縣域治理視野下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型困境與破解路徑

[摘 要] 隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢的變化，部分小農(nóng)戶退出土地，而農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體缺乏基礎(chǔ)性生產(chǎn)條件，農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生了土地拋荒現(xiàn)象。土地拋荒的深層根源是縣域治理錯(cuò)位，具體表現(xiàn)為地方政府在農(nóng)業(yè)投資中采取亮點(diǎn)偏好、社會化服務(wù)體系建設(shè)失衡、地權(quán)配置失衡，沒有精準(zhǔn)回應(yīng)規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需求，導(dǎo)致小農(nóng)農(nóng)業(yè)向規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型失敗。破解土地拋荒問題應(yīng)建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的縣域治理體系，具體可從轉(zhuǎn)變縣域農(nóng)業(yè)治理理念、拓展縣域農(nóng)業(yè)治理空間、建立縣域農(nóng)業(yè)治理機(jī)制三個(gè)方面著手?；谖覈r(nóng)業(yè)的特點(diǎn)和發(fā)展階段，小農(nóng)農(nóng)業(yè)難以自發(fā)向規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，應(yīng)正確發(fā)揮縣域政府的制度供給作用，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保障國家糧食安全和推動農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞] 縣域治理；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型；農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營；糧食安全；土地拋荒；農(nóng)業(yè)強(qiáng)國

[中圖分類號] D262.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1002-8129（2024）10-0060-10

一、問題的提出

我國是人口大國，糧食安全不僅事關(guān)14億人的口糧，更是戰(zhàn)略資源領(lǐng)域全局安全、系統(tǒng)安全的集中反映。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)：“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中?！雹僭趪H形勢日益復(fù)雜的情況下，國家相繼部署了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地非糧化整治、種業(yè)發(fā)展等工作，以保障國家糧食安全。黨的二十大提出建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的發(fā)展戰(zhàn)略，將全方位夯實(shí)糧食安全根基作為重要目標(biāo)。土地拋荒問題一直是保障糧食安全和建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國面臨的重要挑戰(zhàn)。在20世紀(jì)90年代末到21世紀(jì)初，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，農(nóng)民的種田積極性弱化，農(nóng)村社會出現(xiàn)大量土地拋荒現(xiàn)象[1]。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后農(nóng)民不再承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的同時(shí)，還能夠獲得國家補(bǔ)貼和惠農(nóng)政策支持，因?yàn)樨?fù)擔(dān)太重而導(dǎo)致的土地拋荒現(xiàn)象基本消失。但隨著農(nóng)民城鎮(zhèn)化流動和農(nóng)村發(fā)展形勢變化，農(nóng)村社會又產(chǎn)生了新型土地拋荒現(xiàn)象。土地拋荒現(xiàn)象不斷加劇，已經(jīng)受到政府和社會各界的廣泛關(guān)注。2021 年 1 月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部專門出臺了《關(guān)于統(tǒng)籌利用撂荒地促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，將應(yīng)對土地拋荒作為國家治理的重要任務(wù)。因此，探討新時(shí)期土地拋荒的成因及其應(yīng)對措施是保障國家糧食安全和建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的重要內(nèi)容。

既有研究將城鎮(zhèn)化時(shí)期的土地拋荒問題歸結(jié)為小農(nóng)戶種地積極性的弱化。具體原因有勞動力不足[2]、農(nóng)業(yè)相對效益降低[3-4]、土地細(xì)碎化和基礎(chǔ)設(shè)施不健全[5]、社會化服務(wù)欠缺[6]等。基于此，研究者從提升小農(nóng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、增加政策支持等角度，提出破解土地拋荒問題的措施。一直以來，為避免閑置撂荒造成耕地資源浪費(fèi)的問題，國家致力于推動土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。即如果小農(nóng)戶種地積極性弱化，可以將土地流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，通過擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)?；廪r(nóng)業(yè)效益降低的問題，這并不必然產(chǎn)生土地拋荒問題。實(shí)踐中，很多發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民普遍不愿意耕種土地，地方政府順勢推動土地規(guī)模經(jīng)營，小農(nóng)戶退出土地后也并未產(chǎn)生土地拋荒問題。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生土地拋荒問題的一個(gè)重要原因是小農(nóng)農(nóng)業(yè)向規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型失敗，即小農(nóng)戶不愿耕種土地，而又無法將土地流轉(zhuǎn)給規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，故而導(dǎo)致土地?zé)o人耕種?；诖耍疚脑诂F(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型角度解釋土地拋荒的原因并提出破解路徑。

我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，還是一個(gè)治理問題。基于我國農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)和發(fā)展階段，小農(nóng)農(nóng)業(yè)無法自發(fā)向規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)依賴國家治理推動。我國是一個(gè)后發(fā)現(xiàn)代化的發(fā)展中國家，現(xiàn)代化發(fā)展具有國家主導(dǎo)的特征，國家治理在很大程度上影響著農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向和路徑。特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，農(nóng)業(yè)發(fā)展日益成為國家重要的治理領(lǐng)域，各級政府向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投入大量財(cái)政資源并制定各種農(nóng)業(yè)政策，在農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有研究者試圖從國家治理視角解釋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型問題，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型視為政府推動的結(jié)果，形成了“國家中心論”范式[7]?，F(xiàn)有文獻(xiàn)主要從兩個(gè)方面展開：第一，從實(shí)證層面討論地方政府推動小農(nóng)農(nóng)業(yè)向大規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的動力和運(yùn)作方式[8]，側(cè)重分析地方政府如何成功推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型及其可能帶來的負(fù)面效果[9]。第二，從宏觀層面討論農(nóng)業(yè)政策的不足，指出土地產(chǎn)權(quán)市場化程度不高、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系不健全、政府支持力度不足等阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)[10-11]。

實(shí)際上，在相同的農(nóng)業(yè)政策條件下，不同農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型效益存在很大的不同，土地拋荒也呈現(xiàn)顯著的區(qū)域差異[12]。從宏觀政策層面無法解釋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的區(qū)域差異，需要進(jìn)行中觀機(jī)制分析?；诖耍疚倪\(yùn)用“國家中心論”范式，深入到縣域治理實(shí)踐中，剖析地方政府的制度供給效果，從實(shí)證層面解釋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的困境及其改進(jìn)路徑。本文力圖指出，隨著農(nóng)民城鎮(zhèn)化流動和農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，小農(nóng)農(nóng)業(yè)向規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型已經(jīng)具備技術(shù)條件和土地資源空間，縣域治理是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，縣域政府采取精準(zhǔn)的制度供給才能夠推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)，避免土地拋荒的產(chǎn)生。

二、 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型失敗與土地拋荒的產(chǎn)生

隨著農(nóng)民大規(guī)模城鎮(zhèn)化流動，我國農(nóng)業(yè)從“家家種田、戶戶務(wù)農(nóng)”的均質(zhì)化小農(nóng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)演變?yōu)椤袄先宿r(nóng)業(yè)+中農(nóng)農(nóng)業(yè)”的分化小農(nóng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。近年來，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的變化，作為主要農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的老人和中農(nóng)都喪失了耕種土地的積極性，而發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)缺乏生產(chǎn)條件，一些農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生了嚴(yán)重的土地拋荒問題。本節(jié)分析農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的必要性與困境，揭示土地拋荒現(xiàn)象產(chǎn)生的過程。

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的趨勢

我國最開始推動家庭承包經(jīng)營制度改革時(shí)，農(nóng)村社會形成均質(zhì)化小農(nóng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。農(nóng)村一般采取土地均等分配方式，每個(gè)農(nóng)民家庭都分到面積基本相同的土地，形成“人均一畝三分地，戶均不過十畝”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形態(tài)。當(dāng)時(shí)，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平較低，農(nóng)民的城鎮(zhèn)化流動受到限制，絕大多數(shù)農(nóng)民在家務(wù)農(nóng)，形成“家家種田、戶戶務(wù)農(nóng)”的小農(nóng)農(nóng)業(yè)格局。小農(nóng)農(nóng)業(yè)具有均質(zhì)化特點(diǎn)，每戶農(nóng)民的經(jīng)營面積相差無幾，主要采取人力畜力生產(chǎn)方式，現(xiàn)代生產(chǎn)要素的使用較少。同時(shí)，農(nóng)民家庭收入基本來源于農(nóng)業(yè)，在土地面積均等分配的前提下，農(nóng)民家庭收入相差不大。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，農(nóng)村社會形成“老人農(nóng)業(yè)+中農(nóng)農(nóng)業(yè)”的分化小農(nóng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推動城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)調(diào)整，限制農(nóng)民城鎮(zhèn)化流動的政策逐漸消失，農(nóng)民開始大規(guī)模進(jìn)城務(wù)工和居住。農(nóng)民家庭普遍采取以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕經(jīng)濟(jì)模式，年輕人外出務(wù)工，年老的父母留村務(wù)農(nóng)。在農(nóng)業(yè)機(jī)械和輕簡便技術(shù)快速發(fā)展的背景下，老年人能夠勝任農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體。老年人主要耕種自家的承包地，土地規(guī)模一般在10畝以下，種植糧食可以滿足自給自足需要并獲得年均1萬元左右的貨幣收入。同時(shí)，一些青壯年農(nóng)民由于擔(dān)任村干部、照顧家庭等原因無法外出務(wù)工，也留在農(nóng)村耕種土地。外出務(wù)工農(nóng)民的土地流入到這部分青壯年農(nóng)民手中，他們于是擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模，成為農(nóng)村“中農(nóng)”群體[13]。中農(nóng)耕種的土地規(guī)模一般可達(dá)到20～50畝，種植糧食能夠獲得年均3～5萬元的農(nóng)業(yè)收入，不低于外出務(wù)工農(nóng)民的收入水平。中農(nóng)的經(jīng)營規(guī)模不大，以家庭勞動投入為主，主要使用小型農(nóng)業(yè)機(jī)械，仍然沿襲傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式[14]。因此，“老人農(nóng)業(yè)+中農(nóng)農(nóng)業(yè)”結(jié)構(gòu)本質(zhì)上還是小農(nóng)農(nóng)業(yè)，小農(nóng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)并沒有實(shí)現(xiàn)突破性轉(zhuǎn)型。

近幾年，隨著農(nóng)業(yè)效益降低以及農(nóng)民勞動價(jià)值觀發(fā)生變化，老人和中農(nóng)耕種土地的積極性進(jìn)一步弱化。一方面，農(nóng)業(yè)絕對收益和相對收益都降低了。從2015年開始我國糧食價(jià)格大幅下跌，國家水稻收購價(jià)格從2014年的1.55元/斤下跌到2018年的1.30元/斤（粳稻）。最近兩三年，糧食價(jià)格有所上漲，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物資價(jià)格也一直在上漲，其上漲幅度甚至超過了糧食價(jià)格的上漲幅度，使得農(nóng)業(yè)絕對收益降低。國家統(tǒng)計(jì)局《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編2018》顯示，2011-2017年三種糧食作物畝均總產(chǎn)值僅上升2.6％，畝均總成本卻由791.16元上升到1081.59元。同時(shí)，隨著農(nóng)民外出務(wù)工收入急劇增加和農(nóng)民家庭消費(fèi)提高，農(nóng)業(yè)的絕對收益也降低了。一對農(nóng)民夫妻外出務(wù)工普遍能夠獲得年均不低于7～8萬元的收入，而留村務(wù)農(nóng)的青壯年種植糧食作物一般獲得年均3～5萬元的農(nóng)業(yè)收入。在農(nóng)民家庭消費(fèi)快速上漲特別是結(jié)婚成本急劇上升的情況下，單純的農(nóng)業(yè)收入不足以維持農(nóng)民的基本家庭開支，農(nóng)民普遍產(chǎn)生了顯著的支出壓力。特別是農(nóng)業(yè)收益降低使得中農(nóng)群體面臨破產(chǎn)的危機(jī)，在家庭消費(fèi)壓力下，越來越多的中農(nóng)不再愿意耕種土地。

另一方面，在長期的市場化過程中，農(nóng)民的勞動價(jià)值觀念也發(fā)生了變化。過去，農(nóng)民缺乏勞動力市場價(jià)值觀念，在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)不考慮勞動力投入成本，往往進(jìn)行勞動過密化投入。當(dāng)農(nóng)民參與到勞動力市場后，勞動力價(jià)值具有了衡量標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民產(chǎn)生了機(jī)會成本觀念。這時(shí)，農(nóng)民就會計(jì)算勞動力投入成本，在農(nóng)業(yè)效益降低的情況下產(chǎn)生“種田虧本”的想法。當(dāng)農(nóng)業(yè)絕對效益低于勞動力機(jī)會成本時(shí)，農(nóng)民即便缺乏打工機(jī)會，也不愿意將閑置的勞動力投入農(nóng)業(yè)。Y縣農(nóng)民種植水稻的畝均純收入是200元（未扣除勞動力投入成本），當(dāng)?shù)卮蚬な杖氩坏陀?00元/天，有的農(nóng)民認(rèn)為“種一畝田，還不如打一天工”。在這種情況下，農(nóng)村老年人的策略是只耕種1～2畝的口糧田，用于滿足自給自足需要和打發(fā)空閑時(shí)間，不愿意耕種超出自給自足需要的土地面積。部分老年人認(rèn)為耕種土地太辛苦，寧愿閑置勞動力也不愿意耕種土地。在河南省某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有30%的老年人具備勞動能力，卻沒有耕種土地。

由此看來，在當(dāng)前的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢下，有部分農(nóng)民退出了土地，產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型空間。從全國范圍來看，農(nóng)村都產(chǎn)生了小農(nóng)農(nóng)業(yè)向規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的趨勢。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和城郊村已經(jīng)具備了發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)的條件，中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的長期趨勢是小農(nóng)戶與規(guī)模農(nóng)業(yè)共存，但都產(chǎn)生了將小農(nóng)戶不愿意耕種的土地向規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體配置的問題。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型困境

小農(nóng)戶和中農(nóng)退出土地為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營釋放了資源空間，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可以通過擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的方式增加農(nóng)業(yè)收入。在有的農(nóng)村地區(qū)，即便畝均農(nóng)業(yè)收入只有200元，耕種300～500畝也可以獲得年均6～10萬元的收入。因此，如果中農(nóng)可以繼續(xù)擴(kuò)大土地規(guī)模，使農(nóng)業(yè)收入不低于外出務(wù)工收入水平和家庭開支水平，他們就愿意繼續(xù)耕種土地，從而轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。這樣，將部分老年人和中農(nóng)退出的土地向規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體配置，就可以避免土地拋荒的產(chǎn)生。然而，由于缺乏規(guī)模經(jīng)營所需的農(nóng)業(yè)公共品、社會化服務(wù)和集中連片的土地，規(guī)模經(jīng)營主體無法進(jìn)行規(guī)模化生產(chǎn)，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型尚無法實(shí)現(xiàn)。

第一，農(nóng)業(yè)公共品不足。規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體依賴大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械開展生產(chǎn)，管理的土地面積較多，對農(nóng)業(yè)公共品提出了更高的要求。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營要求有健全的機(jī)耕路、農(nóng)田灌溉設(shè)施、平整土地等農(nóng)業(yè)公共品，這是小農(nóng)農(nóng)業(yè)不具備的。任何一類農(nóng)業(yè)公共品的缺乏都將使得農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營無法開展。例如，大中型農(nóng)機(jī)無法像小農(nóng)機(jī)一樣從田里通過，如果沒有機(jī)耕路，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體就無法使用農(nóng)機(jī)；由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者主體不可能再依賴自身勞動力投入應(yīng)對自然災(zāi)害，要求有更為健全的灌溉和排灌設(shè)施。實(shí)踐中，適應(yīng)規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)業(yè)公共品普遍不足，主要表現(xiàn)在農(nóng)村普遍缺乏機(jī)耕路，農(nóng)村道路和橋梁非常狹窄，大中型農(nóng)機(jī)無法通過；農(nóng)村的水利設(shè)施普遍老化，有的新建基礎(chǔ)設(shè)施因無人管護(hù)而無法使用，等等。很多農(nóng)村地區(qū)因?yàn)檗r(nóng)田水利設(shè)施供給不足，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的排澇和抗旱能力較弱，幾乎每年都會遭遇自然災(zāi)害。

第二，缺乏便捷和廉價(jià)的社會化服務(wù)。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營也對社會化服務(wù)提出了更高的要求。規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體采取專業(yè)化生產(chǎn)方式，不可能承擔(dān)所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而依賴于社會化服務(wù)。然而，很多農(nóng)村地區(qū)缺乏健全的社會化服務(wù)體系，開展規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營所需的社會化服務(wù)供給不足。這主要表現(xiàn)為基層組織很難為規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供健全的公益性服務(wù)，經(jīng)營性服務(wù)的規(guī)模總體偏小且成本十分高昂。而規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的數(shù)量偏少，又使得農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)市場的規(guī)模偏小，進(jìn)一步抬高了經(jīng)營性服務(wù)的價(jià)格。在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的地區(qū)，農(nóng)機(jī)服務(wù)價(jià)格一般只有50～60元/畝左右，而在農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體較少的地區(qū)農(nóng)機(jī)服務(wù)價(jià)格高出1倍，達(dá)到100～120元/畝。

第三，缺乏集中連片土地。規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擴(kuò)大了土地規(guī)模和使用大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械，需要土地集中連片才能開展機(jī)械化作業(yè)和進(jìn)行有效管理，對土地條件提出了更高要求。然而現(xiàn)實(shí)中，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者往往很難獲得集中連片的土地。家庭承包經(jīng)營制度改革形成了土地分散化分配方式，農(nóng)民家庭的土地十分分散。特別是在丘陵地區(qū)，土地配置更加分散，單個(gè)農(nóng)民家庭的土地往往有七八塊乃至上十塊。而在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民產(chǎn)生了很大的分化，不同農(nóng)民家庭的土地流轉(zhuǎn)方式和意愿存在很大差異。有的農(nóng)民要留村務(wù)農(nóng)，有的農(nóng)民要將土地流轉(zhuǎn)出去，而農(nóng)民之間的土地相互插花，要實(shí)現(xiàn)土地集中連片流轉(zhuǎn)基本不可能。規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者流入的土地呈現(xiàn)細(xì)碎化狀態(tài)，100～200畝的土地往往集中了若干農(nóng)戶的經(jīng)營權(quán)，每戶農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)期限和租金支付方式各不相同[15]。規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流入的土地越多，土地就越分散，耕種愈發(fā)困難。規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍反映，即便不需要支付土地租金，他們也不愿意耕種細(xì)碎化的土地。土地經(jīng)營面積的擴(kuò)大并沒有產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)和提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體因此喪失流轉(zhuǎn)土地的積極性。正因?yàn)槿绱耍谀戏剿痉N植區(qū)，中農(nóng)無法擴(kuò)大土地規(guī)模，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模只能在50畝以內(nèi)，沒有轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

（三）土地拋荒的產(chǎn)生

由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型失敗，部分農(nóng)村地區(qū)遭遇了十分嚴(yán)重的土地拋荒問題。小農(nóng)戶不愿意耕種土地，而規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體缺乏規(guī)?；?jīng)營的生產(chǎn)條件，土地只能拋荒。特別是在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和城郊村，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的趨勢更加明顯，土地拋荒問題更加嚴(yán)峻。本文的土地拋荒主要指土地全年拋荒，不包括季節(jié)性拋荒。有的農(nóng)民在耕地上種樹，這也是變相的土地拋荒現(xiàn)象。以中部地區(qū)的省會城市H區(qū)為例，2020年土地拋荒面積超過總耕地面積的70%，并且還在持續(xù)增加。當(dāng)耕種土地的農(nóng)民越來越少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系將進(jìn)一步瓦解，還在耕種土地的農(nóng)民無法維持生產(chǎn)，也只能將土地拋荒，這就陷入了惡性循環(huán)。有的農(nóng)民在土地上種樹，遮住了旁邊土地的陽光，破壞了水利灌溉體系的同時(shí)，也使得其他農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法進(jìn)行，只能被迫拋荒。

農(nóng)村產(chǎn)生土地閑置與土地稀缺并存的悖論，即農(nóng)村有大量拋荒的土地，而規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者卻缺乏合適的土地耕種。在“人多地少”的基本國情下，土地資源稀缺是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要制約因素。在具備規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的地區(qū)，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者都愿意耕種土地甚至是“搶占”土地耕種。從這個(gè)層面來看，土地拋荒并不僅是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)效益太低，而主要是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件缺乏。

三、縣域治理錯(cuò)位與土地拋荒的深層根源

從表面看，土地拋荒的產(chǎn)生是由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營者不愿意耕種土地，其深層根源是縣域治理錯(cuò)位帶來的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型失敗。在縣域治理錯(cuò)位的情況下，我國小農(nóng)農(nóng)業(yè)可能不是走向規(guī)模經(jīng)營，而是走向土地拋荒。本節(jié)將剖析地方政府的大戶偏好、市場偏好和賦權(quán)偏好帶來的治理錯(cuò)位問題。

（一）農(nóng)業(yè)投資的亮點(diǎn)偏好

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，國家向農(nóng)村投入大量財(cái)政資源。為了推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，國家財(cái)政投入的一個(gè)重要領(lǐng)域是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)?！笆濉焙汀笆濉睍r(shí)期，全國分別建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4.03億畝和8億畝，各地政府累計(jì)投入資金超過1萬億元。2019年國務(wù)院辦公廳提出開展農(nóng)田排灌設(shè)施、機(jī)耕道路、農(nóng)田林網(wǎng)、輸配電設(shè)施和土壤改良等田間工程建設(shè)，到2022年建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，“十四五”規(guī)劃提出建設(shè)10.75億畝集中連片高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的任務(wù)，并于2024年將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的中央財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)從畝均1300元提高到2400元。國家成為農(nóng)業(yè)公共品資金的主要供給者，財(cái)政投資成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要推動力。

農(nóng)業(yè)投資有助于完善農(nóng)田設(shè)施，為推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。然而，在追求政績和便于治理的動力驅(qū)使下，很多地方政府傾向于打造亮點(diǎn)，將農(nóng)業(yè)投資向少數(shù)的規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營傾斜。特別是部分地方政府在“政治錦標(biāo)賽”催動下通過大規(guī)模經(jīng)營來形成“標(biāo)桿”或“創(chuàng)新”，積極推動土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)。同時(shí)，鑒于在執(zhí)行農(nóng)業(yè)政策時(shí)與千家萬戶分散的農(nóng)民對接成本高昂，地方政府為了在政策銜接、項(xiàng)目對接、技術(shù)引入等方面降低治理成本而推動土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)[8]。因此，即便國家提出了小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的發(fā)展戰(zhàn)略，但地方政府對推動大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)仍然存在路徑依賴[16]。

地方政府將主要的財(cái)政資金尤其是農(nóng)業(yè)公共品資金分配給少數(shù)幾個(gè)大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，并沒有從根本上改善農(nóng)業(yè)設(shè)施，忽視了大部分規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的農(nóng)業(yè)公共品需求。這突出表現(xiàn)為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)采取核心區(qū)模式，地方政府在占比面積不到20%的核心區(qū)進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)投入，建設(shè)成設(shè)施齊全、土地平整的現(xiàn)代農(nóng)田格局，而對占比面積更大的非核心區(qū)只在原來的基礎(chǔ)上進(jìn)行小修小補(bǔ)，并未改變地塊細(xì)碎、現(xiàn)代設(shè)施不足的農(nóng)田格局。以中部地區(qū)H區(qū)為例，2015年農(nóng)業(yè)局投入的財(cái)政資金達(dá)10億元，主要投給了幾個(gè)經(jīng)營規(guī)模超過1000畝的農(nóng)業(yè)企業(yè)，其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營者僅獲得1000萬元的財(cái)政資金補(bǔ)貼。中部地區(qū)P縣的財(cái)政實(shí)力有限，地方政府將財(cái)政資金都投入到大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目中以打造示范點(diǎn)，對非示范村的農(nóng)業(yè)投資非常少。P縣花村流轉(zhuǎn)土地1000多畝，政府投入財(cái)政資金2000萬元，其他村莊只獲得100～200萬元的財(cái)政資金。

（二）社會化服務(wù)體系建設(shè)失衡

農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營不僅需要集中連片的土地，還是由土地質(zhì)量、種子種苗、栽培技術(shù)、植保與田間管理特別是灌溉條件等多種要素共同表達(dá)的生產(chǎn)函數(shù)。社會化服務(wù)體系建設(shè)是實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)。我國一直比較重視農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)，改革開放以后形成了以“七站八所”和以村集體為依托的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。20世紀(jì)80年代，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)的主要定位是促進(jìn)農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展和為小農(nóng)戶提供服務(wù)。隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展和農(nóng)村市場化改革，我國從2004年開始重新強(qiáng)調(diào)健全“農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系”，2008年黨的十七屆三中全會提出要“加快構(gòu)建以公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托、合作經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)、龍頭企業(yè)為骨干、其他社會力量為補(bǔ)充，公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合、專項(xiàng)服務(wù)和綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系”。農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)的定位是服務(wù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要，其服務(wù)對象已經(jīng)不僅僅是小農(nóng)戶，更是面向規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體[17]。社會化服務(wù)體系建設(shè)不僅要重視市場建設(shè)，也需要重視基層組織建設(shè)，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供公益性服務(wù)。

在具體實(shí)踐中，地方政府采取市場化改革思路，忽視了公益性服務(wù)供給。地方政府側(cè)重于社會化服務(wù)市場建設(shè)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)服務(wù)市場化供給，有意無意弱化了基層組織建設(shè)。以中部地區(qū)的一個(gè)省份為例，該省在2003年鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革時(shí)采取市場化改革方案，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)服務(wù)組織（即“七站八所”），由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向市場購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)。地方政府強(qiáng)調(diào)經(jīng)營性社會化服務(wù)主體的培育[18]，在農(nóng)村改革過程中取消了村級農(nóng)技員，使得原先延伸到農(nóng)村社會內(nèi)部的村級農(nóng)業(yè)服務(wù)組織瓦解。

基層農(nóng)業(yè)服務(wù)組織缺乏使得規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體難以獲得便捷和廉價(jià)的社會化服務(wù)。一個(gè)體現(xiàn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍面臨人員斷層、經(jīng)費(fèi)不足、設(shè)施落后、體系斷網(wǎng)等問題，很難為規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者提供農(nóng)技推廣、品種改良、測土配方等公益性社會化服務(wù)[19]。中部地區(qū)H區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心的業(yè)務(wù)包括農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、畜牧、漁業(yè)等，但只有5個(gè)工作人員，這些工作人員沒有固定編制，工資待遇也很低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)組織的工作人員數(shù)量少，動力不足，除了開會和接受上級政府的檢查考核之外，沒有精力和動力提供公益性公共服務(wù)。而農(nóng)業(yè)經(jīng)營者則主要依賴市場主體提供農(nóng)業(yè)服務(wù)，不得不支付高昂的服務(wù)費(fèi)用[20]。市場主體具有選擇性，只提供能夠盈利的公共服務(wù)，沒有動力提供公益性公共服務(wù)。

（三）土地制度改革中的權(quán)利失衡

城鎮(zhèn)化快速發(fā)展推動農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)城務(wù)工或者居住，產(chǎn)生人地分離現(xiàn)象。科學(xué)配置稀缺土地資源，把小農(nóng)戶退出的土地向規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，是避免土地拋荒問題的重要路徑。自農(nóng)村實(shí)行土地承包經(jīng)營制度以后，我國就將推動土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為土地制度改革的重要內(nèi)容。隨著城鎮(zhèn)化的縱深推進(jìn)，我國于2016年提出土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”并行的改革思路，不斷優(yōu)化土地制度，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的需要。

地方政府在土地制度改革中強(qiáng)調(diào)賦予土地承包者土地權(quán)利，有助于鼓勵(lì)土地承包者放心地將土地流轉(zhuǎn)出去，從而可以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。但是單向度地強(qiáng)化土地承包者的土地權(quán)益，或可導(dǎo)致土地所有權(quán)主體絕對責(zé)任化、承包權(quán)主體絕對權(quán)利化和經(jīng)營權(quán)主體權(quán)利弱化為表現(xiàn)形式的“三權(quán)”主體權(quán)利的失衡[21]。土地承包者擁有是否流轉(zhuǎn)土地以及如何流轉(zhuǎn)土地的絕對權(quán)利，并獲得了對特定地塊排他性占有權(quán)利，村集體難以整合產(chǎn)權(quán)，土地經(jīng)營者仍然受到土地承包者的干預(yù)。

在土地細(xì)碎化條件下，權(quán)利失衡使得“三權(quán)分置”改革的政策意圖并未實(shí)現(xiàn)，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體難以獲得集中連片的土地。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動，土地流轉(zhuǎn)意愿具有不確定性且存在差異性。農(nóng)民的土地又交叉分布，個(gè)別農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地，土地就無法集中連片流轉(zhuǎn)。更為嚴(yán)重的問題是部分土地承包者可能會采取“敲竹杠”的機(jī)會主義行為，通過占有特定位置的土地要求農(nóng)業(yè)經(jīng)營者支付超出市場價(jià)格的土地租金。土地具有不可移動性的自然屬性，任何一戶農(nóng)民都可以通過“敲竹杠”獲得更高的土地流轉(zhuǎn)租金。例如，在H區(qū)張村，張某欲流轉(zhuǎn)土地200畝，其中有一戶農(nóng)民有一塊0.8畝的土地正卡在中間，要求張某一次性支付20多萬元的土地租金，最終土地流轉(zhuǎn)失敗。實(shí)踐中，規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)基本上依賴地方政府的行政干預(yù)，有的地方政府采取行政強(qiáng)制甚至灰色暴力方式推動土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)[22]。當(dāng)然，不被地方政府重視的規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者很難獲得集中連片的土地。

四、縣域精準(zhǔn)治理與土地拋荒的破解之道

從實(shí)踐來看，由于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)以及特定發(fā)展階段，小農(nóng)農(nóng)業(yè)并不會自動向規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型已經(jīng)具備資源條件和技術(shù)條件的情況下，縣域農(nóng)業(yè)治理是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型效益的關(guān)鍵因素。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型不能僅僅依靠國家宏觀農(nóng)業(yè)政策，還要發(fā)揮縣域治理的作用，通過完善縣域治理體系和提升治理能力來應(yīng)對。地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)治理理念，重視適度規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需求，建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的縣域治理體系。具體來說，破解土地拋荒問題可以從以下幾個(gè)方面著手。

（一）轉(zhuǎn)變縣域農(nóng)業(yè)治理理念

地方政府缺乏推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動力，并未將推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型作為農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)?；谛∞r(nóng)農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)，我國形成了適應(yīng)小農(nóng)農(nóng)業(yè)的縣域農(nóng)業(yè)治理體系。縣域農(nóng)業(yè)治理側(cè)重于滿足小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，將推動小農(nóng)農(nóng)業(yè)發(fā)展作為治理目標(biāo)。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型背景下，既有的縣域農(nóng)業(yè)治理體系無法完全適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。盡管國家出臺了多項(xiàng)政策以支持農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，旨在促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。但在城市導(dǎo)向的發(fā)展戰(zhàn)略中，地方政府普遍將有限的財(cái)政資金更多用于工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)。地方政府基于完成考核任務(wù)以及政治晉升的壓力，有動力推動亮點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，卻難以及時(shí)回應(yīng)普通農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需求。

在農(nóng)民城鎮(zhèn)化流動背景下，地方政府需要轉(zhuǎn)變思維，回過頭來適度重視規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需求，將推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型作為縣域農(nóng)業(yè)治理的理念之一。一方面，可結(jié)合撂荒地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作，激發(fā)地方政府推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動力。撂荒地整治是當(dāng)前的一項(xiàng)重要政治任務(wù)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)也倒逼地方政府不得不介入到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中，這有助于激發(fā)地方政府的動力。另一方面，將推動小農(nóng)農(nóng)業(yè)與適度規(guī)模經(jīng)營并存作為縣域農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)。我國正處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，但并未完全實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，部分農(nóng)民仍然依賴土地，小農(nóng)農(nóng)業(yè)仍將長期存在。在人口規(guī)模巨大的基本國情下，農(nóng)村戶籍人口占比仍然高達(dá)51.7%，包括農(nóng)民工在內(nèi)的7億多農(nóng)村人口依然依賴土地。每個(gè)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移程度、自然條件、農(nóng)田建設(shè)狀況以及生產(chǎn)力水平存在差異，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的速度和規(guī)模都不同。盲目擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營面積將會遭遇經(jīng)營失敗，實(shí)踐中很多工商資本通過流轉(zhuǎn)土地開展農(nóng)業(yè)大規(guī)模經(jīng)營的嘗試基本失敗了，產(chǎn)生了大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“違約”“跑路”等現(xiàn)象[23]。因此，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型需要根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移程度、生產(chǎn)力水平和自然條件等確立小農(nóng)農(nóng)業(yè)和規(guī)模農(nóng)業(yè)的占比。

（二）拓展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的治理空間

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型是對傳統(tǒng)生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和傳統(tǒng)農(nóng)田格局的改造，需要重新規(guī)劃土地、占用土地修建基礎(chǔ)設(shè)施和重新分配土地等，不可避免地要打破原有的土地權(quán)屬界限。但是土地承包關(guān)系不斷延長、“增人不增地、減人不減地”政策、土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化等建立起了農(nóng)戶與特定地塊之間的穩(wěn)定排他支配關(guān)系。地方政府缺乏調(diào)整土地關(guān)系的政策合法性，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的治理空間很小。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，個(gè)別農(nóng)民不同意占用土地，地方政府就無法分?jǐn)偣补こ探ㄔO(shè)的占地面積，也無法進(jìn)行統(tǒng)一農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃。即使地方政府通過土地平整在物理形態(tài)上實(shí)現(xiàn)了田塊規(guī)整和地塊合并，但在分配土地時(shí)也只能按照原來的土地權(quán)屬界限在大田塊中重新構(gòu)筑田埂。在土地資源配置上，只要個(gè)別農(nóng)民不同意流轉(zhuǎn)土地，就會使得土地?zé)o法集中連片流轉(zhuǎn)。

推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型需要賦予村集體整合土地的權(quán)力，拓展農(nóng)業(yè)治理空間。具體的做法是結(jié)合農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，在保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定的基礎(chǔ)上賦予村集體調(diào)整土地的權(quán)力。雖然村集體無法調(diào)整土地承包關(guān)系和承包地面積，但可以根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的需要協(xié)調(diào)農(nóng)民的土地關(guān)系，使得農(nóng)業(yè)治理成為可能。其一，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)。地方政府以村集體為單位破除田埂，結(jié)合財(cái)政資金投入統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)。因規(guī)劃建設(shè)占用土地減少的面積，由村集體使用新增耕地進(jìn)行補(bǔ)償；如果新增耕地?cái)?shù)量不足，則在本集體內(nèi)按土地面積的比例平均分?jǐn)?。其二，統(tǒng)一配置土地經(jīng)營權(quán)。村集體根據(jù)農(nóng)民的需求，以標(biāo)準(zhǔn)田塊為基本單元，采取多樣化方式配置土地經(jīng)營權(quán)。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民將土地委托村集體進(jìn)行集中連片流轉(zhuǎn)，村集體就采取招標(biāo)的方式將土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)出去；如果土地承包者繼續(xù)耕種土地，就按照原來的土地承包面積無償分得一塊土地。

（三）建立縣域農(nóng)業(yè)治理機(jī)制

我國在長期的探索過程中形成了適應(yīng)小農(nóng)農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的縣域農(nóng)業(yè)治理機(jī)制，側(cè)重于將小農(nóng)戶組織起來。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型對縣域農(nóng)業(yè)治理機(jī)制提出了新要求，需要建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的縣域農(nóng)業(yè)治理機(jī)制。一方面，縣域農(nóng)業(yè)治理的主體發(fā)生了變化。縣域農(nóng)業(yè)治理的主體不僅僅是小農(nóng)戶，還包括外來新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和相關(guān)政府部門。另一方面，縣域農(nóng)業(yè)治理的內(nèi)容發(fā)生了變化。農(nóng)業(yè)治理內(nèi)容不僅僅包括提供農(nóng)業(yè)公共品和推廣新技術(shù)，還需要重新配置土地資源和建立新型農(nóng)業(yè)利益分配關(guān)系。

推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型需要建立政府、市場和農(nóng)民等多元主體參與的農(nóng)業(yè)治理機(jī)制。由于小農(nóng)農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)，多元主體參與存在高昂的互動成本。農(nóng)民數(shù)量眾多，產(chǎn)生了很大分化，不同農(nóng)民群體的利益訴求存在較大差異。并且農(nóng)民遵循“鄉(xiāng)土邏輯”，農(nóng)民行為嵌入到村莊社會文化網(wǎng)絡(luò)中，農(nóng)業(yè)治理涉及復(fù)雜的社會、情感、歷史因素。特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型涉及一家一戶的承包地，個(gè)別農(nóng)民不同意土地關(guān)系調(diào)整，涉及所有人的農(nóng)業(yè)治理就無法開展[24]。政府部門、規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與一家一戶農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商、談判等存在高昂的交易成本，還會遭遇農(nóng)民的機(jī)會主義行為、農(nóng)民排斥等問題。因此，建立多元主體參與治理機(jī)制的關(guān)鍵是激活鄉(xiāng)村組織體系，降低多元主體的互動成本[25]。在農(nóng)業(yè)公共品供給上，鄉(xiāng)村組織可以代表農(nóng)民與政府部門溝通農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施和驗(yàn)收等問題，協(xié)調(diào)項(xiàng)目工程建設(shè)中的占地問題。在土地資源配置中，鄉(xiāng)村組織可以建立農(nóng)民和規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的協(xié)商平臺，由農(nóng)民和規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體協(xié)商土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、面積、期限和價(jià)格，鄉(xiāng)村組織還可以代表農(nóng)民與規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體簽訂合同并保障合同執(zhí)行等。在農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)上，鄉(xiāng)村組織可以為農(nóng)業(yè)經(jīng)營者提供技術(shù)指導(dǎo)、測土配方等公益性社會化服務(wù)，并對經(jīng)營性服務(wù)進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范管理。

五、結(jié)論

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的變化，我國進(jìn)入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型階段，農(nóng)村社會面臨土地拋荒的挑戰(zhàn)。土地拋荒的產(chǎn)生不僅與農(nóng)業(yè)效益有關(guān)，還與縣域治理有關(guān)。從縣域治理視角看小農(nóng)農(nóng)業(yè)由于無法自發(fā)向規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致土地拋荒問題。土地拋荒的實(shí)質(zhì)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型失敗，其深層根源是地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中功能錯(cuò)位，沒有為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型提供精準(zhǔn)治理。從土地拋荒角度可以窺探到我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型面臨的困境，即在治理錯(cuò)位的情況下，我國小農(nóng)農(nóng)業(yè)可能不是走向規(guī)模經(jīng)營，而是走向土地拋荒。通過精準(zhǔn)治理，建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的縣域治理體系，可以推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)和破解土地拋荒問題。

在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型已經(jīng)具備資源條件和技術(shù)條件的情況下，縣域農(nóng)業(yè)治理是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型效益的關(guān)鍵因素。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型不能僅僅依靠國家宏觀農(nóng)業(yè)政策，還要靠地方政府通過完善縣域治理體系和提升治理能力來應(yīng)對。縣域治理視角有利于揭示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型失敗的深層根源，深化對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的制度基礎(chǔ)的認(rèn)識。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)縣域治理視角并不是否定經(jīng)濟(jì)視角，而是構(gòu)成經(jīng)濟(jì)視角的重要補(bǔ)充。推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)不僅要提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，還需要優(yōu)化縣域農(nóng)業(yè)治理體系。

隨著農(nóng)民城鎮(zhèn)化流動和農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，我國進(jìn)入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型階段，從小農(nóng)農(nóng)業(yè)向規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國和保障糧食安全的重要內(nèi)容。從實(shí)踐來看，縣域治理成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的短板，需要建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的縣域治理體系。地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變縣域農(nóng)業(yè)治理理念、拓展農(nóng)業(yè)治理空間并建立農(nóng)業(yè)治理機(jī)制，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型提供精準(zhǔn)制度供給，以在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保障國家糧食安全和推動農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的實(shí)現(xiàn)。

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