新時(shí)代地下空間規(guī)劃：體系、內(nèi)容與方法

摘 要 新時(shí)代，科學(xué)合理地開(kāi)發(fā)利用地下空間是推動(dòng)城市內(nèi)涵提升、踐行綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要路徑。國(guó)土空間規(guī)劃體系變革背景下，地下空間規(guī)劃應(yīng)積極響應(yīng)新的政策要求和實(shí)踐需求，進(jìn)一步厘清規(guī)劃體系、完善規(guī)劃內(nèi)容、突破關(guān)鍵技術(shù)方法。加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃對(duì)空間規(guī)劃的傳導(dǎo)，構(gòu)建“縱向‘1+3’、橫向‘1+N’”的地下空間規(guī)劃體系，并把規(guī)劃研究和深化設(shè)計(jì)作為規(guī)劃體系的有益補(bǔ)充。各層次地下空間規(guī)劃應(yīng)各司其職、突出重點(diǎn)，以“全域（市縣域）為視角、中心城區(qū)為重點(diǎn)、城市重點(diǎn)地區(qū)為關(guān)鍵”，形成地下空間規(guī)劃編制框架和主體內(nèi)容。緊緊抓住規(guī)劃前端資源評(píng)價(jià)和后端規(guī)劃實(shí)施兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，探討地下空間資源綜合評(píng)價(jià)和規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)兩種技術(shù)方法，科學(xué)指導(dǎo)地下空間資源的合理開(kāi)發(fā)利用。

關(guān) 鍵 詞 新時(shí)代；地下空間規(guī)劃；規(guī)劃體系；內(nèi)容要點(diǎn)；關(guān)鍵技術(shù)方法

文章編號(hào) 1673-8985（2024）04-0102-07 中圖分類號(hào) TU981 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A DOI 10.11982/j.supr.20240414

0 引言

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化邁入下半程，城市尤其是大中城市處于以增量為主的空間拓展模式向增存并舉且存量為主的空間優(yōu)化模式轉(zhuǎn)變的階段。地下空間正成為人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的新型國(guó)土空間資源，是城市發(fā)展和更新的重要組成部分[1]。地下空間的科學(xué)開(kāi)發(fā)利用既是改善城市生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、提高城市安全韌性[2]、實(shí)現(xiàn)城市美麗宜居的重要手段，也是有效緩解“城市病”、踐行綠色發(fā)展理念的實(shí)施路徑。

從概念上看，地下空間是與地上空間相對(duì)應(yīng)的空間區(qū)域，地下空間規(guī)劃在內(nèi)容上幾乎涉及國(guó)土空間規(guī)劃的各個(gè)專業(yè)，具有綜合性和復(fù)雜性[3]44。生態(tài)文明新時(shí)代要求國(guó)土空間規(guī)劃的理論、方法和實(shí)踐隨之優(yōu)化[4-5]。相關(guān)研究認(rèn)為，地下空間規(guī)劃貫穿《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“《若干意見(jiàn)》”）提出的“五級(jí)三類”規(guī)劃體系，基于全域全要素管控要求，部分城市特別是發(fā)達(dá)地區(qū)超大城市（如北京、廣州和深圳等）的地下空間規(guī)劃范圍逐步從中心城區(qū)轉(zhuǎn)向全域，地下空間規(guī)劃體系、資源評(píng)價(jià)、規(guī)劃傳導(dǎo)管控、涉及地下空間的其他專項(xiàng)規(guī)劃管控、數(shù)字化管理等問(wèn)題仍需進(jìn)一步深化探索[6-7]，[8]314，[9]，[10]609。但部分問(wèn)題仍未達(dá)成實(shí)質(zhì)性共識(shí)，或者提出了方向但仍未形成具體的深化路徑，且面對(duì)更復(fù)雜的問(wèn)題和更高難度的挑戰(zhàn)，既有技術(shù)導(dǎo)則、指南難以滿足新的政策要求和實(shí)踐需求。因此在新時(shí)代，需要進(jìn)一步厘清地下空間規(guī)劃體系，完善地下空間規(guī)劃內(nèi)容，探索地下空間技術(shù)方法，以引領(lǐng)地下空間的高質(zhì)量發(fā)展。

1 新時(shí)代地下空間規(guī)劃新要求

1.1 規(guī)劃體系向國(guó)土空間規(guī)劃體系轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，規(guī)劃編制實(shí)踐中涉及地下空間開(kāi)發(fā)利用的相關(guān)規(guī)劃種類繁多，主要包括但不限于以下5種類型：一是為城市地下空間發(fā)展進(jìn)行戰(zhàn)略謀劃的地下空間發(fā)展規(guī)劃，如國(guó)家和部分省、市編制了地下空間開(kāi)發(fā)利用“十三五”規(guī)劃；二是落實(shí)發(fā)展空間訴求的城市地下空間開(kāi)發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃，如城市地下空間開(kāi)發(fā)利用（總體）規(guī)劃；三是對(duì)城市重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行的地下空間詳細(xì)規(guī)劃或設(shè)計(jì)引導(dǎo)，如城市中心區(qū)地下空間詳細(xì)規(guī)劃或設(shè)計(jì)；四是與地下空間相關(guān)的規(guī)劃研究，如城市地下空間利用策略研究；五是其他涉及地下空間的相關(guān)規(guī)劃，如城市綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃、人防設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃、軌道交通綜合利用專項(xiàng)規(guī)劃、綜合管廊專項(xiàng)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)規(guī)劃等。

就現(xiàn)有規(guī)劃類型而言，各類涉及地下空間利用的相關(guān)規(guī)劃在地下空間開(kāi)發(fā)利用方面發(fā)揮了重要作用，但也存在一定的問(wèn)題。一是各類規(guī)劃與《若干意見(jiàn)》所提出的國(guó)土空間規(guī)劃“五級(jí)三類”體系中總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系亟待厘清；二是各類涉及地下空間的專項(xiàng)規(guī)劃編制主體多元、標(biāo)準(zhǔn)不一，各類專項(xiàng)規(guī)劃與地下空間專項(xiàng)規(guī)劃銜接存在主次不清晰、范圍不一致、要素不統(tǒng)一等問(wèn)題。

因此，在國(guó)土空間規(guī)劃體系的“四梁八柱”已經(jīng)明確，市縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南、各地詳細(xì)規(guī)劃編制指南已陸續(xù)出臺(tái)，并有效指導(dǎo)總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃中地下空間規(guī)劃內(nèi)容編制的情況下，作為國(guó)土空間規(guī)劃的重要組成部分，地下空間規(guī)劃應(yīng)緊跟國(guó)土空間規(guī)劃的改革步伐，探索構(gòu)建多專業(yè)融合、多環(huán)節(jié)銜接、多部門(mén)協(xié)同的地下空間規(guī)劃體系。

1.2 規(guī)劃對(duì)象向全域全要素視角轉(zhuǎn)變

以往的地下空間規(guī)劃范圍一般為城市中心城區(qū)，且形成了較為完善的規(guī)劃內(nèi)容體系，有效地指導(dǎo)了快速城鎮(zhèn)化階段的城市地下空間開(kāi)發(fā)利用。目前學(xué)者關(guān)于地下空間規(guī)劃的研究主要聚焦于城市尺度的地下空間總體規(guī)劃、特定片區(qū)尺度的控制性詳細(xì)規(guī)劃，以及綜合管廊、地下道路、市政管線等地下專項(xiàng)設(shè)施的規(guī)劃。于文愨等[11]、鄒昕爭(zhēng)等[12]、趙毅等[13]分別探討了總體規(guī)劃中地下空間規(guī)劃編制的重點(diǎn)；趙毅[14]、沈雷洪[15]則探索了控制性詳細(xì)規(guī)劃層面地下空間規(guī)劃的主要內(nèi)容；雷洪犇[16]探索了地下綜合管廊選址與設(shè)施用地控制的方法。但既有研究往往聚焦于某一規(guī)劃類型，對(duì)各尺度地下空間規(guī)劃的銜接路徑和方法的研究相對(duì)欠缺，各層次規(guī)劃之間的銜接缺乏頂層制度設(shè)計(jì)。

總體而言，當(dāng)前地下空間規(guī)劃的關(guān)注重點(diǎn)仍聚焦于中心城區(qū)，對(duì)于中心城區(qū)以外的地下交通、地下基礎(chǔ)設(shè)施、地下綜合管廊、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)等內(nèi)容缺乏規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。隨著地下空間開(kāi)發(fā)利用多樣性的增加，在國(guó)土空間規(guī)劃全域全要素管控的要求下，地下空間規(guī)劃的研究范圍將從側(cè)重中心城區(qū)向全域視角拓展[8]313。因此，需要在既有規(guī)劃編制實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，探索適應(yīng)全域不同空間層次的地下空間規(guī)劃編制內(nèi)容和方法。

1.3 資源評(píng)價(jià)向綜合評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變

國(guó)土空間規(guī)劃的“雙評(píng)價(jià)”重點(diǎn)是對(duì)地上空間適宜性進(jìn)行評(píng)價(jià)，但對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用的適宜性評(píng)價(jià)相對(duì)薄弱。目前，學(xué)界對(duì)于地下空間開(kāi)發(fā)利用的評(píng)價(jià)主要為容量評(píng)價(jià)、質(zhì)量評(píng)價(jià)、開(kāi)發(fā)潛力評(píng)價(jià)、開(kāi)發(fā)利用適宜性及效益評(píng)價(jià)等[17]，構(gòu)建了較為完整的評(píng)價(jià)方法[18-21]。但在實(shí)際操作中，除重點(diǎn)項(xiàng)目因精細(xì)化建設(shè)需求必須進(jìn)行三維評(píng)價(jià)外，其他的評(píng)價(jià)僅依靠有限的調(diào)查數(shù)據(jù)信息，根本原因在于地下空間是肉眼所不能及的空間范圍，具有較強(qiáng)的隱蔽性。我國(guó)大部分城市尚未開(kāi)展地下空間資源的系統(tǒng)性調(diào)查，或者調(diào)查范圍未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，調(diào)查精度不統(tǒng)一，加之部門(mén)之間數(shù)據(jù)共享不足、統(tǒng)計(jì)口徑和標(biāo)準(zhǔn)差異，導(dǎo)致難以完全摸清地下空間信息[22]。以城市發(fā)展水平較高的江蘇省為例，僅13個(gè)地級(jí)市城區(qū)和少部分縣（市）域完成了地下空間地質(zhì)調(diào)查，不完整的調(diào)查數(shù)據(jù)信息制約了空間規(guī)劃的精度[3]44。而地下空間開(kāi)發(fā)具有較強(qiáng)的工程復(fù)雜性和不可逆性，應(yīng)在對(duì)地質(zhì)結(jié)構(gòu)、工程地質(zhì)、巖土體特性、地下水類型、地質(zhì)災(zāi)害等翔實(shí)調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，才能有效消除安全風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地下空間的科學(xué)可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用。

以往的地下空間資源評(píng)價(jià)多以服務(wù)地下空間開(kāi)發(fā)利用為主要導(dǎo)向，囿于基礎(chǔ)資料的缺失，重點(diǎn)以中心城區(qū)作為評(píng)價(jià)對(duì)象，評(píng)價(jià)的廣度和深度難以滿足新時(shí)代地下空間用途管制和安全開(kāi)發(fā)利用的需要。應(yīng)充分體現(xiàn)“統(tǒng)籌地上地下空間綜合利用”的要求，開(kāi)展地下空間規(guī)劃資源綜合評(píng)價(jià)，并以翔實(shí)的地下空間調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)、以全域地下空間資源為對(duì)象，體現(xiàn)不同空間層次評(píng)價(jià)導(dǎo)向差異及分層、分區(qū)、分類的管控引導(dǎo)要求。

1.4 規(guī)劃實(shí)施向有效傳導(dǎo)轉(zhuǎn)變

趙毅等[23]認(rèn)為國(guó)土空間規(guī)劃體系中總體規(guī)劃對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃傳導(dǎo)極為重要和復(fù)雜，張鄭軍等[10]613-614結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃體系，探索了地下交通空間規(guī)劃的技術(shù)框架；石曉冬等[24]探索了國(guó)土空間規(guī)劃背景下各類地下功能設(shè)施系統(tǒng)布局的關(guān)系，提出地下空間功能耦合的發(fā)展模式。上述研究從某一角度探討了國(guó)土空間規(guī)劃體系下地下空間的規(guī)劃方法，從滿足國(guó)土空間規(guī)劃精準(zhǔn)管控的要求來(lái)看，還需對(duì)規(guī)劃的傳導(dǎo)體系、傳導(dǎo)方法進(jìn)行系統(tǒng)探索。

由于地下空間專項(xiàng)規(guī)劃與綜合交通、綜合管廊等各類涉及地下空間利用的相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的核心內(nèi)容和要素管控方式存在差異，各規(guī)劃之間一定程度上存在銜接不充分甚至“打架”的現(xiàn)象。同時(shí)，地下空間專項(xiàng)規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃的銜接不夠緊密，導(dǎo)致專項(xiàng)規(guī)劃的核心內(nèi)容和管控要素?zé)o法通過(guò)詳細(xì)規(guī)劃有效傳導(dǎo)至實(shí)施管理，出現(xiàn)編管脫節(jié)的情形?！度舾梢庖?jiàn)》明確提出“國(guó)土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)；相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要相互協(xié)同，并與詳細(xì)規(guī)劃做好銜接”。要做到有效協(xié)同、精準(zhǔn)銜接，關(guān)鍵在于總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容在不同空間層次上的銜接和傳導(dǎo)。

2 地下空間規(guī)劃體系的構(gòu)建思路

2.1 縱向“1+3”規(guī)劃層次

根據(jù)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕44號(hào)），更好發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃對(duì)空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等的導(dǎo)向作用，結(jié)合《若干意見(jiàn)》提出的“五級(jí)三類”規(guī)劃體系要求，縱向上形成發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃相銜接的地下空間“1+3”規(guī)劃層次。其中，“1”是指地下空間發(fā)展規(guī)劃，“3”是指國(guó)土空間規(guī)劃體系的總體規(guī)劃中的地下空間內(nèi)容、詳細(xì)規(guī)劃中的地下空間內(nèi)容和地下空間專項(xiàng)類規(guī)劃等3種類型。

2.2 橫向“1+N”規(guī)劃層次

地下空間專項(xiàng)類規(guī)劃是涉及地下空間的相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的集合，橫向上形成“1+N”的地下空間規(guī)劃層次，其中“1”是指地下空間專項(xiàng)規(guī)劃，“N”是指其他專項(xiàng)規(guī)劃中的地下空間內(nèi)容。地下空間專項(xiàng)規(guī)劃不是按照某一專業(yè)類型或方向設(shè)立，而是協(xié)同綜合交通、市政管廊（線）、公共服務(wù)、人防工程、物流倉(cāng)儲(chǔ)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)等多個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃的地下空間內(nèi)容的“綜合性”規(guī)劃，并依據(jù)總體規(guī)劃、銜接詳細(xì)規(guī)劃、結(jié)合地上功能和空間結(jié)構(gòu)布局，對(duì)涉及地下空間的相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行系統(tǒng)集成、銜接協(xié)同和反饋優(yōu)化。

2.3 規(guī)劃延伸作為有益補(bǔ)充

根據(jù)需要開(kāi)展地下空間規(guī)劃研究或深化設(shè)計(jì)，作為地下空間規(guī)劃體系的有益補(bǔ)充。地下空間規(guī)劃研究既可以是對(duì)地下空間發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展方向的研究，也可針對(duì)地下空間某一特定問(wèn)題進(jìn)行深化研究，為地下空間規(guī)劃編制提供支撐。地下空間詳細(xì)設(shè)計(jì)為地下空間規(guī)劃提供深化方案，保障地下空間規(guī)劃的可實(shí)施性，相應(yīng)成果也可反饋至地下空間規(guī)劃。

通過(guò)上述涉及地下空間的不同層次規(guī)劃的縱橫融合和規(guī)劃延伸，形成縱向“1+3”、橫向“1+N”的地下空間規(guī)劃體系（見(jiàn)圖1）。在整個(gè)規(guī)劃體系中，地下空間專項(xiàng)規(guī)劃因其系統(tǒng)性、全面性、專業(yè)性和前瞻性，發(fā)揮了承上啟下、銜接各方的核心和紐帶作用，因此需要深入研究其規(guī)劃編制內(nèi)容、深度和重點(diǎn)，以支撐其發(fā)揮中樞作用。

3 不同層次地下空間規(guī)劃的內(nèi)容要點(diǎn)

3.1 地下空間發(fā)展規(guī)劃

地下空間發(fā)展規(guī)劃是地下空間開(kāi)發(fā)利用的頂層設(shè)計(jì)，是謀篇布局和戰(zhàn)略引領(lǐng)的規(guī)劃，是指導(dǎo)地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃、建設(shè)和管理的重要依據(jù)。應(yīng)緊密結(jié)合國(guó)家、?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）的發(fā)展戰(zhàn)略和倡導(dǎo)方向，充分考慮城市的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、特點(diǎn)特色、功能定位、目標(biāo)愿景等因素，明確5年甚至更長(zhǎng)時(shí)期地下空間發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)，提出保障規(guī)劃實(shí)施的重點(diǎn)措施。

3.2 國(guó)土空間總體規(guī)劃中的地下空間規(guī)劃內(nèi)容

國(guó)土空間總體規(guī)劃中的地下空間規(guī)劃內(nèi)容以地下空間發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，為國(guó)土空間規(guī)劃中的專項(xiàng)類地下空間規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃中的地下空間規(guī)劃內(nèi)容提供指導(dǎo)。一是要深化地下空間發(fā)展規(guī)劃確定的目標(biāo)、戰(zhàn)略和方向性的內(nèi)容，尤其在空間利用上應(yīng)提出明確的規(guī)劃原則和空間安排。二是在統(tǒng)籌好界內(nèi)與界外（城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界）、地上與地下、保護(hù)與開(kāi)發(fā)、淺層與深層、近期與遠(yuǎn)期等關(guān)系的基礎(chǔ)上，提出開(kāi)發(fā)利用地下空間的引導(dǎo)規(guī)模、空間布局、分區(qū)分層開(kāi)發(fā)策略等內(nèi)容。三是提出重大地下空間設(shè)施的布局安排。四是對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采與保護(hù)、地下儲(chǔ)能儲(chǔ)氣利用等提出規(guī)劃安排。

3.3 地下空間專項(xiàng)規(guī)劃

為更好適應(yīng)新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃全域管控的要求，充分考慮地下空間開(kāi)發(fā)利用的階段性和差異性，應(yīng)以全域（市縣域）為視角、中心城區(qū)為重點(diǎn)、城市重點(diǎn)地區(qū)為關(guān)鍵，從“全域、中心城區(qū)、重點(diǎn)地區(qū)”3個(gè)空間層次形成地下空間專項(xiàng)規(guī)劃的編制框架和主體內(nèi)容。地下空間專項(xiàng)規(guī)劃的核心內(nèi)容主要包括地下空間資源評(píng)價(jià)、分區(qū)管控、需求分析、空間結(jié)構(gòu)、各類地下設(shè)施布局、綜合防災(zāi)及生態(tài)環(huán)境要求等內(nèi)容。由于規(guī)劃重點(diǎn)、規(guī)劃深度的差異性，不同空間層次根據(jù)實(shí)際需要可以適當(dāng)增減有關(guān)內(nèi)容。

（1）全域?qū)用鎮(zhèn)戎貞?zhàn)略性和約束性。在全域（市縣域）層面：首先，地下空間資源適宜性評(píng)價(jià)是工作基礎(chǔ)，為地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃分區(qū)的劃定提供重要依據(jù)；其次，在落實(shí)上位規(guī)劃提出的發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模的基礎(chǔ)上，預(yù)測(cè)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)外不同板塊、不同類型地下空間開(kāi)發(fā)利用的總體規(guī)模，并對(duì)地下交通、地下市政、地下公共空間、地下物流倉(cāng)儲(chǔ)、地下礦洞等各類設(shè)施的布局提出原則要求；最后，還應(yīng)對(duì)全域地下空間綜合防災(zāi)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等提出總體要求。全域?qū)用鏌o(wú)需明確豎向分層開(kāi)發(fā)引導(dǎo)、各類設(shè)施的具體布局，可通過(guò)相關(guān)設(shè)施的專項(xiàng)規(guī)劃或者具體項(xiàng)目設(shè)計(jì)予以解決。

（2）中心城區(qū)層面?zhèn)戎貐f(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。在中心城區(qū)層面：一是在適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上進(jìn)行開(kāi)發(fā)價(jià)值評(píng)價(jià)，從制約和促進(jìn)正反兩個(gè)方面共同引導(dǎo)地下空間科學(xué)開(kāi)發(fā)利用；二是在現(xiàn)狀規(guī)模的基礎(chǔ)上，結(jié)合中心城區(qū)新增用地和更新用地規(guī)模，根據(jù)不同用地性質(zhì)的地下空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，科學(xué)預(yù)測(cè)中心城區(qū)地下空間開(kāi)發(fā)規(guī)模；三是落實(shí)上位規(guī)劃對(duì)中心城區(qū)地下空間開(kāi)發(fā)利用提出的空間布局、分區(qū)分層和重大設(shè)施布局等內(nèi)容，并引導(dǎo)和協(xié)同地下交通、地下市政、地下公共空間、地下物流倉(cāng)儲(chǔ)等各類設(shè)施的具體布局，對(duì)城市更新重點(diǎn)地區(qū)的地下空間開(kāi)發(fā)利用做出規(guī)劃引導(dǎo)；四是針對(duì)中心城區(qū)不同分區(qū)、不同類型地下空間，落實(shí)并細(xì)化全域?qū)用嫣岢龅木C合防災(zāi)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體要求。

（3）重點(diǎn)地區(qū)層面?zhèn)戎鼐珳?zhǔn)性和特色性。在重點(diǎn)地區(qū)層面：首先將地下空間資源適宜性評(píng)價(jià)和開(kāi)發(fā)價(jià)值評(píng)價(jià)深化至立體空間；其次，結(jié)合城市中心區(qū)、交通樞紐地區(qū)、軌道交通站點(diǎn)周邊地區(qū)等城市重點(diǎn)地區(qū)的區(qū)位差異、功能差異、交通支撐差異等因素，以地上地下一體化開(kāi)發(fā)為原則，對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用的范圍、定位、強(qiáng)度（規(guī)模）、各類設(shè)施具體布局及其連通體系等方面進(jìn)行引導(dǎo)；再次，根據(jù)空間布局提出綜合防災(zāi)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的具體要求；最后，根據(jù)開(kāi)發(fā)需要，還可對(duì)地下空間的色彩、環(huán)境等要素提出引導(dǎo)策略（見(jiàn)圖2）。

3.4 國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃中的地下空間規(guī)劃內(nèi)容

詳細(xì)規(guī)劃是規(guī)劃管理最直接的操作抓手，落實(shí)地下空間發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，銜接地下空間專項(xiàng)類規(guī)劃。一是根據(jù)地下空間資源條件、地面建設(shè)狀況等評(píng)價(jià)地下空間開(kāi)發(fā)潛力，深化細(xì)化地下空間開(kāi)發(fā)利用分區(qū)，劃定地下空間禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、重點(diǎn)建設(shè)區(qū)、一般建設(shè)區(qū)，保障地下空間資源開(kāi)發(fā)利用的戰(zhàn)略性、前瞻性與長(zhǎng)效性；二是提出地下空間管控要求，統(tǒng)籌地上地下空間規(guī)劃，明確地下交通設(shè)施、地下公用設(shè)施、地下防災(zāi)設(shè)施、地下公共服務(wù)設(shè)施、地下物流設(shè)施等的位置、開(kāi)發(fā)深度、建設(shè)規(guī)模，以及連通、避讓等通則規(guī)定；三是對(duì)地下軌道交通站點(diǎn)、中心區(qū)等重點(diǎn)地區(qū)的地下空間開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行深化指引，以構(gòu)建互連互通、上下協(xié)調(diào)的地下公共空間系統(tǒng)為目的，深化重點(diǎn)地區(qū)地下空間分層建設(shè)的控制范圍、功能、規(guī)模、標(biāo)高和交通組織等內(nèi)容，提升地下公共空間的環(huán)境品質(zhì)。

4 地下空間規(guī)劃關(guān)鍵技術(shù)方法

4.1 地下空間資源綜合評(píng)價(jià)方法

地下空間資源綜合評(píng)價(jià)能夠科學(xué)引導(dǎo)地下空間開(kāi)發(fā)利用、有效保障城市安全、不斷提升城市韌性，是地下空間規(guī)劃編制、開(kāi)發(fā)利用的基礎(chǔ)，而完整的地質(zhì)調(diào)查又是準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)安全隱患、進(jìn)行地下空間資源綜合評(píng)價(jià)的前提。目前，大部分城市并未開(kāi)展系統(tǒng)的地下空間地質(zhì)調(diào)查，為提升地下空間規(guī)劃、建設(shè)和管理水平，有條件的城市可以逐步開(kāi)展全域（市縣域）地下空間開(kāi)發(fā)利用狀況和地質(zhì)調(diào)查，查清現(xiàn)有地下建（構(gòu)）筑物的位置、范圍、用途、權(quán)屬、建造時(shí)間等基本信息，以及地下工程地質(zhì)、巖土體特性、地下水類型、地質(zhì)災(zāi)害等基本情況。考慮到使用精度和調(diào)查成本，全域和中心城區(qū)的調(diào)查方法、結(jié)果精度可有所差異。

地下空間資源綜合評(píng)價(jià)應(yīng)實(shí)現(xiàn)多元目標(biāo)，體現(xiàn)“分向、分層、分區(qū)、分類”的原則。分向即體現(xiàn)差異化導(dǎo)向，在全域?qū)用嬉赃m宜性評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，在中心城區(qū)層面以開(kāi)發(fā)價(jià)值評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，形成地下空間資源“雙評(píng)價(jià)”；分層則是適應(yīng)地下空間分層利用、產(chǎn)權(quán)分層獲取的發(fā)展趨勢(shì)，在三維地質(zhì)調(diào)查信息逐步完善的條件下，提出分層評(píng)價(jià)結(jié)論，為地下空間分層利用提供科學(xué)依據(jù)；分區(qū)是在全域通過(guò)適宜性評(píng)價(jià)劃定地下空間禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和適宜建設(shè)區(qū)的基礎(chǔ)上，中心城區(qū)通過(guò)開(kāi)發(fā)價(jià)值評(píng)價(jià)，在適宜建設(shè)區(qū)中進(jìn)一步明確不同開(kāi)發(fā)利用水平的重點(diǎn)建設(shè)區(qū)；分類則是地下空間開(kāi)發(fā)利用中對(duì)不同限制要素提出針對(duì)性管控措施。因此，地下空間資源綜合評(píng)價(jià)中的適宜性評(píng)價(jià)主要考慮自然要素、環(huán)境要素、人文要素和規(guī)劃建設(shè)要素，價(jià)值性評(píng)價(jià)主要根據(jù)區(qū)位條件、用地條件和設(shè)施條件，以此構(gòu)建系統(tǒng)評(píng)價(jià)體系（見(jiàn)圖3）。

將地下空間資源綜合評(píng)價(jià)所形成的分層分區(qū)和分類結(jié)果納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”信息系統(tǒng)，與國(guó)土空間規(guī)劃“雙評(píng)價(jià)”形成地上地下一體化的三維評(píng)價(jià)體系，為地下空間規(guī)劃、審批、開(kāi)發(fā)提供基礎(chǔ)參考，精準(zhǔn)輔助決策。在實(shí)際地下空間開(kāi)發(fā)過(guò)程中，會(huì)遇到各種限制因素，如果綜合評(píng)價(jià)滯后，在施工中可能產(chǎn)生各種各樣的突發(fā)工程問(wèn)題。因此，前置性的地下資源綜合評(píng)價(jià)應(yīng)準(zhǔn)確預(yù)判可能出現(xiàn)的情況，并提前制定相關(guān)管控措施以有效防范安全風(fēng)險(xiǎn)。如建設(shè)項(xiàng)目涉及禁止建設(shè)區(qū)時(shí)，應(yīng)提出避讓方案；若確實(shí)不可避讓，可利用分層評(píng)價(jià)結(jié)果調(diào)整開(kāi)發(fā)深度。又如建設(shè)項(xiàng)目若涉及限制建設(shè)區(qū)，則應(yīng)根據(jù)限制因素的類型提出針對(duì)性的工程措施（見(jiàn)表1）。

4.2 地下空間規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)方法

規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)是有效落實(shí)各層次規(guī)劃要求、切實(shí)指導(dǎo)建設(shè)實(shí)施的根本保證，地下空間規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)主要包括總體規(guī)劃對(duì)詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)，地下空間專項(xiàng)規(guī)劃與其他涉及地下空間專項(xiàng)規(guī)劃的相互協(xié)同，專項(xiàng)規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃的銜接。考慮到地下空間專項(xiàng)規(guī)劃的系統(tǒng)思維、專業(yè)視角、空間層次、內(nèi)容涵蓋度，以及在規(guī)劃體系中的獨(dú)特地位，本文重點(diǎn)闡述地下空間專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)。

傳導(dǎo)的層次包括市域、中心城區(qū)、重點(diǎn)地區(qū)3個(gè)層次。市域管控內(nèi)容落實(shí)至村莊規(guī)劃及城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃，中心城區(qū)管控內(nèi)容落實(shí)至中心城區(qū)單元層次的詳細(xì)規(guī)劃，重點(diǎn)地區(qū)管控內(nèi)容落實(shí)至街區(qū)層面的詳細(xì)規(guī)劃（見(jiàn)圖4）。

（1）落實(shí)總體規(guī)劃。根據(jù)城市規(guī)模、軌道交通建設(shè)等實(shí)際情況和發(fā)展需求，地下空間專項(xiàng)規(guī)劃以總體規(guī)劃為依據(jù)，落實(shí)總體規(guī)劃確定的規(guī)劃目標(biāo)、開(kāi)發(fā)規(guī)模、重點(diǎn)區(qū)域和分層分區(qū)等；結(jié)合用地建設(shè)狀況、用地性質(zhì)、設(shè)施布局，細(xì)化不同類型地下空間的發(fā)展規(guī)模，深化地下交通、地下市政、地下公共空間、地下物流倉(cāng)儲(chǔ)等各類設(shè)施的協(xié)同布局。

（2）協(xié)同各類專項(xiàng)規(guī)劃。發(fā)揮地下空間規(guī)劃的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和引領(lǐng)作用，做好與交通、人防工程、綜合管廊、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)等其他涉及地下空間開(kāi)發(fā)利用的專項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)同，充分考慮地下空間資源綜合評(píng)價(jià)中的約束要素，發(fā)現(xiàn)、分析和協(xié)調(diào)各類專項(xiàng)規(guī)劃在地下空間利用上的矛盾，并通過(guò)地下空間專項(xiàng)規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)同，為其他專項(xiàng)規(guī)劃提供更優(yōu)化和可行的方案（見(jiàn)圖5）。

（3）銜接詳細(xì)規(guī)劃。加強(qiáng)地下空間專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)詳細(xì)規(guī)劃的傳導(dǎo)，以詳細(xì)規(guī)劃單元為對(duì)象（見(jiàn)圖6），地下空間專項(xiàng)規(guī)劃將管控要求通過(guò)地下空間圖則進(jìn)行傳導(dǎo)，核心內(nèi)容應(yīng)包括開(kāi)發(fā)管制、開(kāi)發(fā)規(guī)模、豎向分層利用和地下設(shè)施布局、地下空間連通要求等管控內(nèi)容（見(jiàn)表2）。

5 結(jié)語(yǔ)

地下空間作為國(guó)土空間的重要組成部分，其開(kāi)發(fā)利用涉及多類型、多專業(yè)、多部門(mén)、多環(huán)節(jié)，具有復(fù)雜性、專業(yè)性、不可逆性等特征。建立符合中國(guó)國(guó)情和時(shí)代特征的地下空間規(guī)劃體系，明確各層次地下空間規(guī)劃的內(nèi)容要點(diǎn)，研究地下空間規(guī)劃關(guān)鍵技術(shù)方法，是科學(xué)開(kāi)發(fā)利用地下空間的迫切需求和重要保障。在規(guī)劃體系上，應(yīng)融合發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃，建立縱向“1+3”、橫向“1+N”的地下空間規(guī)劃體系。在規(guī)劃內(nèi)容上，各層次地下空間規(guī)劃應(yīng)各司其職、突出重點(diǎn)，以“全域（市縣域）為視角、中心城區(qū)為重點(diǎn)、城市重點(diǎn)地區(qū)為關(guān)鍵”，形成地下空間規(guī)劃編制框架和主體內(nèi)容；在技術(shù)方法上，緊抓規(guī)劃的前端資源評(píng)價(jià)和后端規(guī)劃實(shí)施兩個(gè)環(huán)節(jié)，深入探索地下空間規(guī)劃的安全高效利用和精準(zhǔn)傳導(dǎo)方法，科學(xué)指導(dǎo)地下空間資源的合理有序利用。

當(dāng)然，我國(guó)幅員遼闊、城市眾多，不同城市的地質(zhì)條件、城市規(guī)模、發(fā)展階段、市場(chǎng)需求等差異較大，在地下空間規(guī)劃實(shí)踐中，要堅(jiān)持綠色發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、安全為要，注重因地制宜、因時(shí)制宜，以科學(xué)合理的地下空間規(guī)劃引導(dǎo)地下空間的高質(zhì)量發(fā)展和利用。

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基金項(xiàng)目：江蘇自然資源智庫(kù)（國(guó)土資源研究中心）2022年度開(kāi)放合作課題“國(guó)土空間規(guī)劃語(yǔ)境下地下空間專項(xiàng)規(guī)劃編制內(nèi)容與關(guān)鍵方法研究”（編號(hào)ZK22012-1）資助。