上海市黃浦區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)模式的SWOT分析及對策建議

摘 要 近年來，我國人口老齡化日趨嚴(yán)重，養(yǎng)老服務(wù)的方式和效果對實現(xiàn)健康中國戰(zhàn)略具有重要意義。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是將醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的新型養(yǎng)老服務(wù)模式，實現(xiàn)了“老有所養(yǎng)，老有所醫(yī)”的新型養(yǎng)老模式。本文運用SWOT分析法，從優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會、威脅等4個方面對上海市黃浦區(qū)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)模式進(jìn)行了分析，并在此基礎(chǔ)上提出了進(jìn)一步改進(jìn)的對策和建議。

關(guān)鍵詞 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合 SWOT分析 衛(wèi)生策略

中圖分類號：C913.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C 文章編號：1006-1533（2024）15-0062-03

引用本文 王星光， 陳嘉文， 羅海燕， 等. 上海市黃浦區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)模式的SWOT分析及對策建議[J]. 上海醫(yī)藥， 2024， 45（15）： 62-64； 90.

基金項目：上海市黃浦區(qū)科研項目（HLY202107）

SWOT analysis of a mode of the combination medical care and elderly care service and its countermeasure suggestions in Huangpu District， Shanghai

WANG Xingguang， CHEN Jiawen， LUO Haiyan， QIAN Yiwen， ZHANG Qi， LI Ran

[Shanghai Huangpu District Center for Disease Control and Prevention （Supervision Institute of Huangpu District Health Commission）， Shanghai 200011， China]

ABSTRACT In recent years， China’s population has become increasingly aging， and the methods and effects of elderly care services are of great significance to the realization of the Healthy China strategy. The combination of medical and elderly care service is a new type of pension service mode that combines medical care with elderly care services and realizes a new elderly care mode of “elderly care， medical care”. This article uses the SWOT method to analyze the medical and elderly care integrated elderly care service mode in Huangpu District， Shanghai from four aspects： advantages， disadvantages， opportunities， and threats， and puts forward countermeasures and suggestions for further improvement based on this.

KEY WORDS combination of medical and elderly care； SWOT analysis； health strategy

2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國年齡≥60歲的人口達(dá)2.69億人，占總?cè)丝诘?8.7%，此表明我國已進(jìn)入老齡化社會[1]。而上海的老齡化問題尤為嚴(yán)重。上海市老齡工作委員會辦公室等機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的《2022年上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計信息》顯示，截止2022年上海市年齡≥60歲的人口為553.66萬人，此類人口數(shù)量占上海市總?cè)丝诳倲?shù)的36.8%。而黃浦區(qū)年齡≥60歲的人口占黃浦區(qū)總?cè)丝诒雀歉哌_(dá)43.1%。如何保障老年人“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)”已成為目前亟需解決的社會命題。本研究結(jié)合黃浦區(qū)的實際情況分析醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)模式的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會、風(fēng)險（strengths， weaknesses， opportunities and threats， SWOT），促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的不斷優(yōu)化。因此，探索出一種能滿足時下老年人切實需求的新型養(yǎng)老模式，對于實現(xiàn)健康中國戰(zhàn)略有著重要的意義，同時也更能促進(jìn)當(dāng)代社會的和諧與發(fā)展。

1 我國現(xiàn)行的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式分析

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是一種結(jié)合醫(yī)療與養(yǎng)老的新型養(yǎng)老模式。該養(yǎng)老模式能有效整合醫(yī)療資源，以滿足當(dāng)代老齡化社會需求、滿足現(xiàn)代家庭養(yǎng)老要求，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)，老有所醫(yī)”的健康老齡化養(yǎng)老模式?，F(xiàn)在的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)模式主要分為3種：①養(yǎng)老中有醫(yī)療的模式，部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)里審批設(shè)立內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)為老年人提供基本的醫(yī)療保障服務(wù)，如保健站、醫(yī)務(wù)室。②醫(yī)療中有養(yǎng)老的模式，在具有慢性病防治、老年康復(fù)等條件的醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)開設(shè)老年病科病房，增加老年病床數(shù)量，將醫(yī)療資源和養(yǎng)老服務(wù)融合在一起，如護(hù)理院等醫(yī)療機(jī)構(gòu)。③醫(yī)養(yǎng)結(jié)合新模式，某些醫(yī)療機(jī)構(gòu)與所在地的某些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相結(jié)合，具有養(yǎng)老需求的區(qū)域的醫(yī)療機(jī)構(gòu)與所在地的街道社區(qū)簽訂相關(guān)的合約，為所在的老年人建立健康檔案、開展慢性病防治、老年康復(fù)、健康查體、醫(yī)療咨詢等相關(guān)的醫(yī)療養(yǎng)護(hù)服務(wù)，以加強老年人醫(yī)療需求的保障[2]?，F(xiàn)黃浦區(qū)內(nèi)14家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置有如保健站、醫(yī)務(wù)室的內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，以滿足轄區(qū)內(nèi)日益增加的養(yǎng)老需求。

2 上海市黃浦區(qū)構(gòu)建醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式的SWOT分析

上海市黃浦區(qū)對醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)模式進(jìn)行了多年探索和監(jiān)管，取得一定的經(jīng)驗。本文運用SWOT分析法對上海市黃浦區(qū)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式進(jìn)行分析。SWOT分析法是一種對事物內(nèi)外部的矛盾進(jìn)行研究分析的方法，將研究本體中緊密聯(lián)系的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會、風(fēng)險四大重要元素羅列出來，然后把其中的因果矛盾聯(lián)系進(jìn)行判斷分析，從而尋求出對策與建議的方法。

2.1 優(yōu)勢分析

2.1.1 扶持政策上的優(yōu)勢

我國自2013年起就關(guān)注老年人的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，國務(wù)院于同年陸續(xù)出臺了一系列包括《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見》等政策性文件。此類文件為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合領(lǐng)域指明了方向，促進(jìn)了該行業(yè)發(fā)展。上海市黃浦區(qū)人民政府辦公室于2021年12月印發(fā)《黃浦區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展“十四五”規(guī)劃的通知》，該通知指出要提升養(yǎng)老服務(wù)保障水平，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、醫(yī)養(yǎng)深度融合：①對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的支持力度加大；②統(tǒng)籌醫(yī)療養(yǎng)老資源；③積極推進(jìn)長期護(hù)理保險制度；④充分發(fā)揮社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心中家庭醫(yī)生的作用和優(yōu)勢；⑤發(fā)揮中醫(yī)藥服務(wù)特色與優(yōu)勢；⑥切實從政府層面積極推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老新模式。

2.1.2 醫(yī)療資源上的優(yōu)勢

在目前養(yǎng)老體系尚未完善的情況下，老年人的需求與供給并不一致，服務(wù)供給存在一定滯后性[3]。老年人群相較于中青年人群在醫(yī)療衛(wèi)生上有著更大的需求。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)模式更有利于打破醫(yī)療衛(wèi)生資源不能多維度利用的壁壘[4]。黃浦區(qū)目前的醫(yī)療資源豐富，截止2022年12月底區(qū)內(nèi)共開設(shè)各級各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)共計359家，其中包含三級醫(yī)療機(jī)構(gòu)9家、二級醫(yī)療機(jī)構(gòu)10家、一級醫(yī)療機(jī)構(gòu)2家、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（含分中心、站點）37家、社會辦醫(yī)院12家、社會辦門診部152家、康復(fù)醫(yī)學(xué)中心3家、護(hù)理院2家、護(hù)理站16家等醫(yī)療機(jī)構(gòu)。上述機(jī)構(gòu)類別全、條線多、涉及廣，能多維度地滿足老年人就醫(yī)需求和就醫(yī)質(zhì)量。同時現(xiàn)已建立了“瑞金-盧灣”區(qū)域醫(yī)聯(lián)體，下一階段將創(chuàng)建“1+10+X”的黃浦區(qū)社區(qū)?？漆t(yī)聯(lián)體新模式。通過醫(yī)聯(lián)體這一新型模式能打通各級醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間資源壁壘，建立醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)之間的通道。

2.2 劣勢分析

2.2.1 人員隊伍上的劣勢

按照《護(hù)理院基本標(biāo)準(zhǔn)（2011版）》第三條第二項的規(guī)定：每床至少配備0.8名護(hù)理人員，其中，注冊護(hù)士與護(hù)理員之比為1∶2～2.5。然而，在黃浦區(qū)的部分醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)機(jī)構(gòu)內(nèi)護(hù)理人員少，結(jié)構(gòu)不合理。同時此類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在護(hù)理人員流動性大等現(xiàn)象。上述現(xiàn)象與老年護(hù)理勞動強度大、工作壓力大、收入待遇有待提高、成長空間有限等因素有關(guān)[5-6]。

2.2.2 衛(wèi)生監(jiān)管上的劣勢

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)的部分場地未納入衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)管。在此類機(jī)構(gòu)中，供老年人休憩娛樂的活動場地其衛(wèi)生學(xué)特點符合公共場所的特點，但此類場所尚未納入《公共場所衛(wèi)生管理條例》的適用范圍進(jìn)行監(jiān)督管理。此外，經(jīng)過3年新型冠狀病毒肺炎疫情防控的考驗，還可以發(fā)現(xiàn)部分醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其在傳染病概念的質(zhì)控防控上存在一定的隱患。同時，此類機(jī)構(gòu)還存在一些影響醫(yī)療質(zhì)量安全的因素，如醫(yī)療質(zhì)量制度不健全、相關(guān)培訓(xùn)不到位、無專人管理等問題。

2.3 機(jī)遇分析

2.3.1 滿足老年人需求

據(jù)《2022年上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計信息》顯示，截止2022年末黃浦區(qū)內(nèi)年齡≥60歲的人口占轄區(qū)內(nèi)總?cè)丝诒壤哌_(dá)43.1%。在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，當(dāng)老年人罹患常見病、慢性病時能得到及時、專業(yè)的診療服務(wù)。同時，在此類機(jī)構(gòu)中處于康復(fù)階段的老年人，也能極大地提高其康復(fù)依從性，從而提高其的康復(fù)指數(shù)和程度，在一定程度上也提高了老年人的晚年生活質(zhì)量。

2.3.2 地方政策上的支持

黃浦區(qū)高度重視養(yǎng)老服務(wù)工作，按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》文件精神，對照“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂”工作要求，統(tǒng)籌規(guī)劃各類資源，建立健全以“家庭為基石、社區(qū)為支撐、機(jī)構(gòu)為托底”的多維度、多模塊的完整養(yǎng)老體系。同時加大財政投入，引導(dǎo)社會力量參與，為全區(qū)老人提供高品質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)。積極推動社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)揮各自專業(yè)特長，形成優(yōu)勢互補，內(nèi)部建立有序轉(zhuǎn)診、雙向轉(zhuǎn)介機(jī)制，更好地滿足老年人治療期住院、康復(fù)期護(hù)理、健康養(yǎng)老服務(wù)。建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為支撐、機(jī)構(gòu)為補充的老年健康服務(wù)網(wǎng)絡(luò)?，F(xiàn)已建成3家示范性社區(qū)康復(fù)中心，全年共提供各項康復(fù)服務(wù)6萬余人次。

2.4 風(fēng)險分析

2.4.1 健康檔案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式涵蓋的監(jiān)管內(nèi)容較廣，涉及病歷及健康檔案的規(guī)范化、慢性病管理、藥品管理、醫(yī)?；鹗褂玫戎T多方面，其對應(yīng)衛(wèi)生、民政、醫(yī)保等多部門進(jìn)行監(jiān)管。例如民政部在日常管理中對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)“健康檔案”有規(guī)范化的要求，但對書寫“健康檔案”的人員是否具有資質(zhì)無統(tǒng)一規(guī)定。而《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生和健康促進(jìn)法》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》等相關(guān)法律法規(guī)要求醫(yī)療機(jī)構(gòu)必須使用注冊在本機(jī)構(gòu)的醫(yī)師開展相應(yīng)診療活動，并及時、完整、規(guī)范地書寫病歷資料。而兩部門間的要求不盡相同，甚至個別存在矛盾。

2.4.2 醫(yī)療質(zhì)量隱患較多

對于此類新型養(yǎng)老模式的衛(wèi)生監(jiān)管，其問題也是錯綜復(fù)雜。例如，部分機(jī)構(gòu)在實際工作中只開展慢性病和養(yǎng)生調(diào)理等咨詢，并不進(jìn)行診療活動，若有診療需求，機(jī)構(gòu)都將患者送至醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診。這種模式長期運轉(zhuǎn)容易延伸出，如醫(yī)師掛證、醫(yī)療基本設(shè)施設(shè)備缺失、醫(yī)療用房挪作他用等問題。目前我國的衛(wèi)生監(jiān)督事業(yè)正處于改革期，在各方面的配備有一定的缺口[7]，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式作為一種新的養(yǎng)老模式，在專業(yè)上對執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力提出了新的考驗[8]。若此類隱形風(fēng)險點不能被有效把控，極可能導(dǎo)致醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式畸形發(fā)展。

3 完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)運行的對策建議

3.1 加強各監(jiān)管部門間合作

在對于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的監(jiān)管中，各部門應(yīng)該加強溝通、密切合作。民政部門、衛(wèi)生行政部門、醫(yī)保部門，在監(jiān)管中要多方協(xié)同，打好“組合拳”，加強聯(lián)動，聯(lián)合執(zhí)法，杜絕違法行為的發(fā)生。健康檔案事項由衛(wèi)生健康委員會和民政部共同牽頭，聯(lián)合基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的慢性病管理、疾控部門的疾病預(yù)防、醫(yī)療質(zhì)量安全管理等多條線，對健康檔案的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，制定出統(tǒng)一、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。這樣更有利于執(zhí)法人員在監(jiān)管中規(guī)范執(zhí)法。同時還可以引入信用等級管理機(jī)制，設(shè)立相應(yīng)的信用等級，對信用良好的機(jī)構(gòu)給予激勵措施。對信用異常的機(jī)構(gòu)督促立即整改，使得監(jiān)管更有深度與溫度。衛(wèi)生行政部門要守好醫(yī)療機(jī)構(gòu)的“大門”，充實醫(yī)療機(jī)構(gòu)的“內(nèi)涵”；民政部門要加強養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的督導(dǎo)，醫(yī)保部門要抓緊資金的流向，如此層層壓實、內(nèi)外聯(lián)合監(jiān)管，切實做好監(jiān)管與服務(wù)[9]。

3.2 對醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類管理

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以嘗試參考醫(yī)療機(jī)構(gòu)，建立醫(yī)療質(zhì)量管理部門，配齊配強管理人員，加強管理工作，完善相關(guān)制度、預(yù)案、流程，實現(xiàn)醫(yī)療質(zhì)量安全風(fēng)險隱患排查工作的常態(tài)化。

同時有條件的機(jī)構(gòu)可以建立醫(yī)療質(zhì)量監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)醫(yī)療質(zhì)量關(guān)鍵數(shù)據(jù)實時抓取和預(yù)警，將監(jiān)管的觸角延伸到每一個角落，將質(zhì)量安全貫穿整個醫(yī)療過程。衛(wèi)生行政部門加強對此類機(jī)構(gòu)的執(zhí)法與指導(dǎo)，內(nèi)外合力共同提升醫(yī)療質(zhì)量、杜絕違法行為的發(fā)生。

同時對只開展慢性病和養(yǎng)生調(diào)理等不涉及診療行為的機(jī)構(gòu)不再核發(fā)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，與轄區(qū)內(nèi)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)對，并簽訂服務(wù)協(xié)議，優(yōu)化就診掛號通道、診療后康復(fù)、慢性病配藥等領(lǐng)域服務(wù)流程和內(nèi)容。

3.3 加強護(hù)理人才隊伍建設(shè)

面對當(dāng)前社會老齡化程度不斷加深的現(xiàn)狀，人才缺口勢必會影響?zhàn)B老產(chǎn)業(yè)的推進(jìn)。因此，盡快彌補人才缺口，加強人才隊伍建設(shè)，成為改善養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境的必經(jīng)之路[10]。在政府層面，應(yīng)制定相關(guān)政策，在高校內(nèi)增設(shè)康復(fù)、護(hù)理等專業(yè)，強化學(xué)生的理論基礎(chǔ)，并提倡加強實踐培訓(xùn)，培養(yǎng)適應(yīng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展趨勢的專業(yè)人才，同時提高相應(yīng)護(hù)理人員的福利待遇、晉升機(jī)會[11]。

3.4 加強醫(yī)療機(jī)構(gòu)法律宣貫

要加強對機(jī)構(gòu)的法制宣傳，促進(jìn)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員依法執(zhí)業(yè)。讓機(jī)構(gòu)熟知相關(guān)的法律法規(guī)，優(yōu)化人員架構(gòu)、建立健全內(nèi)部質(zhì)控制度。同時通過自查的方式，提高醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的認(rèn)知，壓實此類機(jī)構(gòu)依法執(zhí)業(yè)自我管理的主體責(zé)任。

通過對本文中的SWOT分析，可以發(fā)現(xiàn)本轄區(qū)內(nèi)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式既有優(yōu)勢，且也存在一系列的矛盾點。綜合醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式的特點和發(fā)展?fàn)顩r，逐步推廣醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式具有重要意義，對于在發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，應(yīng)不斷地尋求合理、合法同時滿足人民群眾需求的解決方法。

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