津冀地區(qū)，沒有明確其他地區(qū)是否適用政策。

2. 需要突破跨區(qū)域征管方式

無(wú)論是國(guó)家發(fā)改委的“飛地經(jīng)濟(jì)”指導(dǎo)文件，還是財(cái)政部的稅收共享辦法，都是以宏觀指導(dǎo)為主，缺乏實(shí)施細(xì)則和監(jiān)管考核辦法，已出臺(tái)的“飛地經(jīng)濟(jì)”文件不能成為地方政府執(zhí)行稅收分成的法律依據(jù)。

此外，企業(yè)認(rèn)定缺乏明確的操作流程，使得地方執(zhí)行時(shí)難以確定具體步驟和程序，導(dǎo)致執(zhí)行效率低下，增加執(zhí)行成本。企業(yè)遷出也缺乏明確的監(jiān)管規(guī)則，導(dǎo)致監(jiān)管難度增加，地方政府難以有效地監(jiān)督企業(yè)轉(zhuǎn)移的執(zhí)行情況，難以確保政策的有效性和公正性。

3. “飛地經(jīng)濟(jì)”協(xié)議簽訂流程，需要進(jìn)一步規(guī)范

地方各級(jí)政府簽訂的“飛地經(jīng)濟(jì)”協(xié)議必須遵守現(xiàn)行的法律體系，特別是關(guān)于跨省稅收的統(tǒng)計(jì)與分成?！帮w地經(jīng)濟(jì)”協(xié)議可以分為兩大類：一種需要中央批準(zhǔn)，另一種不需要中央批準(zhǔn)。

在實(shí)際操作過程中，如果“飛地經(jīng)濟(jì)”協(xié)議僅僅涉及產(chǎn)業(yè)合作和經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理，地方政府可以依據(jù)法規(guī)執(zhí)行。這個(gè)流程分為三大步驟：其一，兩地需要簽訂政府關(guān)于“飛地”開發(fā)的協(xié)議，作為后續(xù)利益分享的效力文件，如深圳與贛州、南寧、汕頭市政府均簽訂了“飛地”合作協(xié)議，明確了園區(qū)的管理機(jī)構(gòu)的派出、雙方的經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理權(quán)限、產(chǎn)值和稅收的統(tǒng)計(jì)管理等。同時(shí)，建立 “一會(huì)、一辦、兩委”機(jī)制，即園區(qū)聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)席會(huì)辦公室、園區(qū)規(guī)劃建設(shè)聯(lián)審委員會(huì)、園區(qū)招商項(xiàng)目聯(lián)審委員會(huì)，構(gòu)成園區(qū)開發(fā)的利益保障。其二，協(xié)議需要向所在的省、市有關(guān)行政機(jī)關(guān)和社會(huì)大眾公開征求意見。征求內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括“飛地”合作背景、合作范圍、合作產(chǎn)業(yè)、合作模式、合作主體、利益分配機(jī)制和合作政策。對(duì)協(xié)議的修改與解釋、爭(zhēng)議解決方式、爭(zhēng)端解決程序需要予以明確。其三，協(xié)議需要上級(jí)政府部門的批準(zhǔn)與備案，保證權(quán)威性。如協(xié)議涉及中央?yún)f(xié)調(diào)事項(xiàng)，需要中央各部委給予正面回復(fù)。涉及重大民生、安全等領(lǐng)域和權(quán)限，必須得到中央的批準(zhǔn)。

四、“飛地經(jīng)濟(jì)”利益共享

機(jī)制相關(guān)探索與經(jīng)驗(yàn)借鑒

在“飛地”立法方面，不少地方進(jìn)行了探索，其立法依據(jù)為《中華人民共和國(guó)立法法》中有關(guān)授予地方事務(wù)立法權(quán)的規(guī)定。例如，2012年，廣東省人民政府頒布《廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管理服務(wù)規(guī)定》，對(duì)順德、清遠(yuǎn)（英德）建立的“飛地”園區(qū)予以法律地位?！渡虾Ｊ腥嗣裾?guī)章制定程序規(guī)定》和《江蘇省行政程序規(guī)定》針對(duì)區(qū)域合作也給出了指導(dǎo)意見，跨省、跨市合作可以采取簽訂合作協(xié)議的方式，鼓勵(lì)區(qū)域聯(lián)系與產(chǎn)業(yè)合作，建立地方政府的行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度和日常工作執(zhí)行制度。

在“飛地”園區(qū)利益共享方面，目前，全國(guó)“飛地經(jīng)濟(jì)”利益共享機(jī)制比較成熟的是深圳與汕尾共建的深汕特別合作區(qū)?！稄V東省深汕特別合作區(qū)條例》的出臺(tái)，對(duì)兩市合作利益共享內(nèi)容進(jìn)行了明確，并且由深圳作為“飛出地”來(lái)主導(dǎo)開發(fā)建設(shè)的地方性法規(guī)，明確了合作區(qū)、深圳、汕尾的GDP分成比例（50%、25%和25%），運(yùn)行一段時(shí)間后調(diào)整為全部歸深圳所有，以立法形式為“飛地經(jīng)濟(jì)”利益共享機(jī)制提供了法律保障。

此外，其他地方也紛紛出臺(tái)地方性法規(guī)，以探索性做法為主，且大多為“一事一議”。例如，《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》關(guān)于稅收分成的表述主要集中在探索跨區(qū)域財(cái)稅分享機(jī)制上。對(duì)新設(shè)企業(yè)形成的稅收增量屬地方收入部分實(shí)行跨地區(qū)分享，分享比例將根據(jù)因素變化在確定期限內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。四川與重慶共建“川渝高竹新區(qū)”，兩地按照“鎖定存量、分享增量”的原則，對(duì)高竹新區(qū)批復(fù)前設(shè)立的企業(yè)繳納的地方稅收，按屬地關(guān)系分別由廣安市和渝北區(qū)征繳。對(duì)高竹新區(qū)批復(fù)后新落地的企業(yè)繳納的地方稅收收入，廣安市和渝北區(qū)按照50%﹕50%的比例共享。深圳市南山區(qū)與河源市政府簽訂框架協(xié)議，深匯通公司與連平縣政府簽訂協(xié)議，通過委托加工的形式，河源市和南山區(qū)建立產(chǎn)值稅收分成機(jī)制，產(chǎn)值分成7：3，稅收分成3：7，最終以“南山總部+河源基地”“南山研發(fā)+河源生產(chǎn)”形式，實(shí)現(xiàn)深河兩地合作共贏。2022年，深匯通產(chǎn)業(yè)園產(chǎn)值約23億元，其中留在河源約10億元，回歸南山區(qū)約13億元，為南山區(qū)帶來(lái)稅收4000多萬(wàn)元。

五、完善“飛地經(jīng)濟(jì)”利益共享

機(jī)制的政策建議

“飛地經(jīng)濟(jì)”利益共享機(jī)制目的在于確保其可持續(xù)發(fā)展，可以從四個(gè)方面加以探索和完善：一是謀劃控制投資的規(guī)模，減少利益共享資金壓力；二是構(gòu)建多元化的收益來(lái)源，增加利益共享“蛋糕”；三是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，為“飛地經(jīng)濟(jì)”提供政策指導(dǎo)；四是優(yōu)化“飛出地”考核方式，設(shè)立利益共享激勵(lì)指標(biāo)。

（一）控制開發(fā)規(guī)模，在選址上把好第一道關(guān)，減少利益共享資金壓力

“飛地經(jīng)濟(jì)”利益共享需要制定清晰的園區(qū)經(jīng)濟(jì)賬，必須建立在“減少投資、增加收益”的前提下，有了利益“蛋糕”，才能有利益共享的基礎(chǔ)?！帮w出地”和“飛入地”主體要尊重產(chǎn)業(yè)規(guī)律，遴選目標(biāo)明確、利益趨同、互補(bǔ)共贏的合作方，合理的選址是園區(qū)成功的先決條件。一方面，“飛地”園區(qū)需要深入開展前期市場(chǎng)調(diào)研，選擇有利于招商和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的地區(qū)。深圳—哈爾濱“飛地”園區(qū)很大程度上得益于哈爾濱的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和市場(chǎng)需求，能夠有效承接“飛出地”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。而國(guó)內(nèi)許多園區(qū)發(fā)展緩慢，多數(shù)屬于扶貧援建，政府“拉郎配”，兩地在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、營(yíng)商環(huán)境等方面存在較大差異，大多以行政手段推動(dòng)資源導(dǎo)入，難以持續(xù)。另一方面，合作雙方應(yīng)遵循優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏原則，形成明確的合作目標(biāo)和利益需求點(diǎn)。

“飛地”園區(qū)選址，需要綜合考慮地理位置、可拓展空間、交通物流、生活配套、能源供應(yīng)等多種因素。應(yīng)優(yōu)先選擇靠近主城區(qū)的片區(qū)（原則上距離不超過20公里）、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本完善的片區(qū)，以及自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)等享受特殊政策區(qū)域。確?！帮w出地”對(duì)“飛地”產(chǎn)業(yè)園區(qū)的選址權(quán)和規(guī)劃?rùn)?quán)，合理規(guī)劃片區(qū)用地類型，按照產(chǎn)城融合理念，平衡居住、商業(yè)用地，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流較快回流。

“飛地”園區(qū)需要統(tǒng)一規(guī)劃及分步實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)“小組團(tuán)”開發(fā)，按照產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展需求進(jìn)行空間總體布局，確定組團(tuán)的四至范圍。可分為組團(tuán)、單元和地塊三個(gè)層次進(jìn)行布局，首先實(shí)現(xiàn)園區(qū)的平衡，再實(shí)現(xiàn)組團(tuán)，乃至片區(qū)的全面平衡，逐步形成投入產(chǎn)出平衡的可持續(xù)發(fā)展模式，以提升土地節(jié)約集約利用水平，實(shí)現(xiàn)“開發(fā)一片、成熟一片、收益一片”的良性循環(huán)。在園區(qū)無(wú)法實(shí)現(xiàn)平衡的情況下，及時(shí)調(diào)整開發(fā)策略和時(shí)序，與當(dāng)?shù)卣M(jìn)一步協(xié)商彌補(bǔ)虧損的具體方案，向園區(qū)開發(fā)運(yùn)營(yíng)公司補(bǔ)充現(xiàn)金流、資源或者政策，確保公司可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。

（二）創(chuàng)新盈利模式和商業(yè)模式，做大利益共享“蛋糕”

盈利模式和商業(yè)模式，是完善“飛地經(jīng)濟(jì)”利益平衡機(jī)制的兩個(gè)核心問題?！帮w地經(jīng)濟(jì)”本身很難盈利，需要多從園區(qū)之外做文章，注重“小平衡”，更要“大平衡”。以推動(dòng)“飛地”產(chǎn)業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展為總體目標(biāo)，統(tǒng)籌園區(qū)內(nèi)和園區(qū)外兩個(gè)市場(chǎng)的可經(jīng)營(yíng)性資源，分階段做到項(xiàng)目平衡、財(cái)務(wù)平衡和經(jīng)濟(jì)平衡，挖潛“開發(fā)建設(shè)+特許經(jīng)營(yíng)+城市運(yùn)維+增量共享”四種合作路徑，構(gòu)建集“土地經(jīng)濟(jì)、設(shè)施經(jīng)濟(jì)、房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)、商務(wù)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)”六大業(yè)務(wù)為一體的多元化園區(qū)盈利模式，推動(dòng)“飛地”產(chǎn)業(yè)園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

1. 增加利益共享收入來(lái)源

園區(qū)建設(shè)，既需要算政治賬、社會(huì)賬，也需要核算園區(qū)的“大賬”（園區(qū)外平衡）和“小賬”（園區(qū)內(nèi)平衡），需要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌兼顧。充分挖潛“飛地”園區(qū)合作資源，在傳統(tǒng)土地開發(fā)、物業(yè)開發(fā)的基礎(chǔ)上，尋求城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)、水電燃?xì)獾饶茉丛O(shè)施特許經(jīng)營(yíng)、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資、數(shù)字城市智慧城市運(yùn)營(yíng)服務(wù)等，長(zhǎng)期為園區(qū)和城市提供投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)，最大限度滿足項(xiàng)目投資收益需求。要實(shí)現(xiàn)“飛地經(jīng)濟(jì)”的可持續(xù)發(fā)展，需要消除傳統(tǒng)房地產(chǎn)依賴路徑，多渠道挖潛收益來(lái)源。一是片區(qū)開發(fā)（土地經(jīng)濟(jì)）：由平臺(tái)公司進(jìn)行土地開發(fā)，并將熟地出讓或出租給產(chǎn)業(yè)投資人，通過獲取ABO模式服務(wù)費(fèi)、管委會(huì)支付土地開發(fā)成本收回土地開發(fā)投資。二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)維（設(shè)施經(jīng)濟(jì)）：片區(qū)開發(fā)商可引入專業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資商，投資和運(yùn)營(yíng)園區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施，通過各類基礎(chǔ)設(shè)施的接入費(fèi)和能源使用費(fèi)來(lái)回收基礎(chǔ)設(shè)施的投資。如可引入專業(yè)污水處理公司進(jìn)行投資和運(yùn)營(yíng)，由園區(qū)企業(yè)付費(fèi)，政府適當(dāng)給予補(bǔ)貼；運(yùn)營(yíng)加油站、充電站等能源設(shè)施。三是土地二級(jí)開發(fā)（房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)）：片區(qū)開發(fā)商進(jìn)行房產(chǎn)投資，將工業(yè)廠房及倉(cāng)庫(kù)、集體宿舍、商業(yè)辦公、公寓、住宅等物業(yè)租售給企業(yè)與個(gè)人，實(shí)現(xiàn)物業(yè)開發(fā)收益。房產(chǎn)開發(fā)要根據(jù)片區(qū)發(fā)展階段和不同企業(yè)、各類人群的物業(yè)需求，適時(shí)推出不同的物業(yè)組合，使土地和物業(yè)的增值內(nèi)部化。四是園區(qū)服務(wù)（服務(wù)經(jīng)濟(jì)）：片區(qū)開發(fā)商為園區(qū)企業(yè)提供有償?shù)幕A(chǔ)服務(wù)來(lái)獲取收益，包括物業(yè)服務(wù)、維修服務(wù)、辦公采購(gòu)服務(wù)、裝修服務(wù)、停車服務(wù)等。片區(qū)開發(fā)商通過為片區(qū)企業(yè)和員工提供全方位的商業(yè)配套，建設(shè)生產(chǎn)生活配套服務(wù)設(shè)施，提供餐飲、購(gòu)物、商務(wù)、娛樂、旅行等商業(yè)服務(wù)獲取收益，開發(fā)商還能通過提供政策咨詢、管理咨詢、物流服務(wù)、人力資源和知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)獲取收益。五是城市特許經(jīng)營(yíng)權(quán)：積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣畬@區(qū)乃至全市的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予平臺(tái)公司或“飛出地”政府轄區(qū)的國(guó)企，平臺(tái)公司可通過自營(yíng)或合作的方式經(jīng)營(yíng)，從而獲取相關(guān)收入。六是智慧城市（城市運(yùn)營(yíng)管理）：依托智慧城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)國(guó)企，承接當(dāng)?shù)卣當(dāng)?shù)字政府、數(shù)字園區(qū)、數(shù)字教育、數(shù)字醫(yī)療等數(shù)字城市建設(shè)項(xiàng)目，提供規(guī)劃咨詢、實(shí)施和設(shè)備供應(yīng)等服務(wù)，并為后續(xù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)提供服務(wù)。七是自然資源開發(fā)：按照“飛出地”城市企業(yè)對(duì)原材料、自然資源的需求及開發(fā)利用能力，針對(duì)性地獲得當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源開發(fā)權(quán)，彌補(bǔ)園區(qū)開發(fā)運(yùn)營(yíng)資金的不足。八是金融創(chuàng)新收益：國(guó)企可通過多種方式對(duì)園區(qū)企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，培育其上市，此外園區(qū)開發(fā)運(yùn)營(yíng)公司也可以培育上市。同時(shí)，支持園區(qū)發(fā)行綠色債券、ABS和REITS，從而提前回籠資金。

2. 創(chuàng)新利益共享商業(yè)模式

可行的商業(yè)模式是“飛地”園區(qū)成功的重要條件，關(guān)鍵在于既要把“蛋糕”做大，又要把“蛋糕”分好，真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、多方持續(xù)共贏（圖1）。

在做大“蛋糕”方面，政府要算大賬、算總賬，既要考慮直接收益，也要考慮間接收益?！帮w出地”政府通過對(duì)“飛地”園區(qū)投入資金、產(chǎn)業(yè)、政策、技術(shù)、信息、人才等支持措施，分享稅收、GDP等直接收益，還可以獲得產(chǎn)業(yè)有序外溢、留住總部和關(guān)鍵環(huán)節(jié)、穩(wěn)固產(chǎn)業(yè)集群、引領(lǐng)和適應(yīng)全國(guó)產(chǎn)業(yè)分工、優(yōu)先占有“飛入地”稀缺性資源等間接收益，條件成熟時(shí)還可享受“反向飛地”帶來(lái)的收益（“飛入地”在“飛出地”設(shè)置展示窗口、孵化器、總部落戶等）。若率先在全國(guó)形成可復(fù)制、可推廣的“飛地”園區(qū)模式，將極大促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和助力構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，獲得政治收益?！帮w入地”政府通過提供土地資源、基建配套、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)，以及相應(yīng)的資金和政策配套等，分享稅收、GDP、固定資產(chǎn)投資、就業(yè)等增加帶來(lái)的直接收益，還可以享受產(chǎn)業(yè)升級(jí)和集聚、營(yíng)商環(huán)境改善、消費(fèi)水平提升等“飛地”園區(qū)帶來(lái)的輻射帶動(dòng)效應(yīng)，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

（三）統(tǒng)籌開展“飛地”園區(qū)試點(diǎn)，逐步推進(jìn)跨區(qū)域利益共享機(jī)制改革

1. 統(tǒng)籌推進(jìn)“飛地”園區(qū)利益共享試點(diǎn)

建議由國(guó)家發(fā)改委牽頭，聯(lián)合財(cái)政部、稅務(wù)總局、統(tǒng)計(jì)局等部門開展研究，以國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)促進(jìn)“飛地經(jīng)濟(jì)”利益共享機(jī)制的政策文件。推動(dòng)國(guó)家實(shí)施“飛地”園區(qū)備案和分類管理，國(guó)家發(fā)改委區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展司每年通過申報(bào)和認(rèn)定一批“飛地”園區(qū)結(jié)對(duì)名單（國(guó)家級(jí)）。經(jīng)備案的跨省、跨市“飛地”園區(qū)可以實(shí)現(xiàn)GDP、稅收分成，實(shí)現(xiàn)干部的跨省、跨市任職（僅限“飛地”園區(qū)管委會(huì)）。督促各省、市出臺(tái)支持“飛地經(jīng)濟(jì)”利益共享的實(shí)施細(xì)則，明確“飛地”操作流程、分成比例等關(guān)鍵要素，細(xì)則應(yīng)包括具體的執(zhí)行步驟、確認(rèn)機(jī)制、監(jiān)管措施等內(nèi)容，推動(dòng)“飛地”園區(qū)利益分成政策落地。

2. 加大對(duì)口幫扶地區(qū)利益共享政策支持

給予國(guó)家級(jí)對(duì)口合作地區(qū)“飛地”園區(qū)一定政策傾斜。針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的“飛地”園區(qū)，如《革命老區(qū)重點(diǎn)城市對(duì)口合作工作方案》①中20個(gè)對(duì)口合作地區(qū)的“飛地”園區(qū)，給予政策支持。如實(shí)行用地計(jì)劃指標(biāo)重點(diǎn)保障，優(yōu)先安排省/自治區(qū)級(jí)預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)。鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)“飛地”園區(qū)支持力度，支持符合條件的“飛地”園區(qū)重點(diǎn)企業(yè)上市融資。支持省/自治區(qū)稅收分成部分全部留存“飛地”園區(qū)。

3. 加強(qiáng)“飛地”園區(qū)評(píng)估督促

國(guó)家發(fā)改委加強(qiáng)對(duì)備案“飛地”園區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會(huì)同有關(guān)部門組織開展工作成效評(píng)估。督促各省市開展“飛地”園區(qū)的利益共享政策宣講和業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，建立年度評(píng)估和督促落實(shí)機(jī)制，確保將政策落到實(shí)處。

（四）出臺(tái)利益共享激勵(lì)政策，調(diào)動(dòng)“飛出地”積極性

1. 完善“飛出地”城市考核指標(biāo)體系

建議國(guó)家在“飛出地”城市考核中加入城市輻射帶動(dòng)力的考核指標(biāo)，將帶動(dòng)提升“飛地”產(chǎn)業(yè)園建設(shè)的數(shù)量、質(zhì)量作為考核依據(jù)。如對(duì)深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的考核，可將深圳開展“飛地經(jīng)濟(jì)”、輻射帶動(dòng)“飛入地”城市發(fā)展納入考核指標(biāo)。探索完善“飛出地”GDP的統(tǒng)計(jì)和考核機(jī)制，除考核“飛出地”自身GDP外，還將考核帶動(dòng)“飛地”園區(qū)的GDP增量匯總值，從而調(diào)動(dòng)“飛出地”城市的積極性。

2. 共享“飛地經(jīng)濟(jì)”指標(biāo)及用地指標(biāo)

允許“飛地”園區(qū)產(chǎn)生的固定資產(chǎn)投資額、進(jìn)出口額、綠電指標(biāo)等增量部分，經(jīng)兩地政府協(xié)商，采取利益共享方式，部分計(jì)入“飛出地”所在城市。允許“飛出地”城市將“飛地”園區(qū)的工業(yè)用地納入城市用地統(tǒng)計(jì)，從而可以適當(dāng)降低“飛出地”工業(yè)用地比重，重點(diǎn)用于發(fā)展總部及商務(wù)服務(wù)業(yè)。

3. 給予“飛出地”城市政策支持

為調(diào)動(dòng)“飛出地”城市建設(shè)“飛地”園區(qū)的積極性，爭(zhēng)取給予“飛出地”額外政策支持。如在新一輪國(guó)土空間規(guī)劃編制過程中，充分考慮“飛出地”城市的輻射帶動(dòng)作用，將省建設(shè)用地指標(biāo)向“飛出地”城市傾斜，省級(jí)重大項(xiàng)目?jī)?yōu)先在“飛出地”城市布局。省級(jí)工業(yè)園區(qū)專項(xiàng)資金、政府引導(dǎo)基金、省級(jí)對(duì)口幫扶資金、國(guó)家政策性銀行貸款等，優(yōu)先向“飛地”園區(qū)和“飛出地”城市傾斜。

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Strategies for Improving the Benefit-sharing Mechanism of “Enclave Economy”

Liu Xiang

（China Development Institute， Shenzhen， Guangdong 518029;

School of Economics， Wuhan University of Technology， Wuhan， Hubei 430070）

Abstract： “Enclave economy” serves as an important vehicle for “the first to prosper should help drive the later to prosper” in the new era and addresses the issue of uneven development through industrial collaboration. The benefit-sharing mechanism is one of the core factors for the sustainable development of the “enclave economy”. Constraints such as the lack of detailed national-level guidance， restrictions imposed by local statistical management regulations， and difficulties in fulfilling agreed-upon economic indicators such as output value and tax revenue distribution in agreements， have become the main reasons for the prevalent operational inefficiencies and potential unsustainability of current “enclave” parks. In response， it is essential to attach great importance to the critical role of the benefit-sharing mechanism in the “enclave economy”. This can be achieved by planning and controlling the scale of investment to reduce the financial pressure on benefit sharing; constructing diversified revenue sources to increase the “pie” of benefit sharing; strengthening top-down design to provide policy guidance for the “enclave economy”; optimizing the assessment methods for the “originating region” by establishing incentive indicators for benefit sharing; issuing management measures and implementation details for benefit distribution in “enclave” parks; constructing diversified profit models and benefit-sharing mechanisms; breaking down cross-regional management systems and policy barriers; promoting win-win cooperation between the “originating region” and the “host region” to ensure the sustainable development of “enclave” parks.

Key words： “Enclave Economy”; Benefit-sharing; Sustainable Development

（收稿日期：2024-08-25 責(zé)任編輯：賴芳穎）