艱難的變革：國有企業(yè)改革的回顧與思考（六）

國資委成立后的國有企業(yè)改革（續(xù)）

黨的十六大與國務(wù)院國資委的組建

2002年11月，黨的十六大召開，提出堅持和完善基本經(jīng)濟制度，深化國有資產(chǎn)管理體制改革的任務(wù)。

黨的十六大報告明確提出：“繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟的布局和結(jié)構(gòu)，改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟體制改革的重大任務(wù)。在堅持國家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制?！薄爸醒胝褪?、市（地）兩級地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)。繼續(xù)探索有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營體制和方式。”

2003年3月，第十屆全國人大批準(zhǔn)了國務(wù)院機構(gòu)改革方案，國家經(jīng)貿(mào)委被撤銷，原有職能分別劃入其他國務(wù)院相關(guān)部門，同時決定成立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。

2003年4月6日，國務(wù)院國資委正式掛牌成立。4月25日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，即俗稱的“三定方案”。明確國務(wù)院國資委是國務(wù)院直屬的正部級特設(shè)機構(gòu)，根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，代表國家履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，其監(jiān)管范圍是不含金融類企業(yè)的中央所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)。

除中組部和中紀(jì)委對53戶中央重要企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的選任、管理和查處權(quán)外，授權(quán)范圍內(nèi)國有企業(yè)的出資人職責(zé)基本歸并到位，中國政府歷史上第一次在內(nèi)部實現(xiàn)了政資分開。這是我國國有企業(yè)改革邁出的重要一步。

國務(wù)院國資委共有555名編制（不含外派監(jiān)事會），在當(dāng)時各政府機構(gòu)中是比較充裕的。工作人員由四個方面組合而成：原中央企業(yè)工委的全部，原國家經(jīng)貿(mào)委未轉(zhuǎn)入其他政府部門的司局，財政部負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)管理的兩個司，中組部負(fù)責(zé)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理的半個局。這樣的人員構(gòu)成并不理想，相當(dāng)一部分人員以往并沒有真正做過經(jīng)濟工作，尤其是企業(yè)工作，需要逐步學(xué)習(xí)和適應(yīng)。好在國務(wù)院國資委第一任主任李榮融、第一任黨委書記李毅中都有長期的企業(yè)工作閱歷，經(jīng)驗豐富，可以勝任這樣的業(yè)務(wù)性質(zhì)。

國資委組建時設(shè)立了18個業(yè)務(wù)司局，這樣的機構(gòu)設(shè)置基本體現(xiàn)了國務(wù)院國資委的職責(zé)定位，也反映了參與組建各方的現(xiàn)實平衡。2003年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)通知，公布了納入國務(wù)院國資委履行出資人職責(zé)的189戶中央企業(yè)的名單，后來又增加到196戶。

2003年5月，國務(wù)院國資委與國務(wù)院法制辦共同起草通過《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，并以國務(wù)院第378號令的形式正式發(fā)布實施。這個文件明確了企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的基本框架：

一是在堅持國有資產(chǎn)由國家統(tǒng)一所有的前提下，由中央人民政府和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責(zé)；二是明確要求在國務(wù)院、省級、地市級人民政府設(shè)立專門的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，根據(jù)同級人民政府授權(quán)，依法履行出資人職責(zé)，并按照“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”的原則，規(guī)定了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的職責(zé)和任務(wù)；三是明確要求各級人民政府實行政資分開，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)不行使政府的社會公共管理職責(zé)，政府其他部門、機構(gòu)不履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)；四是所出資企業(yè)及其投資設(shè)立的企業(yè)享有有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)除履行出資人職責(zé)外，不得干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動；等等。這個暫行條例以行政法規(guī)的形式，為開展企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作提供了法律依據(jù)，國務(wù)院國資委開始步入正常運作時期。

外界一般認(rèn)為，國務(wù)院國資委是一個權(quán)力很大的機構(gòu)。但實際上，國資委面對的首先是挑戰(zhàn)，而不是權(quán)力。

第一，國有資產(chǎn)出資人業(yè)務(wù)性質(zhì)的挑戰(zhàn)。對國有企業(yè)進(jìn)行出資人管理在中國是全新的實踐。以往政府部門對國有企業(yè)都是基于報告和審批制度的行政管理，出資人代表機構(gòu)的職責(zé)沒有可借鑒的經(jīng)驗。對出資人監(jiān)管企業(yè)、包括指導(dǎo)國有企業(yè)的改革，是一項專業(yè)性要求很高的工作。國資委的工作人員大都是黨政機關(guān)干部出身，對企業(yè)運作的了解非常有限，能否適應(yīng)是一個很大的問題。出資人職責(zé)集中對開展工作是好事，但如果定位不準(zhǔn)、監(jiān)管不當(dāng)，矛盾會表現(xiàn)得更加突出。

第二，國有企業(yè)改革繼續(xù)深化的挑戰(zhàn)。2003年之前，國有企業(yè)改革的主要進(jìn)展是在“退”的方面，而且是在競爭失利形勢下的被動退卻，國有體制下的大企業(yè)的改革發(fā)展問題并未解決。尤其是中央級的國有企業(yè)，由于沒有地方政府的支持，很多難題自己解決不了。自身觀念和機制僵化、歷史負(fù)擔(dān)沉重的狀態(tài)依舊。在其他所有制企業(yè)的規(guī)模和實力越來越大、市場競爭日趨激烈的大背景下，這批中央企業(yè)能不能改革好、發(fā)展好，能不能在市場競爭中站得住腳，都還有待在實踐中回答。

第三，監(jiān)管能力的挑戰(zhàn)。國資委成立時歸并了企業(yè)國有資產(chǎn)出資人的相關(guān)職責(zé)，但并不是全部。重要的中央企業(yè)，即“53戶企業(yè)”主要負(fù)責(zé)人的任免和查處權(quán)并不在國資委的職責(zé)范圍內(nèi)。中央企業(yè)的負(fù)責(zé)人都不是一般人物，其眼界、能力、見識、背景和行業(yè)影響力都不容小覷。這些中央企業(yè)負(fù)責(zé)人是不是認(rèn)同國資委的工作、愿不愿意接受國資委的管理，對國資委的業(yè)務(wù)水平和監(jiān)管能力是一個非常大的考驗。

第四，責(zé)任清晰化的挑戰(zhàn)。我國的一些政府部門有很強的“抓權(quán)”文化，這些部門的工作很難說清楚責(zé)任，也沒有制度化的問責(zé)機制。在以往多頭管理的格局下，國有企業(yè)改革發(fā)展得好與不好在政府層面找不到真正的責(zé)任機構(gòu)，各個相關(guān)部門的壓力都不大。國資委成立后，對國有企業(yè)的監(jiān)管職責(zé)相對集中了，責(zé)任也隨之清晰化了。如果國有企業(yè)的改革和發(fā)展?fàn)顟B(tài)不理想，或者出現(xiàn)了重大問題，國資委要承擔(dān)責(zé)任。責(zé)任明確，壓力非常之大。

國務(wù)院國資委組建初期的制度建設(shè)

組建國務(wù)院國資委，首先要做的工作是構(gòu)建制度框架，建立企業(yè)國有資產(chǎn)管理的辦法和政策，實現(xiàn)“先管起來”的目標(biāo)。制度和政策設(shè)計工作以往沒有人做過，企業(yè)國有資產(chǎn)出資人應(yīng)該管什么、怎樣管是全新的課題。國務(wù)院國資委為此進(jìn)行了一系列基礎(chǔ)性和探索性的制度建設(shè)。

1.清產(chǎn)核資，摸清家底。

從2003年9月開始，國資委在中央企業(yè)范圍內(nèi)組織開展了全面的清產(chǎn)核資工作。為規(guī)范推進(jìn)這項工作，國資委制定下發(fā)了《國有企業(yè)清產(chǎn)核資辦法》（國資委令第1號）和《中央企業(yè)清產(chǎn)核資工作方案》。對國有企業(yè)清產(chǎn)核資的范圍、內(nèi)容、程序、組織、要求以及相關(guān)當(dāng)事主體和當(dāng)事人的法律責(zé)任等，做出了明確規(guī)定。

清產(chǎn)核資的主要內(nèi)容包括：賬務(wù)清理，以保證企業(yè)賬目全面、準(zhǔn)確和真實；資產(chǎn)清查，對企業(yè)的各項資產(chǎn)進(jìn)行全面的清理、核對和查實；價值重估，對企業(yè)賬面價值和實際價值背離較大的主要資產(chǎn)進(jìn)行重新估價；損溢認(rèn)定，對企業(yè)申報的各項資產(chǎn)損溢和資金掛賬進(jìn)行認(rèn)證；資金核實，重新核定企業(yè)實際占用的資本金數(shù)額。

到2005年1月底，中央企業(yè)清產(chǎn)核資工作基本完成。清產(chǎn)核資的結(jié)果是：截至2004年底，中央企業(yè)資產(chǎn)總額為9.20萬億元，負(fù)債總額為5.25萬億元，平均資產(chǎn)負(fù)債率為57%。這次清產(chǎn)核資清理出各項資產(chǎn)損失或不良資產(chǎn)3521.2億元，占企業(yè)凈資產(chǎn)總額的8.9%；也清理出企業(yè)賬外資產(chǎn)和或有的潛盈資產(chǎn)343.4億元。

通過清產(chǎn)核資，初步摸清了中央企業(yè)的家底；各中央企業(yè)的資產(chǎn)損失或歷史包袱，按照規(guī)定，基本上予以消化處理，從而提高了企業(yè)的資產(chǎn)質(zhì)量，同時使大部分中央企業(yè)初步完成了新舊會計制度的財務(wù)過渡工作，推動了中央企業(yè)逐步建立穩(wěn)健的會計核算制度，促進(jìn)了中央企業(yè)內(nèi)控制度的建設(shè)。

2.建立企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核制度。

在國資委成立之前，我國國有企業(yè)沒有經(jīng)營業(yè)績考核制度。一家經(jīng)營數(shù)百億、上千億元國有資產(chǎn)的大型企業(yè)，經(jīng)營中連業(yè)績考核目標(biāo)要求都沒有，聽起來不可思議，但當(dāng)時實際情況就是如此。

國務(wù)院國資委成立后，把建立企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核制度作為一項重要工作推進(jìn)。2003年11月，國資委下發(fā)了《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》（國資委令第2號），明確從2004年開始對中央企業(yè)進(jìn)行業(yè)績考核工作。2003年12月，國資委與中央企業(yè)負(fù)責(zé)人逐戶簽訂年度及任期經(jīng)營業(yè)績責(zé)任書。

經(jīng)營業(yè)績考核是一項非常復(fù)雜又很重要的工作。不同行業(yè)、不同類型企業(yè)的考核指標(biāo)設(shè)定是不一樣的，不但要考慮企業(yè)的現(xiàn)實基礎(chǔ)，也要考慮同行業(yè)企業(yè)間的比較?？己酥笜?biāo)對企業(yè)是一個導(dǎo)向，導(dǎo)向出了偏差，企業(yè)的發(fā)展也會出現(xiàn)偏差。

國資委成立初期的考核指標(biāo)分為基本指標(biāo)和分類指標(biāo)兩大類。年度基本指標(biāo)選擇了年度利潤總額和凈資產(chǎn)收益率，反映企業(yè)的經(jīng)濟效益和資產(chǎn)經(jīng)營效率；任期基本指標(biāo)選擇了企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值率和三年主營業(yè)務(wù)收入平均增長率，反映企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值情況和可持續(xù)發(fā)展能力；分類指標(biāo)則體現(xiàn)了不同行業(yè)和具體企業(yè)的特點，側(cè)重于短板考核。

對上百家情況完全不同的中央企業(yè)進(jìn)行簡單劃一的考核，很難做到科學(xué)、公正，需要在日后不斷改進(jìn)和完善。但這個初創(chuàng)的制度畢竟使企業(yè)有了一個明確的奮斗目標(biāo)，激勵的作用非常明顯。企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)明確后，各企業(yè)大都對指標(biāo)進(jìn)行了內(nèi)部分解并與獎懲掛鉤，從而推進(jìn)了中央企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營責(zé)任制的建立和企業(yè)管理水平的提高。

3.建立國有企業(yè)負(fù)責(zé)人的薪酬管理制度。

國有企業(yè)負(fù)責(zé)人的薪酬一直是一個非常敏感的話題，很少進(jìn)行公開的研究和討論，透明度很低。

由于問題過于復(fù)雜和敏感，從2003年開始，國資委做了一系列基礎(chǔ)性工作，包括對中央企業(yè)負(fù)責(zé)人的薪酬現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查摸底，對地方政府出臺的相關(guān)政策進(jìn)行研究，聽取企業(yè)、國內(nèi)外專家和咨詢機構(gòu)的意見。在此基礎(chǔ)上，2004年6月，國資委發(fā)布了《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理暫行辦法》和《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理實施細(xì)則》，由此中央企業(yè)正式開始實行年薪制。

這兩個文件規(guī)定了中央企業(yè)負(fù)責(zé)人的薪酬由基薪、績效薪金和中長期激勵構(gòu)成。按月發(fā)放的基薪是企業(yè)負(fù)責(zé)人的基本收入，主要根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營管理的難度和所在地區(qū)企業(yè)的平均工資、所在行業(yè)的平均工資、本企業(yè)的平均工資等因素綜合確定?？冃浇鹋c企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核結(jié)果掛鉤，以基薪為基數(shù)，根據(jù)年度經(jīng)營業(yè)績考核結(jié)果確定，績效薪金的40%要延期兌現(xiàn)。而中長期激勵辦法未能按時出臺。

2004年是中央企業(yè)實行年薪制的第一年，這一年中央企業(yè)一把手的平均年薪是稅前39萬元。對國有企業(yè)實行年薪制是有政策依據(jù)的。1999年，黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》中，對年薪制的正式說法是“可以繼續(xù)探索”，全國大部分省市政府據(jù)此已經(jīng)在地方國有企業(yè)中大面積實施。所以，當(dāng)時國務(wù)院國資委實行年薪制并不是一個新事物，但在中央企業(yè)這個特殊的重要群體中實施確實需要些勇氣。

中央企業(yè)年薪制的實行，使一度非常混亂的中央企業(yè)負(fù)責(zé)人的薪酬問題納入了企業(yè)國資監(jiān)管機構(gòu)制度化的管理軌道，實現(xiàn)了企業(yè)負(fù)責(zé)人的收入與經(jīng)營業(yè)績考核結(jié)果掛鉤，能升能降。但由于制度建設(shè)是規(guī)范的、一視同仁的，年薪制的推進(jìn)過程并未遇到實質(zhì)性阻力。

4.加強國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理。

國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓是一個非常敏感的話題，涉及以往國有企業(yè)改革中爭議很大的國有資產(chǎn)流失問題。

從靜態(tài)看，任何一筆企業(yè)資產(chǎn)都會有一個評估價格，但一般都是基于重置成本法，其陳舊貶值程度很難準(zhǔn)確判斷；國有中小企業(yè)改革中經(jīng)常出現(xiàn)這樣的情況：如果一家企業(yè)改制后經(jīng)濟效益很好，就會有人反映當(dāng)初資產(chǎn)評估評低了，是國有資產(chǎn)流失；如果改制后企業(yè)狀態(tài)不佳、又虧損了，職工群體不穩(wěn)定，這是國有中小企業(yè)改革一直有很大爭議的重要原因之一。

在國有企業(yè)改革和布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中，國有經(jīng)濟要通過有進(jìn)有退、有所為有所不為不斷進(jìn)行優(yōu)化配置，國有資產(chǎn)的流動和調(diào)整成為常態(tài)。如果這個過程不進(jìn)行規(guī)范化的管理，將給改革的推進(jìn)帶來非常大的爭議和困難。

在深入調(diào)查研究、廣泛聽取各方面意見的基礎(chǔ)上，國資委和財政部于2003年12月發(fā)布了《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》（國資委、財政部令第3號，（以下簡稱“3號令”）。

3號令是國有產(chǎn)權(quán)管理的一個重要的基礎(chǔ)性文件。其側(cè)重點在于規(guī)范程序：企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓必須進(jìn)場，陽光操作、公開進(jìn)行，并要引入市場競爭的機制；在程序規(guī)范的前提下，產(chǎn)權(quán)的最終成交價格由市場決定。

3號令發(fā)布后，國資委在全國范圍內(nèi)認(rèn)定了三家比較規(guī)范的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)，作為中央企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易的平臺。同時會同財政部、監(jiān)察部、工商總局等部門，共同開展了企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)管理的專項檢查，使各地國有產(chǎn)權(quán)交易的進(jìn)場率不斷上升。

到2004年底，很多省市國有產(chǎn)權(quán)交易的進(jìn)場率已超過90%，上海市則達(dá)到了100%。由于引入了市場競價的機制，國有產(chǎn)權(quán)的實際成交價格比掛牌價格都有了不同程度的提高。在2004年之后，社會上對國有資產(chǎn)流失問題的反映已經(jīng)開始減少，3號令為國有經(jīng)濟的布局結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有產(chǎn)權(quán)的流動重組解決了一個大的操作性難題。

5.投資規(guī)劃與主業(yè)管理。

企業(yè)的投資規(guī)劃與主業(yè)選擇在性質(zhì)上屬于企業(yè)的內(nèi)部事務(wù)，出資人機構(gòu)要不要介入管理，采用什么樣的方式、管到什么程度，在國資委內(nèi)部的意見并不完全一致。

在國務(wù)院國資委組建初期，中央企業(yè)之間這方面情況的差異很大。相當(dāng)一部分中央企業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位并不清晰，尤其是一些由原政府部門直屬企業(yè)脫鉤后打捆組建的企業(yè)集團，大都存在業(yè)務(wù)方向過多、經(jīng)營范圍過寬的問題，集團內(nèi)部子孫公司之間業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性不強，核心競爭力不突出；還有一些中央企業(yè)急于擴大規(guī)模，通過并購、無償劃轉(zhuǎn)等方式低成本擴張、多元化發(fā)展，導(dǎo)致經(jīng)營風(fēng)險很大。

在這樣的現(xiàn)實情況下，國有資產(chǎn)出資人機構(gòu)確有必要進(jìn)行階段性的介入，幫助企業(yè)理清發(fā)展思路、確立和提升主業(yè)意識。

2004年11月，國務(wù)院國資委發(fā)布了《中央企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃管理辦法（試行）》（國資委令第10號）。文件明確提出，企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃要符合國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整方向，突出主業(yè)，提升企業(yè)的核心競爭力。

同時，國資委公布了49家中央企業(yè)的主業(yè)。這些企業(yè)的主業(yè)確定前，國資委都與企業(yè)進(jìn)行了反復(fù)的研究和協(xié)商，并達(dá)成了一致；對一些涉及業(yè)務(wù)領(lǐng)域較多、核心業(yè)務(wù)不夠明確的企業(yè)，還組織專家進(jìn)行了專題論證。中央企業(yè)的主業(yè)確定后，凡主業(yè)范圍內(nèi)的企業(yè)投資，國資委只對其中的重大項目進(jìn)行備案管理；對企業(yè)發(fā)展規(guī)劃之外的非主業(yè)投資項目和并購活動，國資委要進(jìn)行核準(zhǔn)。

國資委成立之初進(jìn)行的投資規(guī)劃和主業(yè)管理，實際上是對中央企業(yè)進(jìn)行了一次全面的發(fā)展方向梳理，促使所有中央企業(yè)對自身的發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行了一次深入的反思和研究。這項工作對日后中央企業(yè)不斷優(yōu)化資源配置、提高主業(yè)的核心競爭力，打下了最初的工作基礎(chǔ)，也發(fā)揮了重要的引導(dǎo)性作用。

6.規(guī)范企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理。

國務(wù)院國資委成立后，中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的管理格局有所調(diào)整。53戶國有重要骨干企業(yè)的董事長、總經(jīng)理、黨組（黨委）書記仍由中組部管理，副職由國務(wù)院國資委黨委管理；原來由中央企業(yè)工委管理的143戶中央企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人員，也交由國資委黨委管理。

2003年7月，國資委黨委發(fā)布了《國務(wù)院國資委黨委管理的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任免工作暫行辦法》，中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的選拔使用工作初步實現(xiàn)了制度化和規(guī)范化。2004年6月，國資委黨委又出臺了《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人管理暫行辦法》，分別從中央企業(yè)負(fù)責(zé)人的任期、職數(shù)、任職條件、考評、薪酬、監(jiān)督與懲戒、培訓(xùn)交流、免職、辭退、退休等多方面的管理進(jìn)行了比較全面的規(guī)范。

在對中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行全面分析的基礎(chǔ)上，國資委通過深入考察，提拔了一批政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強的優(yōu)秀年輕干部進(jìn)入中央企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子，優(yōu)化了班子的年齡結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)。同時又與一些大型跨國公司合作，每年定期選派中央企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人員到境外進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

國務(wù)院國資委成立后，還積極探索國有企業(yè)經(jīng)營管理者選拔方式的改革。2003年9月，國資委發(fā)布招聘公告，首次組織中國聯(lián)通等6家中央企業(yè)的7個職位進(jìn)行公開招聘，在社會上引起了很大反響。2004年，國資委進(jìn)一步完善和規(guī)范了公開招聘的工作程序，選擇了中國電子科技集團等22家中央企業(yè)的23個職位面向海內(nèi)外公開招聘。在2003年至2006年的4年中，共有78家中央企業(yè)的81個高管職位進(jìn)行了公開招聘。

以上是國務(wù)院國資委成立后進(jìn)行的主要的制度建設(shè)。其他方面的工作還有很多，如企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管的法規(guī)建設(shè)、加強對企業(yè)的財務(wù)監(jiān)督、對企業(yè)收入分配總水平的管理、推動省市級地方國資委的組建，等等。這些工作基本是在兩年中完成的，新制度研究設(shè)計好了，也實際運作了。

這一套制度體系的建立，初步搭建起我國企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理最基本的框架。這一輪制度建設(shè)基本實現(xiàn)了對中央企業(yè)的國有資產(chǎn)“先管起來”的目標(biāo)，授權(quán)監(jiān)管的企業(yè)不致再出現(xiàn)重大的失控性問題，接下來就能夠集中精力去解決國有企業(yè)改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的一些重點難點問題了。

規(guī)范各地的國有企業(yè)改革

國務(wù)院國資委成立時，由各地方政府主導(dǎo)的國有中小企業(yè)改革已進(jìn)行了數(shù)年。這項改革是以國有經(jīng)濟從中小企業(yè)層面退出為目標(biāo)，方向是正確的，符合國有經(jīng)濟有進(jìn)有退、有所為有所不為的方針，有利于國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

但是這項改革中問題也不少，改革工作相當(dāng)粗糙。原因一方面在于，地方政府“甩包袱”的意向非常明顯，因此改革推進(jìn)過快、過急；另一方面也在于，在對國有企業(yè)多頭管理的體制格局下，沒有任何一個部門能對國有企業(yè)改制的全過程負(fù)責(zé)，相關(guān)的政策不完善。在這樣的大背景下，大規(guī)模的改革進(jìn)程中會出現(xiàn)各種問題。對此社會各界反響強烈，高層領(lǐng)導(dǎo)的批示也很多。

國務(wù)院國資委成立后，企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)管責(zé)任清晰了，規(guī)范國有企業(yè)改制的責(zé)任也隨之清晰了，國務(wù)院國資委必須對全國國有企業(yè)改革的規(guī)范推進(jìn)負(fù)總責(zé)。這是國資委成立后面臨的又一大挑戰(zhàn)，因為涉及的面很大，而且此前各地的改革已經(jīng)形成了慣性。

國資委起草了《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見》，并于2003年11月由國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)，即《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2003〕96號。以下簡稱“96號文件”）。這個文件對國有企業(yè)改制過程中的批準(zhǔn)制度、清產(chǎn)核資、財務(wù)審計、資產(chǎn)評估、交易管理、定價管理、轉(zhuǎn)讓價款管理、債權(quán)人利益保護(hù)、職工合法權(quán)益保護(hù)、管理層收購10個方面做出了規(guī)定。

這些規(guī)定都非常具有針對性。但是對于問題較多的管理層收購，由于各方面的意見很不一致，文件只進(jìn)行了較嚴(yán)格的限制：向本企業(yè)經(jīng)營管理者轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)的方案，要由直接持有企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)的單位負(fù)責(zé)制定；企業(yè)經(jīng)營管理者不得參與轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)的決策、財務(wù)審計、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估、底價確定等重大事項，嚴(yán)禁自賣自買國有產(chǎn)權(quán)；企業(yè)經(jīng)營管理者收購國有產(chǎn)權(quán)的資金不得向本企業(yè)借款，不得以本企業(yè)的資產(chǎn)作為抵押物融資；經(jīng)營管理者對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績下降是負(fù)有責(zé)任的，不得參與收購本企業(yè)的國有產(chǎn)權(quán)。

96號文件是中央政府發(fā)布的第一份有關(guān)規(guī)范國有企業(yè)改制工作的政策文件，應(yīng)該是企業(yè)國有資產(chǎn)管理職能集中行使后的一個具體成果。這個文件發(fā)布后在社會上引發(fā)了極大反響，有學(xué)者評價，這個文件對規(guī)范國有企業(yè)改制具有里程碑的意義。

2004年下半年，國資委派出了7個檢查組到15個省市進(jìn)行督查。一方面檢查96號文件的執(zhí)行情況，同時也進(jìn)一步調(diào)研國有企業(yè)改革中仍需解決的突出問題，因為改革涉及的問題非常復(fù)雜，不可能一步規(guī)范到位。

2005年4月，國務(wù)院國資委和財政部聯(lián)合印發(fā)了《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》（國資發(fā)〔2005〕78號，以下簡稱“78號文件”），對當(dāng)時社會各方面爭議很大的管理層收購做出了進(jìn)一步的限制。

78號文件首先明確，國有中小企業(yè)可探索國有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓，大型國有及國有控股企業(yè)及所屬從事該大型企業(yè)主營業(yè)務(wù)的重要全資或控股企業(yè)的國有產(chǎn)權(quán)和上市公司的國有股權(quán)，不得向管理層轉(zhuǎn)讓。這個文件重申并細(xì)化了96號文件對管理層收購的限制條件，同時明確：管理層應(yīng)當(dāng)與其他擬受讓方平等競買，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓公告中的受讓條件不得含有為管理層設(shè)定的排他性條款；企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)持有單位不得將職工安置費等從企業(yè)的凈資產(chǎn)中抵扣，不得以各種名義壓低國有產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓價格；同時更具體地列舉了存在5種情形的企業(yè)管理層，不得受讓標(biāo)的企業(yè)的國有產(chǎn)權(quán)。至此，對管理層收購的規(guī)范基本到位。

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