國家綜合檔案館涉密檔案解密的現(xiàn)實(shí)之“痛”與實(shí)踐之“通”

館藏涉密檔案解密工作一直都是各級國家綜合檔案館工作中的難點(diǎn)與痛點(diǎn)，在2023年副省級以上國家綜合檔案館業(yè)務(wù)建設(shè)評價(jià)中，“涉密檔案解密工作”這一指標(biāo)項(xiàng)盡管分值不高但得分“門檻”較高、完成難度較大。在與多個(gè)省級檔案館從業(yè)人員交流中，大家普遍感到基于現(xiàn)在的政策環(huán)境、技術(shù)手段和館藏情況等多重因素，真正做好涉密檔案解密工作難度較大。

一、涉密檔案解密研究綜述

以“涉密檔案”“檔案解密”等為關(guān)鍵詞，通過中國知網(wǎng)檢索發(fā)現(xiàn)150余篇相關(guān)論文。其中，中外檔案解密比較研究、美俄等國檔案解密現(xiàn)狀研究等是國內(nèi)學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)。比如：沈志華以時(shí)間為序，系統(tǒng)梳理了俄羅斯檔案解密程序、保密期限與限制使用的法律規(guī)定；張臻從制度與實(shí)踐層面總結(jié)了美國檔案解密特點(diǎn)，對其解密法規(guī)體系、管理機(jī)制與運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了較為全面的梳理；黃蘭比較了中美檔案解密制度在法律理念、組織結(jié)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)制與公開方式等方面的差異性。此外，也有學(xué)者和檔案館從業(yè)人員從檔案館的角度對檔案解密問題進(jìn)行了一些探究，比如：張斌等聚焦于科技檔案解密制度優(yōu)化，建議細(xì)化科技檔案解密規(guī)定，建立解密免責(zé)制度與自動(dòng)解密制度；張思穎梳理了綜合檔案館館藏檔案解密現(xiàn)狀，提出建立多主體責(zé)任共擔(dān)機(jī)制的建議；嚴(yán)雪林系統(tǒng)分析了軍隊(duì)檔案這一敏感部門檔案解密的依據(jù)、制約因素及對策等[1-2]。

上述成果對我國檔案解密的法理依據(jù)、政策傾向、組織結(jié)構(gòu)和制度體系等問題進(jìn)行了研究，并就國家層面修改完善相關(guān)法規(guī)制度，推動(dòng)檔案解密工作提出了意見建議，但總體上都偏于宏觀，對各級國家綜合檔案館的檔案解密現(xiàn)實(shí)困境缺乏全面深入的了解和研究，對各級國家綜合檔案館當(dāng)下面臨的檔案解密工作痛點(diǎn)缺少針對性解決方案。

二、涉密檔案解密的痛點(diǎn)

（一）篩密不全

各省級國家綜合檔案館新中國成立后的文書檔案館藏?cái)?shù)量有百余個(gè)全宗、百萬卷、千萬件級別。其中涉密檔案鮮有單獨(dú)或集合立卷，一般都是與非涉密檔案混合立卷，分散在各全宗各目錄中，并且在早期檔案整理及數(shù)字化過程中，案卷級目錄不標(biāo)注“密級”、文件級目錄缺少“密級”著錄項(xiàng)的情況并不少見。時(shí)至今日，要在這樣龐大數(shù)量、分散保存且著錄信息并不完整的檔案中，一件不漏地篩選出全部涉密檔案絕非易事。某單位曾集中近百人耗時(shí)數(shù)月，逐件逐頁對館藏檔案涉密情況進(jìn)行清查，但后期復(fù)查和利用中仍發(fā)現(xiàn)有漏編、錯(cuò)編問題。在與其他省級綜合檔案館交流中，大家也普遍反映同樣問題。因此，如何百分百篩選定位館藏涉密檔案是各檔案館面臨的首要難題。

（二）樣式不一

某單位在集中進(jìn)行檔案清密時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于館藏新中國成立后檔案時(shí)間跨度70余年，涉密檔案的涉密標(biāo)識樣式各異。除了大家熟知的“秘密”“機(jī)密”“絕密”外，還有“密”“密件”“密電”“加密”“加密電”“加急、密”等多種表述方式。有手寫與印刷、簡體與繁體、方章與圓章等各種呈現(xiàn)形式。同時(shí)，涉密標(biāo)識在文件的位置也不統(tǒng)一，左上、右上、中上、正中都有出現(xiàn)。雖然這些樣式各異的涉密標(biāo)識，不會(huì)影響人工篩查的辨識度和準(zhǔn)確性，但卻極大影響智能輔助篩查的效率和準(zhǔn)確性，需要前期提供足夠多的涉密標(biāo)識樣本供機(jī)器學(xué)習(xí)，這無疑加大了人工篩查的工作難度和強(qiáng)度。

（三）溯源不明

按照現(xiàn)行保密法所規(guī)定的“誰定密，誰解密”的原則，檔案館館藏涉密檔案應(yīng)當(dāng)由該涉密檔案的形成機(jī)關(guān)、單位負(fù)責(zé)解密。在實(shí)際工作中，對于新中國成立后機(jī)構(gòu)沒有較大調(diào)整、主要職能一直延續(xù)存在的機(jī)關(guān)單位，涉密檔案解密工作推進(jìn)相對順利，但對于被撤銷或者合并的機(jī)關(guān)單位，涉密檔案解密工作推進(jìn)難度較大。盡管保密工作一系列法律法規(guī)對被撤銷或者合并的機(jī)關(guān)單位所確定的國家秘密的變更和解除有相關(guān)規(guī)定，可在實(shí)踐中卻困難重重。有的撤銷單位職能已基本不存在的，無法明確解密主體；有的撤銷單位職能被分解到多個(gè)單位，無法確定最終誰有解密權(quán)；有合并后新單位只愿負(fù)責(zé)移交檔案、不愿承擔(dān)解密職責(zé)的等等。

（四）法規(guī)不同

1991年，國家檔案局和國家保密局發(fā)布了《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》），涉密檔案解密工作有了法規(guī)遵循，但隨著2010年《中華人民共和國保守國家秘密法》（以下簡稱《保密法》）及隨后其配套法規(guī)制度相繼頒布實(shí)施，《暫行規(guī)定》與保密法規(guī)制度在解密主體認(rèn)定上存在明顯沖突?！稌盒幸?guī)定》第二條“各級國家檔案館保存的1991年1月1日前形成的涉密檔案，其解密工作由各級國家檔案館負(fù)責(zé)進(jìn)行”，而《保密法》第十二條“機(jī)關(guān)、單位負(fù)責(zé)人及其指定的人員為定密責(zé)任人，負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)、本單位的國家秘密確定、變更和解除工作?！蓖瑫r(shí)，《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》第三十七條第二款規(guī)定“已依法移交各級國家檔案館的屬于國家秘密的檔案，其解密辦法由國家保密行政管理部門會(huì)同國家檔案行政管理部門另行制定”，但新的規(guī)定目前尚未出臺(tái)，《暫行規(guī)定》依然有效，這種矛盾沖突給檔案解密工作造成一定被動(dòng)[3]。

（五）利用不暢

檔案解密工作的最終目的是方便檔案利用，進(jìn)一步滿足人民群眾日益增長的檔案信息需求。根據(jù)2014年公布的《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》和2020年印發(fā)的《國家秘密解密暫行辦法》相關(guān)要求，檔案館館藏涉密檔案解密后，應(yīng)當(dāng)在檔案實(shí)體原國家秘密標(biāo)志附近作出解密標(biāo)志，但由于相關(guān)制度規(guī)定出臺(tái)較晚，使得一些早期完成了解密工作的涉密檔案，盡管編制了解密說明和目錄，但由于檔案實(shí)體和數(shù)字化成果缺少解密標(biāo)志，在實(shí)際使用中仍出現(xiàn)帶“密”標(biāo)志，往往被誤認(rèn)為是涉密檔案，又被重新“控制”使用。這兩項(xiàng)規(guī)定缺少有關(guān)檔案數(shù)字化成果中的標(biāo)注解密標(biāo)志方面的考量，使得相關(guān)解密要求對涉密檔案解密工作缺少針對性、規(guī)范性指導(dǎo)。

（六）權(quán)責(zé)不配

檔案解密工作責(zé)任重大、如履薄冰。從個(gè)人角度看，實(shí)際工作中已有檔案館工作人員因?yàn)榻饷軐徍瞬簧鲗?dǎo)致失泄密而受到刑事處罰的案例。權(quán)責(zé)不對等，缺乏必要的解密風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制和豁免機(jī)制，加重了工作人員在開展檔案解密時(shí)的心理負(fù)擔(dān)，往往導(dǎo)致因畏懼解密失誤可能造成的嚴(yán)重后果而不愿或不敢解密。從單位角度看，檔案和保密行政管理部門缺乏常態(tài)化溝通機(jī)制，檔案館和定密單位權(quán)責(zé)不清、規(guī)則不明、程序不順，致使各方對檔案解密工作積極性不高、主動(dòng)性不強(qiáng)，都或多或少存在“久保密，少解密”的思想，以規(guī)避可能出現(xiàn)的解密風(fēng)險(xiǎn)[4]。

三、涉密檔案解密痛點(diǎn)的實(shí)踐破解

（一）推廣使用智能化輔助手段

采取“AI+人工復(fù)查”的模式篩密。實(shí)踐證明，單純依靠人工逐件篩查涉密檔案成效并不理想，傳統(tǒng)OCR識別密級文字進(jìn)行篩選，難以準(zhǔn)確區(qū)分密級標(biāo)志與正文，造成正文帶“密”也被錯(cuò)判，無法實(shí)現(xiàn)篩密目的?，F(xiàn)在已有部分高校和信息公司研發(fā)了基于大數(shù)據(jù)和人工智能的新一代智能篩密系統(tǒng)，通過學(xué)習(xí)各式各樣的密級標(biāo)志樣本，可實(shí)現(xiàn)每天篩查萬件，準(zhǔn)確率可達(dá)70%，隨著機(jī)器學(xué)習(xí)程度加深，智能篩密準(zhǔn)確率也將會(huì)明顯提高，后期輔以人工處理疑點(diǎn)問題，抽樣復(fù)查篩查結(jié)果，基本可以滿足檔案館日常使用需求[5]。

（二）精準(zhǔn)確定解密主體

由于館藏涉密檔案時(shí)間跨度長、數(shù)量巨大、情況復(fù)雜，難以按照一種方式進(jìn)行處理，需要對館藏涉密檔案進(jìn)行精準(zhǔn)分類。對于檔案館按照《暫行規(guī)定》要求已經(jīng)完成檔案解密工作的，可編制解密檔案目錄，報(bào)保密和檔案行政管理部門進(jìn)行復(fù)審確認(rèn)；對目前館藏還未完成解密工作的檔案，按照“誰定密、誰解密”的原則，由產(chǎn)生或移交該檔案的機(jī)關(guān)、單位進(jìn)行解密，檔案館予以配合；對于解密主體不明確的涉密檔案，檔案館編制情況說明和檔案目錄報(bào)保密和檔案行政管理部門，闡明相應(yīng)全宗和檔案情況，方便保密和行政管理部門指定機(jī)關(guān)、單位來負(fù)責(zé)解密。

（三）規(guī)范電子解密標(biāo)志

標(biāo)注解密標(biāo)志是解密工作的必需環(huán)節(jié)，但實(shí)際工作中，對涉密檔案實(shí)體進(jìn)行標(biāo)注不僅工作難度巨大且存在損壞檔案實(shí)體的可能，早期已經(jīng)完成數(shù)字化的涉密檔案，難以在標(biāo)注解密標(biāo)志后重新進(jìn)行數(shù)字化。省級國家綜合檔案館的檔案數(shù)字化率基本已達(dá)到90%，日常絕大部分利用需求都可以不再提供實(shí)體檔案，因此對涉密檔案數(shù)字化成果標(biāo)注解密標(biāo)志顯得更為實(shí)際、更為迫切。當(dāng)前，電子簽章技術(shù)已廣泛應(yīng)用于電子政務(wù)和電子商務(wù)中，對于電子文件的真實(shí)性、完整性、可用性、安全性已有必要保障，檔案館應(yīng)主動(dòng)協(xié)調(diào)保密和檔案行政管理部門推行采用電子簽章技術(shù)的電子解密標(biāo)志，有效解決涉密檔案標(biāo)注解密標(biāo)志問題。

（四）規(guī)范館藏涉密檔案管理使用

館藏涉密檔案管理應(yīng)區(qū)別實(shí)體檔案與數(shù)字檔案。實(shí)體檔案盡管很難實(shí)現(xiàn)涉密和非涉密檔案分別保管，但應(yīng)在有涉密檔案的案卷備考表中備注明確，便于日常使用時(shí)區(qū)分管理。在數(shù)字檔案管理中，應(yīng)該將涉密數(shù)字檔案與非涉密數(shù)字檔案采取物理隔絕，涉密數(shù)字檔案絕對不能存于各類非保密網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，確保涉密檔案數(shù)據(jù)的絕對安全。館藏涉密檔案使用必須嚴(yán)于一般延期開放檔案的使用要求，首先應(yīng)明確涉密檔案的使用主體應(yīng)該是產(chǎn)生該涉密檔案的機(jī)關(guān)單位。其次使用程序上，應(yīng)先由產(chǎn)生該涉密檔案的機(jī)關(guān)單位審批并出具使用證明，再由檔案館調(diào)閱使用。再次檔案館應(yīng)安排專門獨(dú)立場所供查閱涉密檔案使用，并做好詳細(xì)使用登記備查。

（五）推動(dòng)建立檔案解密容錯(cuò)豁免機(jī)制

解密工作是解密責(zé)任人對解密后果的預(yù)估和判斷，不可能百分百準(zhǔn)確。減輕因?yàn)檎`判帶來的風(fēng)險(xiǎn)，可以有效地提高解密人員的工作積極性。所以，在檔案解密工作中，給解密人設(shè)立容錯(cuò)豁免機(jī)制是非常有必要的。如果解密責(zé)任人解密程序沒有偏離相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行操作，而且出發(fā)點(diǎn)是正確的，因?yàn)槟承┰蛟斐闪苏`判，沒有造成嚴(yán)重?fù)p害的，就可以使用容錯(cuò)豁免機(jī)制，免除對解密責(zé)任人的處理，這樣可以大大增加解密責(zé)任人的工作積極性。當(dāng)然，設(shè)立容錯(cuò)豁免機(jī)制是為了保護(hù)那些真心實(shí)意、盡責(zé)盡職的解密責(zé)任人，為其制造相對寬松的工作環(huán)境。如果相關(guān)人員企圖濫用容錯(cuò)豁免機(jī)制、玩忽職守、違規(guī)解密，損害國家利益和安全，則必須作出相應(yīng)處罰。

參考文獻(xiàn)：

[1] 張臻. 中國涉密檔案解密管理體系研究： 基于雙重生命周期理論的視角[J]. 檔案學(xué)通訊， 2021（1）： 96-99.

[2] 肖秋會(huì)， 王玉， 張博聞. 總體國家安全觀視域下檔案解密現(xiàn)實(shí)困境及對策[J]. 檔案學(xué)通訊， 2023（2）： 31-38.

[3] 代清華. 做好新時(shí)代檔案解密與開放審核工作淺論[J]. 陜西檔案， 2022（3）： 35-36.

[4] 張思穎. 綜合檔案館館藏檔案解密與開放審核實(shí)踐探索[J]. 北京檔案， 2022（3）： 29-32.

[5] 許曉昕. 政府信息公開背景下的我國保密工作研究[D]. 濟(jì)南： 山東師范大學(xué)， 2017： 28-35.

作者單位：湖北省檔案館