治理現(xiàn)代化背景下村民自治優(yōu)化路徑研究

摘要：村民自治制度是我國鄉(xiāng)村治理的重要組成部分，充分體現(xiàn)了中國特色的基層民主。在治理現(xiàn)代化背景下研究村民自治的發(fā)展路徑對完善鄉(xiāng)村治理體系、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。本研究聚焦發(fā)展現(xiàn)狀，總結(jié)湘潭縣村民自治實(shí)踐成效，同時(shí)發(fā)現(xiàn)湘潭縣村民群體自治水平有待提高、村黨組織戰(zhàn)斗能力有待加強(qiáng)、多元力量參與治理有待保障、村民自治制度體系有待完善。在治理現(xiàn)代化背景下通過提升村民主體自治能力、強(qiáng)化村黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用、構(gòu)建多元主體共治格局、完善村民自治制度體系等舉措提高村民自治水平。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；村民自治；治理現(xiàn)代化

農(nóng)村是國家組成的最基本單元，其發(fā)展關(guān)系到國家的建設(shè)和社會的進(jìn)步，沒有穩(wěn)定的農(nóng)村社會就沒有穩(wěn)固的國家政權(quán)和穩(wěn)定的社會秩序。二十大報(bào)告指出，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。黨中央歷來高度重視“三農(nóng)”問題，關(guān)心鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)，實(shí)行村民自治，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化的必然要求。

1 治理現(xiàn)代化與村民自治的價(jià)值耦合

村民自治制度是我國鄉(xiāng)村治理的重要組成部分，充分體現(xiàn)了中國特色的基層民主，對于推進(jìn)我國的社會主義民主建設(shè)、構(gòu)建鄉(xiāng)村治理模式有著重大的現(xiàn)實(shí)意義[1]。十九大提出了加快農(nóng)村建設(shè)現(xiàn)代化進(jìn)程的重要舉措。治理現(xiàn)代化是新時(shí)代下貫徹新思想、開啟新征程，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

《村組法》以立法形式確定村民自治的地位，由此村民自治在全國范圍得到極大推廣，但是隨著鄉(xiāng)村社會實(shí)踐的深入，人們發(fā)現(xiàn)村民自治的實(shí)際效果并沒有人們預(yù)想中的理想狀態(tài)。進(jìn)入新時(shí)代，黨中央對鄉(xiāng)村有效治理提出了“要加快構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化”的更高要求。農(nóng)村社會在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)生持續(xù)性變革，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化為陷入發(fā)展困境的村民自治帶來了機(jī)遇和突破，同時(shí)，也對村民自治制度提出了新問題，如何根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村社會的復(fù)雜情況推動(dòng)村民自治制度的完善與創(chuàng)新，既是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化對農(nóng)村提出的挑戰(zhàn)，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)任務(wù)。

2 湘潭縣村民自治實(shí)踐成效

湘潭縣歷史悠久、人文鼎盛，是湖湘文化的發(fā)祥地。縣轄14個(gè)鎮(zhèn)，321個(gè)行政村。在縣委領(lǐng)導(dǎo)，縣人大和政府努力下，湘潭縣鄉(xiāng)村建設(shè)有序發(fā)展，村民自治水平不斷提高，取得顯著成效。湘潭縣榮獲全國農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新典型縣、全省實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略先進(jìn)縣等表彰。2021年，轄下的中路鋪鎮(zhèn)柳橋村成功入選為第二批全國鄉(xiāng)村治理示范村。

2.1 建章立制護(hù)航民主選舉

農(nóng)村權(quán)力運(yùn)作基于擁有權(quán)力的村民群眾按照一定規(guī)章程序進(jìn)行的權(quán)力轉(zhuǎn)授行為，因此，民主選舉是實(shí)現(xiàn)村民自治的前提。村民委員會能否通過民主選舉產(chǎn)生，是衡量其實(shí)現(xiàn)與否的一個(gè)重要指標(biāo)[2]。如何保證村民能夠選舉出最能代表人民意志，且具有管理村級事務(wù)能力的村委會成員是湘潭縣委、縣政府一直重視的問題。湘潭縣在貫徹落實(shí)《組織法》《中華人民共和國村民委員會選舉法》的基礎(chǔ)上，認(rèn)真聽取和貫徹落實(shí)上級講話精神，成立以縣委書記為組長的換屆工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定有關(guān)換屆選舉工作的規(guī)章制度。為肅清換屆紀(jì)律，縣政府特頒布有關(guān)防止和查處村委換屆拉票賄選的規(guī)定，規(guī)范村民選舉行為。同時(shí)實(shí)行“舉行換屆工作培訓(xùn)——深入開展換屆選舉工作調(diào)研——科學(xué)制定換屆選舉工作方案——全面清理干部任期財(cái)務(wù)狀況——科學(xué)委派換屆選舉監(jiān)督人員——認(rèn)真組織換屆選舉活動(dòng)”的一整套換屆工作流程，切實(shí)為村委會選舉保駕護(hù)航。

2.2 完善機(jī)制促進(jìn)民主決策

為切實(shí)做到民主決策，湘潭縣主要從規(guī)范民主決策程序入手。第一步，開展深入調(diào)查收集民意，了解村民真正關(guān)心的事情，將其列入民主決策范圍內(nèi)。第二步，由村黨組織領(lǐng)頭，召開干部會議或小范圍村民代表會議，討論并制定初步解決方案。第三步，廣泛征求村民對初步方案的意見，以提高村民參與的積極性。第四步，再次召開干部會議、村民代表會議，根據(jù)村民意見反復(fù)斟酌、修改和完善解決方案，力求做到平衡所有集體的利益，必要時(shí)可以進(jìn)行專家咨詢。第五步，進(jìn)行公開張榜，若公示期內(nèi)村民無其他意見則開始實(shí)行最終方案，若還有村民提出異議，也應(yīng)聽取意見及時(shí)完善。第六步，選出主要負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)實(shí)施方案并對之后的結(jié)果、審查負(fù)責(zé)。

2.3 多元方式助力民主管理

一是村黨組織領(lǐng)導(dǎo)。湘潭縣十分重視黨組織對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)作用。中路鋪鎮(zhèn)持續(xù)深化基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，通過“黨建引領(lǐng)社會治理百千萬工程”“三亮三聯(lián)三帶”等活動(dòng)，構(gòu)建四級網(wǎng)絡(luò)工作機(jī)制。建立健全有效的黨與群眾的聯(lián)系和服務(wù)機(jī)制，探索形成黨員主聯(lián)、群眾互助、黨群共治的新格局[3]。二是民間組織參與。民間自治組織是由村民自主組成的組織，它的產(chǎn)生和發(fā)展，在很大程度上緩解了村委會的工作壓力，為鄉(xiāng)村治理做出重要貢獻(xiàn)，也是村民自治的一種形式。正因?yàn)檫@些積極作用，湘潭縣鼓勵(lì)并引導(dǎo)民間組織的成立。如烏石峰村在村干部的鼓勵(lì)下，組織成立了道德評議會、禁毒禁賭會、紅白理事會。

2.4 陽光透明增強(qiáng)民主監(jiān)督

一是實(shí)行村務(wù)公開制度。村務(wù)公開是推行民主監(jiān)督的基礎(chǔ)。湘潭縣民政局按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)制作的村務(wù)公告欄在茶恩寺鎮(zhèn)17個(gè)村安置使用，新的公告欄劃分明確，整齊規(guī)范，包括干部簡介、財(cái)務(wù)目錄、項(xiàng)目建設(shè)、惠民政策等板塊。中路鋪鎮(zhèn)為讓村民更好地進(jìn)行村務(wù)監(jiān)督，開展“村務(wù)三拓展”工作。二是拓展村民監(jiān)督渠道。楊嘉橋鎮(zhèn)在縣委、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)下，要求各村均成立村務(wù)監(jiān)督委員會，并依法依規(guī)對村委會工作實(shí)施監(jiān)督。射埠鎮(zhèn)在各村設(shè)置“民情意見箱”，并采取“專人定期查看梳理，專人定期整改回復(fù)，專人定期督促督辦”三舉措，密切聯(lián)系群眾。

3 治理現(xiàn)代化背景下村民自治現(xiàn)實(shí)困境

3.1 村民群體自治水平有待提高

鄉(xiāng)村治理的有效展開和村民自治的正常運(yùn)作離不開村民主體發(fā)揮作用。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于自身自治意愿不強(qiáng)，政治文化素質(zhì)不高，村民群體的自治能力薄弱。村民自治意愿代表著村民群體是否愿意主動(dòng)參與農(nóng)村社會治理，當(dāng)村民自治意愿低，自治動(dòng)力不足時(shí)，就會對本村事務(wù)漠不關(guān)心，也不會行使自身的自治權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)力。政治文化素質(zhì)即村民對自治相關(guān)法律、規(guī)定的認(rèn)知和思想價(jià)值觀念，只有了解并接受權(quán)力才能更好地行使權(quán)力。為此，必須加強(qiáng)村民的思想道德教育，增強(qiáng)村民主體意識、參與意識。

3.2 村黨組織戰(zhàn)斗能力有待加強(qiáng)

基層黨組織在鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，為確保村民自治的健康運(yùn)行，必須將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于社會基層治理的全過程，增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力[3]。村黨組織的戰(zhàn)斗能力由三個(gè)重要方面決定。一是干部素質(zhì)問題。受制于學(xué)識學(xué)歷等因素，當(dāng)前基層干部的整體素質(zhì)仍不高，黨組織難以選拔合適的人才充實(shí)黨員隊(duì)伍，鄉(xiāng)村基層自治陷入人才缺失困境。二是工作作風(fēng)問題。部分基層干部消極怠工，導(dǎo)致村黨組織在基層社會治理中存在缺位，無法領(lǐng)導(dǎo)基層村民自治。三是思想作風(fēng)問題。我國農(nóng)村社會長期存在的官本位、人情主義等思想影響著基層黨組織建設(shè)和鄉(xiāng)村治理能力?；鶎狱h組織未能密切聯(lián)系群眾，使鄉(xiāng)村基層黨組織的建設(shè)不能跟上村民自治的現(xiàn)實(shí)要求。

3.3 多元力量參與治理有待保障

農(nóng)村環(huán)境的改變要求在村民自治過程中按照不同領(lǐng)域培育相應(yīng)的自治組織并進(jìn)行管理和監(jiān)督。研究發(fā)現(xiàn)各地在基層治理過程中，都積極發(fā)展多元力量，提倡更多社會組織參與，但未建立明確的保障體系。民間自治組織能夠代替村委會行使一部分自治權(quán)，分擔(dān)一定的職責(zé)。而鄉(xiāng)賢群體和宗族勢力，也能依托自身的資源優(yōu)勢，在農(nóng)村公共決策、項(xiàng)目運(yùn)行、制度建設(shè)等方面產(chǎn)生積極影響，促進(jìn)農(nóng)村政策向基層落地、代表農(nóng)民群眾傳達(dá)公共訴求。但在沒有明確的制度規(guī)定下，這些外部力量也可能阻礙村黨組織、村委會的正常工作，強(qiáng)勢的宗族勢力甚至?xí)催^來掌控村委會等組織，使農(nóng)村社會成為一言堂。

3.4 村民自治制度體系有待完善

完善的制度體系是村民自治長效發(fā)展的保障，是村民自治實(shí)踐進(jìn)一步深化的前提。其中民主選舉制度作為核心制度，保障村民能夠選擇自己的代言人，是村民行使自治權(quán)的一個(gè)重要標(biāo)志。當(dāng)選舉制度不完善，如選舉程序不規(guī)范，選舉監(jiān)督機(jī)制不強(qiáng)時(shí)，民主選舉的權(quán)威性、公信力就大打折扣，嚴(yán)重阻礙村民自治的后續(xù)運(yùn)作。另外還有村務(wù)信息公開制度、農(nóng)村基層信訪機(jī)制等，都是村民參與自治，表達(dá)利益訴求的重要保障。

4 治理現(xiàn)代化背景下村民自治的優(yōu)化路徑

4.1 提升村民主體自治能力

一是發(fā)展鄉(xiāng)村文化。提高“兩委”干部、農(nóng)民群眾的文化水平，培養(yǎng)政治參與意識，是鄉(xiāng)村文化建設(shè)的重點(diǎn)。文化建設(shè)對增強(qiáng)民主意識、識別偽民主、抵制賄賂等都起到了積極作用。二是提升村民的政治素養(yǎng)。要提高村民對自身政治角色的認(rèn)同，強(qiáng)化其自治意愿。要加強(qiáng)村民自治的教育，增強(qiáng)村民對《村民委員會組織法》的了解，提高村民在村民自治、民主法治、道德修養(yǎng)等方面的認(rèn)識，及時(shí)總結(jié)、反思，通過持續(xù)的民主實(shí)踐提升村民參與自治的能力。

4.2 強(qiáng)化村黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用

黨組織自身強(qiáng)大的戰(zhàn)斗力是有效領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的根本保障，只有打造一支素質(zhì)夠高能力夠強(qiáng)專業(yè)夠硬的村黨組織隊(duì)伍，將基層黨建和農(nóng)村自治緊密結(jié)合，才能增強(qiáng)村黨組織的引領(lǐng)力，更好推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。要開展理論學(xué)習(xí)、思想教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)等活動(dòng)，提升黨員政治修養(yǎng)和工作能力。同時(shí)發(fā)揮模范作用，組建黨員志愿服務(wù)隊(duì)，帶動(dòng)廣大村民參與農(nóng)村社會治理。

在賦予基層黨組織更多權(quán)力的同時(shí)也要做好規(guī)范工作。必須完善黨內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，避免干部權(quán)力變質(zhì)，確保村黨組織在制度的范圍內(nèi)引領(lǐng)村民自治。必須完善民主協(xié)商制度，明確村級重大事項(xiàng)必須進(jìn)行民主協(xié)商，避免“一肩挑”成為“一人言”。必須實(shí)行定責(zé)問責(zé)制度，制定清晰的責(zé)任清單為問責(zé)提供依據(jù)，實(shí)行三級問責(zé)模式，村黨組織書記要接受來自上級部門、村黨組織和村民（村民監(jiān)督委員會）的監(jiān)督，避免出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)不作為現(xiàn)象。

4.3 構(gòu)建多元主體共治格局

培育和巧用民間組織。除了建立必要的經(jīng)濟(jì)類組織外，還應(yīng)鼓勵(lì)和扶持以共青團(tuán)、婦聯(lián)為代表的群眾組織，包括養(yǎng)老院、社工組織、道德評議會、紅白理事會在內(nèi)的社會組織，形成黨和政府、社會組織、自治村民三方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，共建鄉(xiāng)村治理協(xié)同制度。

激勵(lì)和善用鄉(xiāng)賢力量。鄉(xiāng)賢群體具有建設(shè)鄉(xiāng)村的資源和治理鄉(xiāng)村的能力，是農(nóng)村自治中一股不可忽視的力量，因此要?jiǎng)訂T他們加入自治組織，更好地發(fā)揮他們的價(jià)值。一要建立專門的鄉(xiāng)賢組織。積極培育鄉(xiāng)賢理事會、鄉(xiāng)賢議事會等組織，制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立運(yùn)行機(jī)制，完善管理制度，打造“一村一會”模式，讓鄉(xiāng)賢群體依托組織載體參與農(nóng)村公共事務(wù)管理。二要提供鄉(xiāng)賢參與治理的途徑。積極推進(jìn)“鄉(xiāng)賢發(fā)展基金”“鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)扶持計(jì)劃”等舉措，引導(dǎo)鄉(xiāng)賢以投資、資助等方式助力本村社會發(fā)展，促進(jìn)家鄉(xiāng)建設(shè)。三要鼓勵(lì)引導(dǎo)鄉(xiāng)賢到村任職，提升村民自治程度，推動(dòng)農(nóng)村治理體制和治理能力現(xiàn)代化。

4.4 完善村民自治制度體系

健全村級議事協(xié)商制度。建立紅白理事會、村民議事會等村民自治組織，健全村級議事協(xié)商制度，形成多層次基層協(xié)商格局。要通過村民議事會、村民理事會、村民監(jiān)事會等載體，積極引導(dǎo)農(nóng)村開展村民說事、民情懇談、百姓議事等各類協(xié)商活動(dòng)。

推進(jìn)村規(guī)民約治理機(jī)制。村規(guī)民約是村民共同意志的表達(dá)，通過制定村規(guī)民約，可以規(guī)范村民行為，調(diào)解村民矛盾，樹立良好的鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)。在村規(guī)民約的實(shí)施過程中，除了村民的積極參與、自覺履行之外，還必須建立健全的激勵(lì)和制約機(jī)制。評選模范村民、文明家庭，選樹正面典型，進(jìn)一步激活農(nóng)村道德力量，弘揚(yáng)崇德向善、互幫互助的社會風(fēng)尚。要加強(qiáng)監(jiān)督、檢查村規(guī)民約的落實(shí)，建立健全獎(jiǎng)懲制度、強(qiáng)化監(jiān)督職能、建立村民理事會及其他村民執(zhí)約小組，積極探索建立星級評比、積分制等群眾監(jiān)督模式，對于履約較好的村民給予物質(zhì)補(bǔ)貼或榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)，對于嚴(yán)重違約的村民進(jìn)行張榜通報(bào)，形成相互監(jiān)督、共同守約的良好氛圍。

實(shí)施村級事務(wù)公開制度。一是完善村務(wù)、財(cái)務(wù)“兩公開”，使政務(wù)公開規(guī)范化、透明化。二是大力推行村務(wù)網(wǎng)上監(jiān)督平臺，利用 QQ、微信公眾號等互聯(lián)網(wǎng)平臺，實(shí)現(xiàn)村務(wù)實(shí)時(shí)公開。三是要完善符合村務(wù)管理的會計(jì)制度，實(shí)行審計(jì)制度，明確審計(jì)范圍，加強(qiáng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的審計(jì)。

健全村民自治監(jiān)督體制。第一，加強(qiáng)基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與村民委員會之間的聯(lián)系與協(xié)調(diào)，確保村民自治組織依法履行其職責(zé)。在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的幫助下，開展村民委員會的日常監(jiān)督工作，確定監(jiān)督內(nèi)容和程序，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督規(guī)范化。第二，利用信息化手段，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，建設(shè)智能化綜合監(jiān)管平臺，實(shí)現(xiàn)村務(wù)“一碼公開”、業(yè)務(wù)流程“一網(wǎng)通辦”、舉報(bào)投訴“一鍵直達(dá)”等，為監(jiān)督工作注入科技力量，為基層監(jiān)管賦能信息化。

5 結(jié)語

村民自治制度自實(shí)施以來一直承擔(dān)著鄉(xiāng)村治理和基層民主建設(shè)的雙重責(zé)任。新時(shí)代有新要求，近些年村民自治的發(fā)展已經(jīng)陷入了瓶頸期，如何在治理現(xiàn)代化背景下再次激活農(nóng)村社會的活力，使村民自治合乎鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的要求是一個(gè)重要課題。文章深入湘潭縣村民自治實(shí)踐現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卮迕袢后w自治水平有待提高、村黨組織戰(zhàn)斗能力有待加強(qiáng)、多元力量參與治理有待保障、村民自治制度體系有待完善。對此，有針對性地提出提升村民主體自治能力、強(qiáng)化村黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用、構(gòu)建多元主體共治格局、完善村民自治制度體系優(yōu)化等舉措，完善鄉(xiāng)村治理體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

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