解碼城市運營新打法

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和人口結(jié)構(gòu)變化，城市也進(jìn)入了“人民城市”的新發(fā)展階段，近年來以土地要素的“增量”開發(fā)支撐經(jīng)濟(jì)增長、人口增加和城市擴(kuò)張的外延式城市發(fā)展模式，已經(jīng)難以為繼，“以人民為中心”，著力推動城市內(nèi)涵式發(fā)展和高水平治理，積極盤活“存量”資產(chǎn)的“城市運營”將成為城市發(fā)展的新模式。

怎樣做好城市運營？

什么是城市運營

城市運營是城市通過高水平治理實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，主要是指政府及其專業(yè)的城市運營商，會同多元主體，遵循市場規(guī)律，以城市收支管理為核心，通過運營城市資產(chǎn)尤其是存量資產(chǎn)，優(yōu)化“人、地、財、產(chǎn)、技、數(shù)”等要素配置，提高投資和支出效率，從而保障城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長，城市資產(chǎn)品質(zhì)提升，城市收支平衡、債務(wù)可控，城市創(chuàng)新環(huán)境、人居環(huán)境和公共服務(wù)、市政服務(wù)滿足城市發(fā)展需要，進(jìn)而增強(qiáng)城市抵抗風(fēng)險和波動的韌性，不斷滿足市民美好生活的需要，持續(xù)提升城市的吸引力，實現(xiàn)城市的穩(wěn)定、健康、可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展。

從概念來看，城市運營與“城市經(jīng)營”“經(jīng)營城市”“綜合開發(fā)運營”等有顯著不同，對應(yīng)著不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。

在高速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，由于我國城市創(chuàng)造性地發(fā)展出一套將土地作為信用基礎(chǔ)的“土地財政”和“土地金融”制度，“經(jīng)營城市”的核心是通過多種途徑提升土地資產(chǎn)規(guī)模和價值，并通過出售土地未來增值，一次性地為城市公共服務(wù)融資，用土地資本化助推快速城鎮(zhèn)化。

當(dāng)然，在實現(xiàn)城市資產(chǎn)和收入大幅增加的同時，“土地金融”也不斷地推高了城市負(fù)債規(guī)模，帶來了債務(wù)風(fēng)險。在高速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，城市也需要運營，但主要是提升土地綜合開發(fā)和項目新建過程中的經(jīng)濟(jì)效益，起著補(bǔ)充完善、“錦上添花”的作用。

在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，隨著城鎮(zhèn)化速度放緩，上述傳統(tǒng)發(fā)展模式難以為繼。城市運營的總目標(biāo)應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹ΡP活城市存量資產(chǎn)，提升城市綜合資產(chǎn)價值，調(diào)整城市收入結(jié)構(gòu)，構(gòu)建穩(wěn)健的財政體系。同時，優(yōu)化城市支出結(jié)構(gòu)，高效地實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，并滿足人民群眾美好生活。

城市運營并不追求“利潤”，即財政結(jié)余的最大化，而是綜合效益最大化、城市發(fā)展最大化，對外提升城市綜合競爭能力，對內(nèi)提升城市居民生活質(zhì)量。實現(xiàn)這一目標(biāo)，當(dāng)然也受到財政的約束，關(guān)鍵是城市財政是否平衡且可持續(xù)。

在收入端，城市運營主體要通過盤活城市資產(chǎn)，厚植產(chǎn)業(yè)稅源、提升融資能力等多種途徑提升城市財力；在支出端，要更加量入為出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提升支出效率，精準(zhǔn)投資于產(chǎn)業(yè)升級和擴(kuò)大城市收入的領(lǐng)域，更高效地提升公共服務(wù)能力，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益的全面提升。

主體和對象是誰

城市運營必須遵從市場機(jī)制，城市運營的主體也必然是包含政府、企業(yè)、市民等在內(nèi)的多元主體。

由于我國城市政府在城市資源配置中，尤其是土地和空間資源配置，以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等供給中起主導(dǎo)作用，并通過相應(yīng)的法律規(guī)范和政策支持為企業(yè)發(fā)展提供了較強(qiáng)的引導(dǎo)和支撐，因此城市政府在城市運營中起著主導(dǎo)作用。當(dāng)然，我國各層級政府的核心目標(biāo)和主要任務(wù)仍有所區(qū)別，城市運營的重點將會有所不同，城市運營也必須協(xié)調(diào)好各層級政府間的關(guān)系。

而要更好地盤活城市資產(chǎn)、優(yōu)化要素配置，政府必須借助企業(yè)與市場的力量，城市運營商是政府與市場間不可缺少的中間環(huán)節(jié)。

城市運營商既可以是政府的平臺公司，也可以是市場化的投資企業(yè)或?qū)I(yè)化的運營機(jī)構(gòu)，往往是城市運營資產(chǎn)的所有者、使用者或托管方，其角色不同于高速城鎮(zhèn)化階段的開發(fā)商，而是更多地偏向于資產(chǎn)管理者、優(yōu)化要素者或城市發(fā)展增信平臺，通過城市資產(chǎn)和要素的優(yōu)化配置，或更好地引入金融機(jī)構(gòu)對城市資產(chǎn)提供融資，推動資產(chǎn)品質(zhì)提升，提升城市競爭力。

在微觀層面，城市資產(chǎn)擁有者也是城市運營的重要組成部分。同時，城市運營的根本目的是服務(wù)于市民，市民自身也必然是城市運營的重要主體。

從城市運營的對象來看，既包括有形的土地、基礎(chǔ)設(shè)施等“硬資產(chǎn)”，也包括人力資本、科技資產(chǎn)、營商環(huán)境等“軟資產(chǎn)”。在新時代開展城市運營，應(yīng)更多地從城市“硬資產(chǎn)”中的存量資產(chǎn)入手，通過運營變存量為流量，以增加城市的“軟資產(chǎn)”，從而通過運營性收益實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

更深層次地看，城市運營本質(zhì)是運營主體通過市場化途徑優(yōu)化城市資源和要素配置，從而提高城市發(fā)展效率。

因此，新時代城市運營的對象可在土地、資本、勞動力三要素的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化，結(jié)合當(dāng)前創(chuàng)新發(fā)展的需要和數(shù)字時代的特點，進(jìn)一步充實到產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新和數(shù)字領(lǐng)域。城市運營是多元主體對“人、地、財、產(chǎn)、技、數(shù)”等對象的優(yōu)化配置。

人是城市發(fā)展的出發(fā)點和目標(biāo)，城市發(fā)展必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想。在城市運營中，“人”既體現(xiàn)為人口、勞動力和人才在發(fā)展中的極端重要性，更體現(xiàn)為滿足人民美好生活向往是城市發(fā)展的最終目標(biāo)，城市運營應(yīng)在財力約束條件下，提升城市公共服務(wù)能力和效率，對人均指標(biāo)進(jìn)行投入產(chǎn)出評估，并提出改善建議。

土地仍是當(dāng)前城市運營的核心資產(chǎn)。城市運營既要汲取“土地財政”和“土地金融”的優(yōu)點，也要評估、化解由此引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險，并創(chuàng)新市場機(jī)制對城市土地資源利用方式和土地資本交易模式進(jìn)行優(yōu)化，從依賴土地財政的單次高回報收益轉(zhuǎn)為以債券、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金模式和股權(quán)投資等多種融資途徑，引入社會資本，聯(lián)合開發(fā)方、運營方、資金方，助力實現(xiàn)城市土地資源配置和效益的最大化。

資本是城市發(fā)展的動力，也是城市運營的關(guān)鍵領(lǐng)域。提升城市資本運營能力，既要優(yōu)化城市資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，提升城市對資本的吸引力，尤其是加強(qiáng)政府引導(dǎo)資金帶動社會資本投入的能力。同時也要制定符合比較優(yōu)勢的發(fā)展戰(zhàn)略，投資于能產(chǎn)生更大收益的城市發(fā)展領(lǐng)域，從而形成城市投融資的良性循環(huán)，提升城市財政的穩(wěn)定性和城市的融資能力。

產(chǎn)業(yè)化是與城鎮(zhèn)化共同推進(jìn)現(xiàn)代化的重要支撐。城市對人口的吸引和聚集主要是通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和集聚而實現(xiàn)的。城市高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)是產(chǎn)業(yè)升級和人民收入水平提升。在城市運營領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平與稅收直接相關(guān)，產(chǎn)業(yè)投資情況與城市債務(wù)有著密切聯(lián)系，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本、科技資產(chǎn)、生態(tài)條件、開放環(huán)境等，也需要通過城市運營不斷提升，形成要素結(jié)構(gòu)升級與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級相互促進(jìn)的良性循環(huán)。

其中，創(chuàng)新是發(fā)展的第一動力，技術(shù)是推動產(chǎn)業(yè)升級的關(guān)鍵要素。城市運營既要不斷地提升城市人力資本和科技資產(chǎn)等“軟資產(chǎn)”的質(zhì)量，同時也要根據(jù)城市的發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)特點，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，著重提升科創(chuàng)投入效率。

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，數(shù)據(jù)既是重要的城市資產(chǎn)，也是城市運營的重要保障。面對城市這一有機(jī)系統(tǒng)，傳統(tǒng)的決策方法和管理模式已經(jīng)難以支撐，基于大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)，以人工智能輔助管理的模式和決策方法，則可以有效輔助決策者系統(tǒng)優(yōu)化難題，完善城市運營工作。

四大關(guān)鍵環(huán)節(jié)

城市運營過程包括穩(wěn)定城市收入、優(yōu)化要素配置、盤活城市資產(chǎn)、提升民生服務(wù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

首先，“穩(wěn)定收入”是城市運營的基礎(chǔ)?？沙掷m(xù)的收入是確保城市政府和專業(yè)運營商開展城市運營相關(guān)工作的根本條件。隨著“土地財政”和“土地金融”發(fā)展模式遇到瓶頸，當(dāng)前首先應(yīng)穩(wěn)定城市稅收收入，拓展“土地金融”以外的綜合融資渠道，積極培育資產(chǎn)收入、運營收入，從依靠土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的一次性收入，向獲取可持續(xù)城市運營現(xiàn)金流轉(zhuǎn)型。

其次，“優(yōu)化要素”是城市運營的關(guān)鍵。城市運營的本質(zhì)是通過良好的治理以優(yōu)化要素配置，為城市高質(zhì)量發(fā)展提供動能的人力、金融、土地、技術(shù)和數(shù)據(jù)等關(guān)鍵要素，更好助推城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。充分挖掘各大要素使用效率和資源潛力，通過有限的財政投入，帶動社會資本投資，從而提高要素質(zhì)量，增強(qiáng)城市競爭力。

第三，“盤活資產(chǎn)”是當(dāng)前城市運營的主要途徑。這既包括通過維護(hù)并不斷提升高速城鎮(zhèn)化階段積累的土地、基礎(chǔ)設(shè)施等巨量存量資產(chǎn)價值，并通過運營資產(chǎn)形成穩(wěn)定收益，也包括降低融資成本、提供優(yōu)良的綠色生態(tài)環(huán)境和營商環(huán)境、商譽(yù)口碑等無形資產(chǎn)。

最后，“服務(wù)民生”是城市運營的最終目的。“人民城市為人民”，社會主義城市建設(shè)的最終目的是更好的服務(wù)市民，讓生活更美好，并最終實現(xiàn)人的現(xiàn)代化。但隨著城市分化加劇，并非每一個城市都可以廣泛地增開財源，或培育足夠優(yōu)質(zhì)可以運營的資產(chǎn)，在現(xiàn)行財稅制度下，很多中小城市要通過中央財政轉(zhuǎn)移支付才能保運轉(zhuǎn)，保穩(wěn)定。因此，量入為出，提高支出和服務(wù)效率，產(chǎn)生更好的公共服務(wù)效益，是城市運營的應(yīng)有之義。

既有普遍規(guī)律，更需要因地制宜

城市運營的方法論既有普遍規(guī)律，具有可推廣可復(fù)制的價值，但隨著新時代我國城市間分化日益顯著，在城市運營總體框架上仍應(yīng)遵循因地制宜的原則，根據(jù)城市不同發(fā)展階段調(diào)整城市運營的重點。

發(fā)展階段較高的城市、尤其是中心城市是我國現(xiàn)代化建設(shè)和科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級的龍頭，城市財政相對健康、信用等級較高，金融、人才和科技資產(chǎn)等“軟資產(chǎn)”高度集聚，且基礎(chǔ)設(shè)施等“硬資產(chǎn)”一般都比較完善。因此，中心城市的“軟資產(chǎn)”對城市發(fā)展的作用相較于“硬資產(chǎn)”更加重要，城市運營的重點是針對性的完善人才、科技、金融的短板，破解發(fā)展的要素瓶頸，提高要素的產(chǎn)出效率，使之與創(chuàng)新發(fā)展需要和產(chǎn)業(yè)升級需求相匹配、相適應(yīng)。

而與之相對比的，當(dāng)前我國發(fā)展階段較低的中小城市往往產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善或服務(wù)質(zhì)量不高，還缺乏對“軟資產(chǎn)”的吸引力，其自身可能也已經(jīng)進(jìn)入到存量發(fā)展，甚至收縮發(fā)展階段。因此其城市運營的可用措施相對較少，不宜再通過超額負(fù)債盲目的鋪攤子、上項目，更應(yīng)該量入為出，精挑細(xì)選，找準(zhǔn)投資重點，創(chuàng)造與之相應(yīng)適應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和營商環(huán)境，形成特色產(chǎn)業(yè)體系，打造單項冠軍、單項品牌。

不同發(fā)展階段城市因其發(fā)展重點不同，支出結(jié)構(gòu)的差異更大，考察支出效率的領(lǐng)域也應(yīng)有所不同。

在發(fā)展階段較高的城市中，研發(fā)資金需要更多投入于基礎(chǔ)研發(fā)領(lǐng)域以發(fā)明新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)，研發(fā)支出成果應(yīng)重點考察論文數(shù)、專利數(shù)等；但在發(fā)展階段較低的城市中，則應(yīng)更多地考察創(chuàng)新的轉(zhuǎn)化能力，如高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量等。

在綠色發(fā)展領(lǐng)域，各城市都應(yīng)保持較好的生態(tài)和人居環(huán)境，降低污染物排放和碳排放的總量和強(qiáng)度。但在發(fā)展階段較高的城市中，綠色發(fā)展投入還應(yīng)更多考察綠色技術(shù)和綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

在開放發(fā)展領(lǐng)域，發(fā)展階段較高的城市需要更多地將開放重點專項資金、人才、技術(shù)等要素市場開放，而發(fā)展階段較低的城市仍應(yīng)將重點放在產(chǎn)品和服務(wù)出口領(lǐng)域。

城市營運是進(jìn)入到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，更好建設(shè)“人民城市”的新課題。黨的十八大以來，不少城市在不同領(lǐng)域進(jìn)行了一系列有益的探索實踐，形成了一些普遍規(guī)律，也有不少試點經(jīng)驗。對于各城市各地方而言，開展城市運營也不應(yīng)盲目的“照方抓藥”，而應(yīng)該按照城市發(fā)展階段，選擇與自身發(fā)階段相近、資源稟賦條件相似的標(biāo)桿城市和標(biāo)桿領(lǐng)域的經(jīng)驗做法予以學(xué)習(xí)，并結(jié)合自身發(fā)展特點，在“干中學(xué)”的過程中因地制宜的發(fā)展適合自身的城市運營之路。這樣既能提升本地的吸引力、競爭力，也能不斷探索、豐富和優(yōu)化城市運營新路徑，共同提高我國城市治理水平，為高質(zhì)量發(fā)展提供更好載體，為人民提供更多美好生活，為中國式現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供更大支撐。

（作者單位：國研經(jīng)濟(jì)研究院）