城市規(guī)劃人口規(guī)模預(yù)測(cè)問(wèn)題的反思與改進(jìn)

摘 要 規(guī)劃人口規(guī)模預(yù)測(cè)作為城市總體規(guī)劃的重要編制內(nèi)容，影響著城市資源承載、土地開(kāi)發(fā)、公共服務(wù)供給和基礎(chǔ)設(shè)施配置的可持續(xù)性。通過(guò)對(duì)38座重點(diǎn)城市總體規(guī)劃的人口規(guī)劃值與七普人口實(shí)際值差距比較分析，發(fā)現(xiàn)2020年規(guī)劃人口和實(shí)際人口呈現(xiàn)不同規(guī)模等級(jí)城市的差異化系統(tǒng)性偏離狀況，進(jìn)而對(duì)其成因展開(kāi)剖析，最后面向新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施工作，提出需要正確定位規(guī)劃人口預(yù)測(cè)的作用，加強(qiáng)從技術(shù)預(yù)測(cè)邏輯到政策調(diào)控邏輯的轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新人口類(lèi)型認(rèn)知概念體系、多情景推演模型方法和動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)響應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)劃全生命周期彈性應(yīng)對(duì)等建議，以期更好地提升國(guó)土空間治理現(xiàn)代化水平。

關(guān) 鍵 詞 人口規(guī)模；人口預(yù)測(cè)；總體規(guī)劃；城市

文章編號(hào) 1673-8985（2024）04-0078-07 中圖分類(lèi)號(hào) TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A DOI 10.11982/j.supr.20240411

城市即人的集聚，城市中人口的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、需求等特征從根本上決定著一座城市發(fā)展面臨的諸多問(wèn)題。城市人口不僅為城市所承載，也是城市服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)[1-2]。城市人口規(guī)模預(yù)測(cè)是引導(dǎo)城市未來(lái)開(kāi)發(fā)建設(shè)容量、用地配置、設(shè)施布局、市政交通等眾多方面的衡量基準(zhǔn)與重要決策依據(jù)[3]，因此，城市規(guī)劃歷來(lái)都十分重視對(duì)人口規(guī)模的預(yù)測(cè)。規(guī)劃人口的預(yù)測(cè)應(yīng)處在一個(gè)恰當(dāng)區(qū)間，過(guò)高的人口預(yù)測(cè)易導(dǎo)致超前規(guī)劃或過(guò)度規(guī)劃，如導(dǎo)致“小城大規(guī)”，供大于需造成用地等資源及服務(wù)設(shè)施的浪費(fèi)，并加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān)；偏低的人口預(yù)測(cè)則導(dǎo)致“大城小規(guī)”，供小于需引發(fā)各類(lèi)公共設(shè)施及資源配置不足，誘發(fā)交通擁擠、住房緊張、基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)載、環(huán)境惡化等城市病，而這種“誤判”直接影響到空間規(guī)劃的效度。目前關(guān)于人口規(guī)劃效果的研究十分有限，人口規(guī)劃的科學(xué)性、有效性、方法論和認(rèn)識(shí)論有待突破，人口預(yù)測(cè)偏離背后的原因及改進(jìn)措施有待深究[4]。

2023年5月，二十屆中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)“人口發(fā)展是關(guān)系中華民族偉大復(fù)興的大事，必須著力提高人口整體素質(zhì)，以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國(guó)式現(xiàn)代化”。人口作為國(guó)土空間規(guī)劃的核心要素，勢(shì)必會(huì)對(duì)新時(shí)期國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的形成產(chǎn)生系統(tǒng)性影響[5]。當(dāng)前我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃工作重心正從編制審批轉(zhuǎn)向?qū)嵤┍O(jiān)督，反思檢討以往規(guī)劃人口預(yù)測(cè)存在的問(wèn)題，有助于科學(xué)認(rèn)識(shí)和把握新時(shí)期規(guī)劃人口預(yù)測(cè)工作的定位和作用，推進(jìn)建立從規(guī)劃編制、審批、實(shí)施和監(jiān)測(cè)反饋的全生命周期“人地關(guān)系”調(diào)控新模式，對(duì)提升國(guó)土空間治理效能具有重要意義。鑒于此，本文以我國(guó)38個(gè)重點(diǎn)城市為對(duì)象，基于對(duì)其上一輪城市總體規(guī)劃的2020年規(guī)劃預(yù)測(cè)人口和第七次全國(guó)人口普查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“七普”）數(shù)據(jù)的差距的比較分析，反思傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃中人口規(guī)模預(yù)測(cè)偏差的問(wèn)題及成因，進(jìn)而對(duì)新時(shí)期城市國(guó)土空間總體規(guī)劃人口預(yù)測(cè)和調(diào)控提出完善和改進(jìn)建議。

1 問(wèn)題提出：2020年規(guī)劃人口規(guī)模預(yù)測(cè)與實(shí)際檢驗(yàn)

1.1 檢驗(yàn)分析思路

2020年作為七普的節(jié)點(diǎn)年份，也是很多城市上一輪城市總體規(guī)劃的到期年，更是新一輪城市國(guó)土空間總體規(guī)劃編制的起始年，具有多重窗口意義。以往城市總體規(guī)劃常出現(xiàn)低估或高估未來(lái)人口數(shù)量的情況，為此有必要探討七普實(shí)際人口與規(guī)劃預(yù)測(cè)人口之間呈現(xiàn)的關(guān)系。

人口規(guī)?？偭渴且?guī)劃人口預(yù)測(cè)的核心指標(biāo)，本文將其作為分析探討的核心變量，檢視傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃中人口預(yù)測(cè)的效果。研究通過(guò)構(gòu)建“現(xiàn)實(shí)—目標(biāo)”偏差值這一指標(biāo)，即偏差值＝實(shí)際值－估計(jì)值，定義偏離系數(shù)P=偏差值/估計(jì)值，量化分析規(guī)劃預(yù)測(cè)人口與人口普查實(shí)際數(shù)值的偏離程度。進(jìn)而根據(jù)偏離系數(shù)將樣本分為低估類(lèi)和高估類(lèi)，透視不同類(lèi)型城市在規(guī)劃人口預(yù)測(cè)上高估或低估的傾向。

1.2 總體情況分析

選取直轄市、省會(huì)城市、七普人口數(shù)據(jù)顯示的超大特大城市，以及2020年GDP超過(guò)萬(wàn)億元的北京、上海、廣州等38座城市為研究對(duì)象。這些城市是我國(guó)人口集聚的主陣地，也是人地關(guān)系矛盾最為突出的“塔尖”群體。本文搜集各城市政府官網(wǎng)公布的規(guī)劃期至2020年的城市總體規(guī)劃文本，從中提取各城市2020年規(guī)劃預(yù)測(cè)人口，借鑒石先進(jìn)[6]的數(shù)據(jù)處理方法，對(duì)其2020年人口實(shí)際值、預(yù)測(cè)值與預(yù)測(cè)偏差進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析（見(jiàn)表1）。

若P＜0，實(shí)際值低于估計(jì)值，為高估樣本；若P＝0，實(shí)際值與估計(jì)值相等，表明人口預(yù)測(cè)較好；若P＞0，實(shí)際值高于估計(jì)值，則為低估樣本。根據(jù)測(cè)算所得偏離系數(shù)，以0為基準(zhǔn)，將偏離系數(shù)劃分為5個(gè)等級(jí)：偏離范圍低于10%說(shuō)明預(yù)測(cè)結(jié)果較為準(zhǔn)確，在10%—20%說(shuō)明具有小幅偏差，在20%—30%意味著具有明顯偏差，在30%—50%為大幅偏差，當(dāng)超過(guò)50%則表示具有嚴(yán)重偏差（見(jiàn)表2）。

由表1可以發(fā)現(xiàn)低估樣本數(shù)多于高估樣本，數(shù)量分別為24個(gè)、14個(gè)。根據(jù)表2對(duì)偏離范圍統(tǒng)計(jì)情況，發(fā)現(xiàn)偏離預(yù)測(cè)值范圍在10%以?xún)?nèi)的樣本占57.90%，偏離預(yù)測(cè)值范圍在20%以?xún)?nèi)的樣本為81.58%。從整體來(lái)看，近八成的城市偏差處于較低水平，但仍有近兩成的城市偏差值超過(guò)20%，而具有明顯偏差、大幅偏差和嚴(yán)重偏差的樣本數(shù)量分別有5個(gè)、1個(gè)和1個(gè)，占比分別為13.16%、2.63%和2.63%?？傮w來(lái)看，上一輪城市總體規(guī)劃的人口預(yù)測(cè)普遍存在一定程度偏差，而人口規(guī)模預(yù)測(cè)的偏差在城市實(shí)際服務(wù)和管理過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生連鎖性放大的正負(fù)影響效應(yīng)。

1.3 城市間橫向比較分析

將各城市規(guī)劃預(yù)測(cè)人口與七普實(shí)際人口進(jìn)行可視化處理，從圖1可發(fā)現(xiàn)人口在1 000萬(wàn)人以上的超大城市，基本均為規(guī)劃預(yù)測(cè)人口低于實(shí)際人口，其中北京、上海、廣州、深圳等城市尤為明顯。對(duì)照各城市統(tǒng)計(jì)年鑒，北上廣深的人口數(shù)量分別在2009年、2007年、2019年、2014年就已達(dá)到規(guī)劃人口規(guī)模；相較而言，人口規(guī)模在1 000萬(wàn)人以下的城市則更多是規(guī)劃人口高于實(shí)際人口，例如西寧、蘭州、貴陽(yáng)、長(zhǎng)春、南京、合肥等城市，它們的人口增長(zhǎng)并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。進(jìn)一步觀察實(shí)際人口與偏離系數(shù)的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)處在500萬(wàn)—1 000萬(wàn)人的人口規(guī)模的城市，其偏離系數(shù)擺動(dòng)幅度相對(duì)較小，而當(dāng)人口規(guī)模過(guò)大或過(guò)小時(shí)，城市總體規(guī)劃人口預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性差異則明顯增大（見(jiàn)圖2）。

2 規(guī)劃人口規(guī)模預(yù)測(cè)不準(zhǔn)的因素分析

事實(shí)上，前文所揭示出的這種偏差并非偶然，而是作為一種系統(tǒng)性偏差長(zhǎng)期存在于中國(guó)城市規(guī)劃人口規(guī)模預(yù)測(cè)中。部分學(xué)者對(duì)造成人口規(guī)模預(yù)測(cè)不準(zhǔn)的原因進(jìn)行探究，主要是從技術(shù)方法層面來(lái)解析。但從根本上看，規(guī)劃人口預(yù)測(cè)并非純粹客觀的技術(shù)推演工作，更反映了基于城市自身人口調(diào)控能力、發(fā)展訴求和價(jià)值觀的政策目標(biāo)設(shè)定過(guò)程，是在遵循人口發(fā)展規(guī)律和追求城市未來(lái)合理發(fā)展目標(biāo)之間的綜合平衡與合理抉擇，是多方因素綜合作用的一種“政策選擇”。

2.1 不確定環(huán)境下技術(shù)方法局限性的影響

規(guī)劃人口預(yù)測(cè)偏差產(chǎn)生的影響因素之一源于在城市發(fā)展不確定環(huán)境下預(yù)測(cè)數(shù)理模型的技術(shù)性局限。這種局限性既體現(xiàn)在預(yù)測(cè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和數(shù)理模型技術(shù)方法本身的缺陷，也體現(xiàn)在數(shù)理模型受主觀價(jià)值偏好的影響和客觀環(huán)境不確定性的影響等方面。在數(shù)據(jù)上，過(guò)去的人口數(shù)據(jù)存在多部門(mén)管理、多種口徑標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)誤差、歷史積累不足、更新周期長(zhǎng)、時(shí)點(diǎn)不統(tǒng)一等弊端。在預(yù)測(cè)方法上，傳統(tǒng)方法主要有平均增長(zhǎng)率法、帶眷系數(shù)法、剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)化法、勞動(dòng)平衡法等，現(xiàn)代方法主要有線性回歸法、移動(dòng)平均法、指數(shù)平滑法、GM（1，1）灰色模型法、系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)方法、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)測(cè)法、PS多目標(biāo)決策預(yù)測(cè)法，以及近年來(lái)興起的手機(jī)信令等大數(shù)據(jù)新方法。但面對(duì)城市復(fù)雜巨系統(tǒng)和發(fā)展不確定環(huán)境，預(yù)測(cè)數(shù)理模型技術(shù)方法的深層局限性主要體現(xiàn)在：一是所有基于歷史規(guī)律外推擬合的預(yù)測(cè)模型未必能簡(jiǎn)單推演未來(lái)的趨勢(shì)，尤其是面臨外部環(huán)境復(fù)雜變化和發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的情況。例如已有的人口預(yù)測(cè)數(shù)理模型會(huì)基于歷史規(guī)律做出“外來(lái)流動(dòng)人口是無(wú)限量供應(yīng)的”等前提假設(shè)，這便與實(shí)際狀況大相徑庭。二是大多數(shù)預(yù)測(cè)數(shù)理模型的設(shè)計(jì)選擇、參數(shù)設(shè)置和賦值、模型運(yùn)行操作都不可避免地受到預(yù)測(cè)人員的主觀價(jià)值性影響，尤其是在有特定意圖的驅(qū)使下，一個(gè)簡(jiǎn)單參數(shù)或流程的調(diào)整都可能對(duì)預(yù)測(cè)結(jié)論產(chǎn)生巨大影響。三是無(wú)論理論上預(yù)測(cè)數(shù)理模型多么完善，都無(wú)法完整還原復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)世界，無(wú)法準(zhǔn)確反映城市未來(lái)內(nèi)外部環(huán)境的結(jié)構(gòu)性變化和人口調(diào)控政策的人為性影響，使得人口預(yù)測(cè)活動(dòng)具有一定的時(shí)效性。有學(xué)者指出5年之內(nèi)的短期人口預(yù)測(cè)具有較好的擬合程度，模型預(yù)測(cè)結(jié)果更準(zhǔn)確[8]。但是從中長(zhǎng)期來(lái)看，基于參數(shù)假設(shè)的預(yù)測(cè)區(qū)間會(huì)隨著預(yù)測(cè)期的延長(zhǎng)而不斷變寬，模型預(yù)測(cè)值與實(shí)際值的偏差將顯著增大。

2.2 追求增長(zhǎng)導(dǎo)向的價(jià)值觀傾向性的影響

城市規(guī)劃人口規(guī)模預(yù)測(cè)并非單純的技術(shù)推演，而是基于特定價(jià)值導(dǎo)向和政策目標(biāo)下的綜合權(quán)衡與選擇過(guò)程。在我國(guó)的體制環(huán)境下，城市人口規(guī)模不只是一個(gè)技術(shù)性指標(biāo)，而是與城市資源配置、治理負(fù)荷休戚相關(guān)的重要變量。不同規(guī)模等級(jí)城市的人口規(guī)模預(yù)測(cè)偏差與其潛在的人口預(yù)測(cè)價(jià)值導(dǎo)向和利益訴求有明顯關(guān)系。一方面，處在發(fā)展階段的多數(shù)中小城市，在土地財(cái)政模式的長(zhǎng)期影響下，以土地出讓作為推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑，在規(guī)劃人口預(yù)測(cè)中傾向于選擇性地“高估”未來(lái)人口規(guī)模，一旦規(guī)劃獲得批準(zhǔn)，將爭(zhēng)取到更多新建用地指標(biāo)。另一方面，在人均建設(shè)用地指標(biāo)控制下，地方政府逐漸形成“經(jīng)濟(jì)→土地→人口”的“以地控人”模式。即政府希望通過(guò)擴(kuò)張新建城市工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、新區(qū)新城等方式來(lái)創(chuàng)造更多經(jīng)濟(jì)收入，再經(jīng)過(guò)人均建設(shè)用地指標(biāo)倒推未來(lái)人口規(guī)模。這在很大程度上導(dǎo)致規(guī)劃人口要遠(yuǎn)高于實(shí)際人口的結(jié)果。與之相比，超大特大城市因其自身發(fā)展條件與機(jī)會(huì)帶給人們巨大的吸引力，普遍面臨的是人口過(guò)度集聚導(dǎo)致的資源緊缺、功能過(guò)載、設(shè)施缺口等供需失衡問(wèn)題。出于規(guī)模焦慮，決策者往往對(duì)規(guī)劃人口預(yù)測(cè)采取保守方案，人口規(guī)模控制成為主基調(diào)。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下人口流動(dòng)受市場(chǎng)力量驅(qū)動(dòng)，動(dòng)力強(qiáng)勁、復(fù)雜多變的人口流動(dòng)規(guī)律和聚集態(tài)勢(shì)，亦會(huì)產(chǎn)生規(guī)劃預(yù)測(cè)和實(shí)際狀況的偏差。

2.3 社會(huì)管理制度變革的結(jié)構(gòu)性影響

人口流動(dòng)除了具有極強(qiáng)的微觀個(gè)體主觀選擇性，還受到如戶(hù)籍、社保、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等制度因素影響，導(dǎo)致城市人口實(shí)際值具有較大的不確定性。隨著我國(guó)城市戶(hù)籍制度的基本全面放寬、區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)日益完善、公共服務(wù)異地聯(lián)網(wǎng)不斷擴(kuò)大，人口流動(dòng)的交通成本與制度成本較以往大大減少，更便于人們前往宜居、宜業(yè)、宜養(yǎng)的城市。近年來(lái)，青年人口紅利的價(jià)值凸顯，多地出現(xiàn)“搶人大戰(zhàn)”，使得一些城市人口增長(zhǎng)出現(xiàn)“突變”。而七普數(shù)據(jù)顯示，人戶(hù)分離的人口數(shù)量再一次出現(xiàn)大幅度上漲，達(dá)到4.9億人，占全國(guó)人口的34.9%，10年間增長(zhǎng)了89%；流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)到近3.8億人，占總?cè)丝诘?6.6%，10年增長(zhǎng)了近70%[9]86。因此，在不同社會(huì)管理制度與地方政府決策意圖條件下，規(guī)劃人口預(yù)測(cè)會(huì)受到很大的不確定性影響。

3 新時(shí)期規(guī)劃人口預(yù)測(cè)影響因素分析

2022年我國(guó)人口自然增長(zhǎng)為﹣85萬(wàn)人，先后出現(xiàn)勞動(dòng)年齡人口達(dá)峰和人口總量達(dá)峰兩個(gè)重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)，標(biāo)志著我國(guó)人口發(fā)展已進(jìn)入歷史轉(zhuǎn)型階段。未來(lái)15年，我國(guó)城鎮(zhèn)化速度將顯著放緩，面臨的將是長(zhǎng)期、持續(xù)的人口負(fù)增長(zhǎng)，以及與人口負(fù)增長(zhǎng)相關(guān)聯(lián)的一系列新人口問(wèn)題[9]76。與此同時(shí)，“百年未有之大變局”下有一系列新的影響因素也將對(duì)人口系統(tǒng)產(chǎn)生重要作用。

3.1 人群主體行為性因素

從主體行為因素來(lái)看，城市人口要受到代際人群生育意愿和人群遷徙意向偏好的影響。雖然國(guó)家近10年來(lái)逐步放寬生育政策，但是我國(guó)的生育率還是在呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。不少家庭考慮到生養(yǎng)孩子需要花費(fèi)大量的時(shí)間、費(fèi)用和精力，加之傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”觀念也在逐漸淡化[10]，越來(lái)越多的人不愿生育更多的孩子。與此同時(shí)，在我國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)到3.76億人，大規(guī)模的人口在不同城市之間或城市內(nèi)部進(jìn)行流動(dòng)，使得城市人口規(guī)模的預(yù)測(cè)更加困難。有學(xué)者根據(jù)近3次人口普查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的人口分布由“西人東遷”逐步向“北人南移”轉(zhuǎn)變[11]。而且不同類(lèi)型的人口也表現(xiàn)出差異性的流動(dòng)趨勢(shì)[12-14]。細(xì)分人群的差異化流動(dòng)行為特征意味著城市政府要更加關(guān)注各類(lèi)群體多元差異化的需求，采取更加精細(xì)化、定制化的人口預(yù)測(cè)模式。

3.2 宏觀政策干預(yù)性因素

“以人口適應(yīng)制度”的剛性干預(yù)治理?？稍诙唐趦?nèi)起效。這曾是中國(guó)人口發(fā)展模式的特征乃至特色之一[15]。在我國(guó)人口總量增長(zhǎng)減緩、人口結(jié)構(gòu)問(wèn)題加重、老齡化日益嚴(yán)峻、勞動(dòng)人口比重堪憂(yōu)的背景下，2013年我國(guó)正式放開(kāi)“單獨(dú)二胎”政策，2021年中央更是推出“三孩政策”。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，“單獨(dú)二胎”和“全面二孩”政策確實(shí)在一定時(shí)期內(nèi)引起了出生人口的增加，但是在政策實(shí)施后的2—3年內(nèi)出生人口反而持續(xù)下降[9]79。生育政策的調(diào)整增加了近10年間人口變化的不確定性，目前的規(guī)劃編制仍難充分掌握生育政策所帶來(lái)的影響，那么后續(xù)也就增大了自然增長(zhǎng)角度人口預(yù)測(cè)偏差的可能性。

從人口機(jī)械增長(zhǎng)角度看，近年多地為吸引人才紛紛出臺(tái)各種優(yōu)惠政策。雖然某種意義上人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)促進(jìn)了人才流動(dòng)，但這種競(jìng)爭(zhēng)影響著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，加劇了人口流動(dòng)的不確定性。此外，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等國(guó)家戰(zhàn)略的推進(jìn)，也加速了人口流動(dòng)和城鎮(zhèn)化水平的提高[16]。這些國(guó)家政策不僅直接影響區(qū)域內(nèi)部資源分配、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，同時(shí)由于政策溢出效應(yīng)，區(qū)際物流、人流、資金流等也會(huì)受到影響，決定著人口流向和長(zhǎng)遠(yuǎn)分布。

3.3 近域性環(huán)境因素

城市人口增長(zhǎng)主要包括自然增長(zhǎng)和機(jī)械增長(zhǎng)兩部分，前者具有一定程度的穩(wěn)定性，而后者則具有較大的不確定性。根據(jù)人口遷移的“推—拉”理論，人口流入地和流出地對(duì)人口流動(dòng)具有推力與拉力作用，背后實(shí)質(zhì)是人口在各地城市就業(yè)收入水平、居住成本和生活質(zhì)量之間進(jìn)行收益與成本綜合權(quán)衡后的“有限理性人”決策。各地政府推進(jìn)的戶(hù)籍、住房、公共服務(wù)等體制改革工作主動(dòng)改善城市居民生活工作的近域環(huán)境，對(duì)近域人口遷移決策會(huì)產(chǎn)生積極影響。而對(duì)于超大特大城市而言，規(guī)劃面臨的不僅僅是人口總量問(wèn)題，更多是人口與空間、資源、設(shè)施之間的布局結(jié)構(gòu)性失衡的問(wèn)題，如中心城區(qū)人口功能要素過(guò)密，而外圍郊區(qū)新城組團(tuán)乃至都市圈層面的功能要素過(guò)疏的現(xiàn)象。這是規(guī)劃人口預(yù)測(cè)和實(shí)施調(diào)控需要關(guān)注的方面。

3.4 廣域性環(huán)境因素

從廣域環(huán)境視角來(lái)看，區(qū)域發(fā)展對(duì)人口流動(dòng)也起著重要作用。一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距加劇了人口底層流動(dòng)程度，隨著南北方經(jīng)濟(jì)差距拉大，受區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局和宜居環(huán)境等因素的綜合影響，人口向陽(yáng)光地帶移動(dòng)的趨勢(shì)日益明顯，東北地區(qū)則面臨大規(guī)模人口流出現(xiàn)象，同樣面臨此困境的還有邊境地區(qū)。另一方面，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展與交通水平的提升，使城市人口流動(dòng)越發(fā)常態(tài)化，隨著戶(hù)籍制度改革帶來(lái)的城市公共服務(wù)均等化發(fā)展，也使人口流動(dòng)更加自由[17]。大規(guī)模的人口遷徙帶來(lái)城市等級(jí)和聚集形態(tài)的變化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年后，全國(guó)24個(gè)人口規(guī)模在1 000萬(wàn)人以上的大都市圈持續(xù)貢獻(xiàn)全國(guó)50%以上的常住人口增量，未來(lái)人口流動(dòng)主要向東部城市群地區(qū)和內(nèi)陸省會(huì)都市圈集聚。2020年有20個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的省會(huì)城市成為省內(nèi)人口第一大市，且省會(huì)城市人口占全?。ㄗ灾螀^(qū)）的比例均在提升。與之相比，第二大市人口反而呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。流動(dòng)人口向區(qū)域中心城市再聚集，城市人口發(fā)展分化加速，收縮與擴(kuò)張并存。2020年比2010年人口規(guī)?？s減的省份有6個(gè)，但地級(jí)市增加到154個(gè)，比例已擴(kuò)大至43%，收縮城市數(shù)量增多且收縮強(qiáng)度增加，收縮區(qū)域呈現(xiàn)擴(kuò)散態(tài)勢(shì)[18]。

3.5 其他不確定因素

當(dāng)前人類(lèi)發(fā)展進(jìn)入錯(cuò)綜復(fù)雜、高度互聯(lián)、瞬息萬(wàn)變的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，各種不確定性因素增加，對(duì)規(guī)劃人口預(yù)測(cè)也提出新的挑戰(zhàn)。例如新一輪產(chǎn)業(yè)和科技革命對(duì)人口就業(yè)造成巨大沖擊，出現(xiàn)“機(jī)器代人”現(xiàn)象；對(duì)區(qū)域勞動(dòng)力流動(dòng)和社會(huì)就業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生顯著影響，出現(xiàn)“數(shù)字游民”現(xiàn)象；其更大的地理靈活性和時(shí)間自由對(duì)人戶(hù)分離、職住分離帶來(lái)新的影響。這些新趨勢(shì)對(duì)人口系統(tǒng)產(chǎn)生影響的機(jī)理尚不清晰，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃視角的人口治理提出新的挑戰(zhàn)。

4 完善新時(shí)期國(guó)土空間總體規(guī)劃人口預(yù)測(cè)的思路建議

推動(dòng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，意味著理解“人”、尊重“人”、服務(wù)“人”、發(fā)展“人”是一切工作的出發(fā)點(diǎn)。國(guó)土空間規(guī)劃是堅(jiān)持以人民為中心、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活、建設(shè)美好家園的重要手段。規(guī)劃人口預(yù)測(cè)問(wèn)題不僅是科學(xué)問(wèn)題，也是政治問(wèn)題，不僅體現(xiàn)為技術(shù)預(yù)測(cè)邏輯，更體現(xiàn)為政策調(diào)控邏輯。人口預(yù)測(cè)只是手段而不是目的，通過(guò)科學(xué)合理預(yù)測(cè)與動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)調(diào)控，促進(jìn)人地和諧、滿(mǎn)足人民美好生活的需要才是落腳點(diǎn)。面對(duì)開(kāi)放性、復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)性社會(huì)的到來(lái)，規(guī)劃人口預(yù)測(cè)需要擺脫靜態(tài)狹隘的技術(shù)理性觀，走向更加動(dòng)態(tài)彈性的政策調(diào)控觀，樹(shù)立系統(tǒng)性、前瞻性、戰(zhàn)略性的應(yīng)對(duì)理念，在審時(shí)度勢(shì)的基礎(chǔ)上，及時(shí)應(yīng)對(duì)、科學(xué)應(yīng)對(duì)、綜合應(yīng)對(duì)人口新國(guó)情，營(yíng)造高品質(zhì)國(guó)土空間和人居環(huán)境。這種轉(zhuǎn)變應(yīng)貫穿規(guī)劃編制前、編制中、編制后的全過(guò)程，形成理念指引、技術(shù)推演和政策調(diào)控的閉環(huán)鏈條，切實(shí)體現(xiàn)“以人民為中心”的規(guī)劃治理效能（見(jiàn)圖3）。

4.1 編制前

4.1.1 正確定位規(guī)劃人口預(yù)測(cè)工作

要克服規(guī)劃人口預(yù)測(cè)中先入為主的傾向，從過(guò)去一種研究“數(shù)字”的規(guī)模桎梏中跳出來(lái)，意識(shí)到人口規(guī)模背后的治理含義。規(guī)劃人口預(yù)測(cè)要致力于滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求這一根本目的，保證當(dāng)未來(lái)到來(lái)之際，城市居民能夠公平公正地享受到規(guī)劃配置好的住房、交通、環(huán)境、設(shè)施。對(duì)此，城市決策者應(yīng)守牢“以人民為中心”的發(fā)展理念，深入落實(shí)“以人為本”，注重多元利益和價(jià)值平衡；規(guī)劃師應(yīng)堅(jiān)持職業(yè)道德、系統(tǒng)思維和理性判斷，尊重人口發(fā)展客觀規(guī)律，避免唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展論。

4.1.2 創(chuàng)新人口類(lèi)型認(rèn)知概念體系

伴隨我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入中后期階段，規(guī)劃人口預(yù)測(cè)的著力點(diǎn)需要轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的規(guī)?？偭款A(yù)測(cè)，轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅厝丝诮Y(jié)構(gòu)、空間分布、流動(dòng)格局的分析預(yù)測(cè)，追求人口與空間、資源、設(shè)施等各類(lèi)要素更加精細(xì)化的匹配。圍繞人的生命周期、主觀意愿、價(jià)值特征，對(duì)人口的概念類(lèi)型體系進(jìn)行系統(tǒng)性擴(kuò)展創(chuàng)新。例如原住居民、新市民、科技創(chuàng)新人群、國(guó)際人群、數(shù)字游牧人群、實(shí)際價(jià)值創(chuàng)造人口、實(shí)際價(jià)值分配人口等，都是特定的重要目標(biāo)人群，與城市核心功能、發(fā)展動(dòng)力和空間品質(zhì)都具有重要的關(guān)聯(lián)性，需要針對(duì)性的規(guī)劃應(yīng)對(duì)。再如針對(duì)不同的空間尺度和治理維度，細(xì)分城區(qū)常住人口、流動(dòng)人口、實(shí)際服務(wù)人口、都市圈域人口、城市群域人口等，定向研制人口標(biāo)準(zhǔn)體系、統(tǒng)計(jì)體系和服務(wù)體系，從而與新時(shí)期的服務(wù)管理需求及趨勢(shì)保持有效同步。

4.1.3 拓展細(xì)化人口預(yù)測(cè)工作內(nèi)容

目前，規(guī)劃人口預(yù)測(cè)已經(jīng)超出單純的常住人口預(yù)測(cè)，更強(qiáng)調(diào)實(shí)際服務(wù)人口預(yù)測(cè)。綜合考慮外來(lái)商務(wù)、旅游、就醫(yī)、城鄉(xiāng)雙棲、跨城通勤、節(jié)假事件等人口類(lèi)型，統(tǒng)籌不同統(tǒng)計(jì)口徑的預(yù)測(cè)人口與空間、資源、設(shè)施等之間的匹配關(guān)系，開(kāi)展有針對(duì)性的測(cè)算和配置。《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》指出“公共服務(wù)要針對(duì)實(shí)際服務(wù)管理人口特征和需求，完善服務(wù)功能”。這表明公共服務(wù)應(yīng)該以服務(wù)人口為配置基準(zhǔn)，而非以往的戶(hù)籍人口數(shù)量。這一理念在《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》 《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》等成果中均有體現(xiàn)。

4.2 編制中

4.2.1 加強(qiáng)多源高質(zhì)量人口數(shù)據(jù)采集

要盡快提高我國(guó)各類(lèi)人口調(diào)查數(shù)據(jù)的質(zhì)量，推廣采用電子化數(shù)據(jù)采集和實(shí)時(shí)上報(bào)系統(tǒng)，降低人口調(diào)查的漏登率與重復(fù)率，保證出生人口、流動(dòng)人口等指標(biāo)的真實(shí)性與可靠性。綜合運(yùn)用手機(jī)信令、交通打卡、互聯(lián)網(wǎng)點(diǎn)評(píng)、部門(mén)調(diào)查等多源數(shù)據(jù)，提升實(shí)時(shí)人口分析預(yù)測(cè)的精細(xì)化顆粒度。不同機(jī)構(gòu)可以在同一統(tǒng)計(jì)口徑的前提下，通過(guò)信息共享對(duì)人口數(shù)據(jù)進(jìn)行多源校核，降低因使用不同來(lái)源的人口數(shù)據(jù)所導(dǎo)致的人口預(yù)測(cè)誤差。

4.2.2 創(chuàng)新人口情景推演模型方法

每種人口預(yù)測(cè)模型都有其適用條件和局限性，并且不同城市所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段各不相同，使得預(yù)測(cè)面臨的情景更加多元。因而在規(guī)劃人口預(yù)測(cè)過(guò)程中，應(yīng)采用多情景預(yù)測(cè)思路，進(jìn)而設(shè)計(jì)多情景下的人口彈性化目標(biāo)方案、配套政策、行動(dòng)策略。立足城市群、都市圈的區(qū)域整體視角，統(tǒng)籌平衡人口規(guī)模、布局和效益的關(guān)系，引導(dǎo)人口高效有序布局，促進(jìn)大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。健全規(guī)劃人口預(yù)測(cè)過(guò)程中的技術(shù)使用規(guī)范性、科學(xué)性與評(píng)估監(jiān)督機(jī)制有效性，克服特定主體利益訴求對(duì)人口預(yù)測(cè)的干預(yù)和誤導(dǎo)。

4.3 編制后

4.3.1 加強(qiáng)國(guó)土空間總體規(guī)劃成果中的規(guī)劃人口預(yù)測(cè)合理性審查

當(dāng)前國(guó)土空間總體規(guī)劃陸續(xù)進(jìn)入評(píng)審和報(bào)批環(huán)節(jié)，應(yīng)把好規(guī)劃成果審查關(guān)口，加強(qiáng)對(duì)人口預(yù)測(cè)合理性的審查論證。從表4可以看出，相對(duì)2020年普查人口，這些重點(diǎn)城市給出的2035年規(guī)劃常住人口、服務(wù)管理人口都有不小幅度的增加，這種增加需要有足夠的動(dòng)力支撐。為此，一方面，要對(duì)未來(lái)不同階段人口規(guī)模預(yù)測(cè)的合理性進(jìn)行綜合論證，客觀反思原有成效和問(wèn)題，綜合研判新時(shí)期未來(lái)變化影響因素，結(jié)合城市人口調(diào)控能力做出合理預(yù)測(cè)和權(quán)衡，避免非理性選擇。另一方面，對(duì)多元人口類(lèi)型、人口結(jié)構(gòu)變化預(yù)測(cè)等方面做出審查論證，提升人口預(yù)測(cè)的精細(xì)化水平和顆粒度。此外，還要關(guān)注城市內(nèi)部人地匹配的城市土地和空間資源配置的合理性和高效性、城市外部區(qū)域城市之間人口分布的協(xié)調(diào)性等，真正促進(jìn)節(jié)約集約利用土地，提高城市精細(xì)化服務(wù)水平和綜合運(yùn)行效能。

4.3.2 建立人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警機(jī)制

進(jìn)入規(guī)劃實(shí)施運(yùn)行階段，各城市應(yīng)該定期動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)城市人口實(shí)況以及人口與各類(lèi)要素的匹配狀況，加強(qiáng)對(duì)人、地、財(cái)、物、事、情的常態(tài)化感知。其次，深入剖析挖掘人口監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)潛在的人口遷移和分布規(guī)律，探究城市流動(dòng)人口特征，例如流動(dòng)人口的體量、結(jié)構(gòu)、來(lái)源與去向等。最后，保持對(duì)人口數(shù)量變化的敏感性，一旦出現(xiàn)新情況，及時(shí)分析其深層次原因和所反映出的問(wèn)題，及時(shí)給出有針對(duì)性的管理措施與政策，以提高人口管理服務(wù)決策的敏捷性。

4.3.3 創(chuàng)新人口變化動(dòng)態(tài)響應(yīng)調(diào)適機(jī)制

人口測(cè)算只是規(guī)劃工作的起點(diǎn)，更重要的是調(diào)適人口與資源環(huán)境、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)、支撐設(shè)施之間形成良性的匹配關(guān)系，城市才能健康運(yùn)行與發(fā)展。自然資源部《國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估規(guī)程》提出“一年一體檢、五年一評(píng)估”，未來(lái)要充分建設(shè)好利用好城市體檢評(píng)估機(jī)制，形成對(duì)城市人—時(shí)—空的全周期、全鏈條、全維度的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，形成及時(shí)的調(diào)控反饋機(jī)制，保障人口發(fā)展在規(guī)劃預(yù)期的調(diào)控區(qū)間內(nèi)良性演進(jìn)。

5 結(jié)語(yǔ)

伴隨“多規(guī)合一”改革與國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)，規(guī)劃正經(jīng)歷從增量規(guī)劃向存量規(guī)劃的轉(zhuǎn)型，而這背后的本質(zhì)是從土地供給驅(qū)動(dòng)型規(guī)劃向人本需求牽引型規(guī)劃的轉(zhuǎn)型。建設(shè)人民城市，滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活的需求，規(guī)劃預(yù)測(cè)人口是關(guān)鍵的第一步。人口是國(guó)土空間高效有序治理的核心資源和變量，也是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，正視規(guī)劃人口預(yù)測(cè)的偏差，厘清其中問(wèn)題癥結(jié)，彌補(bǔ)其中短板，評(píng)估與反思過(guò)往的實(shí)踐，會(huì)有助于我們更好地平衡人口與資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)之間的關(guān)系。為此，正確定位新時(shí)期規(guī)劃人口預(yù)測(cè)的作用，加強(qiáng)從技術(shù)預(yù)測(cè)邏輯到政策調(diào)控邏輯的轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新人口類(lèi)型認(rèn)知概念體系、多情景推演模型方法和動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)響應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)劃體系對(duì)人口系統(tǒng)的全生命周期彈性應(yīng)對(duì)與適應(yīng)能力，推動(dòng)我國(guó)浮動(dòng)型城鎮(zhèn)化[19]向人地和諧的人本型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)，將筑就國(guó)家富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的不竭動(dòng)力之源。

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基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金“基于空間活動(dòng)的大都市區(qū)多層網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的識(shí)別、評(píng)價(jià)與優(yōu)化方法研究”（編號(hào)52178049）資助。