地方政府跨域生態(tài)治理的困境與路徑探析

摘要：近年來，跨域環(huán)境問題頻發(fā)且負面影響不斷擴散，已經(jīng)成為中國生態(tài)環(huán)境的 “重災(zāi)區(qū)”。囿于傳統(tǒng)的行政區(qū)劃的限制，地方政府各自為政，難以從根源上防治生態(tài)環(huán)境問題。地方政府跨域生態(tài)治理具有突破傳統(tǒng)行政規(guī)劃、縮短環(huán)境問題的空間距離的價值意義。然而，在實際的跨域生態(tài)治理實踐中，還存在政策執(zhí)行偏差、生態(tài)補償滯后等問題，可通過培養(yǎng)官員綠色績效觀、協(xié)同多主體生態(tài)治理行動化解地方政府在生態(tài)治理中存在的矛盾與沖突，促進合作的穩(wěn)步推進，提高生態(tài)治理的效率。

關(guān)鍵詞：地方政府；生態(tài)治理；跨域治理

一、跨域生態(tài)治理的重要意義

跨域生態(tài)治理是指行政邊界相鄰的政府針對區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題，采取跨域合作的方式進行治理，以推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善。面對水資源治理、大氣污染治理、生物多樣性保護等復(fù)雜的環(huán)境問題，跨域協(xié)作是必要的選擇。

（一）突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的限制

區(qū)域生態(tài)問題是彼此行政邊界相鄰的政府需要共同關(guān)注的環(huán)境問題。由于科層制下行政區(qū)劃具有條塊分割性及信息共享不暢的特征，環(huán)境問題往往不易察覺，而單個地方政府環(huán)境治理效率偏低，很有可能使區(qū)域生態(tài)環(huán)境爆發(fā)的風(fēng)險進一步加劇。同時，多項生態(tài)環(huán)境事項的治理體制具有條塊分割、互為前置的壁壘，[1]一些地方政府固守地方屬地化管理的傳統(tǒng)觀念，只關(guān)注各自轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問題，而對需要各級政府通力合作卻難以識別個體貢獻的環(huán)境綜合整治積極性不高，地方主義、分割管理問題突出，使跨域污染可協(xié)調(diào)治理更為困難。

跨域生態(tài)治理有利于區(qū)域內(nèi)地方政府突破行政區(qū)劃的限制，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的共享。就全國而言，跨域生態(tài)治理已經(jīng)取得明顯的成效，如長三角區(qū)域水污染治理、京津冀大氣污染治理、“錳三角”電解行業(yè)整治，都是由中央人民政府督辦，各級政府通力合作，企業(yè)、社會組織、公民等多主體協(xié)同參與，形成聯(lián)動合力，有效地實現(xiàn)了跨域合作治理，解決了區(qū)域內(nèi)共同存在的環(huán)境問題。

（二）縮短環(huán)境問題的空間距離

作為人類寶貴的物質(zhì)財富，生態(tài)資源具有競爭性和排他性的特征。一方面，由于行政交界區(qū)資源產(chǎn)權(quán)不明晰，區(qū)域內(nèi)的地方政府可以共同開發(fā)利用生態(tài)資源，但共有的土地、大氣等資源被過度開發(fā)利用后，很有可能引發(fā) “公地悲劇”；另一方面，跨域生態(tài)環(huán)境具有典型的外部性特征，區(qū)域內(nèi)任何一個政府開發(fā)生態(tài)資源引發(fā)的環(huán)境問題，會影響其他區(qū)域的政府和公眾，各地方政府是 “一榮俱榮，一損俱損”的利益共同體關(guān)系，當區(qū)域內(nèi)任何一方政府不配合時，會影響其他地方政府的生態(tài)治理工作。同時，當某一個地區(qū)的水流域常態(tài)化生態(tài)治理疲軟時，將會引發(fā)相鄰地區(qū)的生態(tài)治理危機。

跨域生態(tài)治理具有系統(tǒng)性和復(fù)雜性，陽光、空氣、綠色植被等自然因素構(gòu)成了一個完整的有機生態(tài)系統(tǒng)，在系統(tǒng)內(nèi)部，各因素相互影響、相互制約?？缬蛏鷳B(tài)治理著重關(guān)注公眾利益和生態(tài)資源，采用政府與多元主體合作的模式應(yīng)對相鄰地區(qū)間具有空間距離的環(huán)境問題，以此實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源的協(xié)同與聚集，避免資源投入的碎片化。

（三）以長效治理避免突發(fā)性反彈

跨域治理需要以政府為主導(dǎo)，多主體在政府的指導(dǎo)下開展跨域生態(tài)治理協(xié)作，這種協(xié)作形成于由動力源泉、承載場域和協(xié)同過程三個因素組成的動力機制。與珠三角、長三角區(qū)域生態(tài)治理不同的是，等級權(quán)威的治理模式是京津冀地區(qū)長期采用的治理模式，政績要求、行政問責(zé)是這一模式最根本的兩個動力源。在壓力型背景體制下，由于跨域環(huán)境污染涉及多個政府的行政問責(zé)，一些地方政府很有可能因懼怕承擔(dān)治理責(zé)任而出現(xiàn)協(xié)作意愿不強的情況，從而走回 “先污染，后治理”的老路。

跨域生態(tài)治理采取調(diào)查取證、線索共享、生態(tài)補償、協(xié)作修復(fù)等長效協(xié)作機制。[2]這些機制組成一個完整的生態(tài)治理體系，在體系內(nèi)部，可根據(jù)不同的事項需要對政府部門進行職能劃分，還可以運用體制規(guī)則限制各部門、各官員的責(zé)權(quán)，這樣能夠避免在跨流域生態(tài)治理中地方政府、官員的不作為行為，實現(xiàn)跨域生態(tài)治理各項政策的充分落實。總體來看，跨域協(xié)作治理是對過去環(huán)境治理的突發(fā)性、季節(jié)性、反彈性問題的有效回應(yīng)，能夠助推各級政府開展 “暴風(fēng)式”治理合作，實現(xiàn)生態(tài)治理向常態(tài)化協(xié)同方向轉(zhuǎn)變。

二、跨域生態(tài)治理的現(xiàn)實困境

（一）生態(tài)補償模糊且單一

當前，我國已經(jīng)嘗試對重點生態(tài)流域區(qū)域居民實行生態(tài)補償，但是試點的范圍有限，在實際執(zhí)行時還存在著各項規(guī)定模糊不清、補償形式單一等問題。

第一，各地對跨域生態(tài)補償未達成一致共識，補償標準不一。一些地方政府出臺了跨域生態(tài)治理的文件法律，但對跨域生態(tài)補償做出的指導(dǎo)十分有限。例如，浙江省、江蘇省公布了 《浙江省生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》 《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法 （試行）》，對本省的生態(tài)補償方法進行了規(guī)定，[3]但處于長江上、中、下游的四川省、湖北省、上海市的相關(guān)政策中僅規(guī)定了整個長江流域的生態(tài)補償標準，并沒有從本省市的情況出發(fā)制定針對性的補償辦法。長江流域內(nèi)各省市生態(tài)補償標準不一，對整個經(jīng)濟帶生態(tài)補償機制的構(gòu)建和各省市生態(tài)關(guān)系的協(xié)調(diào)均產(chǎn)生了不利影響。

第二，補償方式單一。當前，跨區(qū)域省市間的補償政策文件以指導(dǎo)性文件居多，涉及經(jīng)驗總結(jié)的政策文件極少，一些地方政府行政人員在生態(tài)補償政策實施中無所適從。在生態(tài)補償實踐中，財政補償依然占據(jù)主導(dǎo)地位，市場補償、產(chǎn)業(yè)扶持、人才技術(shù)支撐等多元化的補償形式缺失，政府實施的財政政策得不到其他補償方式的配合，致使政府在生態(tài)補償實踐中發(fā)揮的作用有限。

（二）政策執(zhí)行存在偏差

1.跨域生態(tài)治理的政策執(zhí)行存在偏差

與跨縣和區(qū)的生態(tài)治理不同的是，跨省市的生態(tài)治理活動涉及更多的主體，即在生態(tài)治理中需要考慮不同層級的政策制定主體與政策實施主體。在生態(tài)治理實踐中，環(huán)保、水利等部門以及執(zhí)法人員都是治理的執(zhí)行主體。而對企業(yè)的監(jiān)管是生態(tài)治理中必不可少的一環(huán)，當某地存在環(huán)境污染問題時，末端的解決方式仍然是對企業(yè)進行處罰，地方政府會權(quán)衡經(jīng)濟增長與污染治理的收益，采取選擇性的環(huán)保執(zhí)法，在環(huán)境治理上各政府對企業(yè)的環(huán)境污染處罰力度不同，出現(xiàn) “雙重標準”。對于基層執(zhí)法人員來說，生態(tài)補償政策規(guī)定的不統(tǒng)一會使他們在政策執(zhí)行中無所適從，帶有嚴重的主觀色彩，避責(zé)、權(quán)力濫用的情況時有發(fā)生，導(dǎo)致環(huán)境政策在執(zhí)行中出現(xiàn)嚴重偏差。

2.跨域生態(tài)治理的政策執(zhí)行不暢

由于跨域生態(tài)治理會觸及多方利益，多元主體在協(xié)作治理過程中容易產(chǎn)生 “不合作”“不行動”的消極行為，這勢必會影響區(qū)域生態(tài)治理政策的順利推進。此外，部門之間存在的壁壘帶來的管理碎片化也會導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯。在跨區(qū)域的水污染治理中，環(huán)保、交通、水利等部門或多或少都會涉及在內(nèi)，這些部門存在條塊分割、職能交叉的弊端，在生態(tài)環(huán)境治理中往往會出現(xiàn) “九龍治水，各管一端”的現(xiàn)象。如環(huán)保部門更為重視企業(yè)污水的達標排放、水利部門看重水資源的合理利用、建設(shè)部門重視市政給排水管網(wǎng)的建設(shè)……[4]總體來看，地方政府各部門囿于權(quán)責(zé)不明、溝通不暢，難以形成治理合力，以致在生態(tài)治理政策執(zhí)行中面臨阻滯難題。

（三）動力源泉復(fù)雜與行政問責(zé)沖突

跨域生態(tài)治理涉及政府行政部門、企業(yè)、林業(yè)草原、公眾等諸多治理主體，這些主體在協(xié)作過程中存在利益關(guān)聯(lián)和環(huán)境保護的需求，在職責(zé)邊界尚未清晰確定的情況下，不可避免地出現(xiàn)權(quán)限與利益的沖突。

第一，區(qū)域效益與政績需求關(guān)系錯綜復(fù)雜。分稅制改革以后，地方政府失去了穩(wěn)定的財政來源，但仍需承擔(dān)上級政府派發(fā)的任務(wù)和績效指標，而長期以來財權(quán)與事權(quán)的不匹配，又導(dǎo)致地方政府往往沒有充足的財力投入到環(huán)境治理中。因此，地方政府只有發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，積累一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)，才能擁有相對作為的行政空間。而地方經(jīng)濟發(fā)展最快的方式就是創(chuàng)辦企業(yè)和招商引資，對于企業(yè)而言，在追求高利潤的同時，常常伴隨著超標排放、偷排漏排情況等違規(guī)行為的發(fā)生，地方政府出于緩解財政壓力考量，對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的環(huán)境規(guī)制有所放松，允許一部分環(huán)保未達標的企業(yè)進入轄區(qū)內(nèi)繼續(xù)生產(chǎn)從而擴大政府的稅收。當上級環(huán)保部門進行督查時，地方政府為了應(yīng)付檢查，往往與這部分環(huán)保未達標的企業(yè)聯(lián)合起來進行 “運動式治理”，這勢必嚴重影響區(qū)域內(nèi)生態(tài)治理的效率。同時，隨著區(qū)域之間競爭的加劇，地方政府為了抱團取暖，紛紛采取跨區(qū)域合作的方式發(fā)展經(jīng)濟，在招商引資給地方帶來經(jīng)濟增長的誘惑下，跨域生態(tài)治理在地方政府工作中往往處于次要位置。[5]

第二，主體監(jiān)督與問責(zé)的矛盾不可調(diào)和。生態(tài)環(huán)境的好壞直接影響人們的生產(chǎn)和生活質(zhì)量，高度的專業(yè)性與協(xié)同性在生態(tài)治理中有著重要意義，多元主體的監(jiān)督也必不可少。在環(huán)境治理活動中，除了環(huán)境保護部門的監(jiān)督外，近年來，隨著生態(tài)領(lǐng)域 “黨政同責(zé)”原則的深入貫徹以及公民生態(tài)責(zé)任意識的不斷增強，各級黨委和公眾成為生態(tài)環(huán)境治理不可或缺的監(jiān)督主體，治理監(jiān)督主體的多元化意味著監(jiān)督更為嚴格、問責(zé)更為細致。黨的十八大以來，跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理績效協(xié)同問責(zé)逐漸替代過去單一的屬地問責(zé)，一個地區(qū)的生態(tài)治理問責(zé)會牽連到區(qū)域其他政府，在這樣的背景下，一些地方政府官員很有可能出于避責(zé)、卸責(zé)的心理，懼怕跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境績效協(xié)同問責(zé)下的追責(zé)，在跨流域生態(tài)治理中消極應(yīng)對、不愿協(xié)作，影響生態(tài)治理進程的有效推進。

三、跨域生態(tài)治理的優(yōu)化對策

（一）樹立綠色政績觀

與過去主要以GDP作為地方政府政績評定標準不同的是，近年來，中央政府不斷完善考核成果評價體系，倡導(dǎo)更為多元、更凸顯公共價值的官員政績和地方政府績效衡量標準。其中 “綠色政績觀”作為一種可持續(xù)的、以人為本的政績觀，不僅助推了中國政府執(zhí)政理念在政治、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境中的更新升級，還指導(dǎo)各級領(lǐng)導(dǎo)干部毅然決然地從事環(huán)境保護工作。因此，將生態(tài)環(huán)境治理效果納入官員政績評價體系，評估跨區(qū)域生態(tài)治理的成效，能夠推動廣大領(lǐng)導(dǎo)干部保持戰(zhàn)略定力，牢固樹立 “生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的綠色政績觀。在今后的地方政府政績考核中需要適當增加生態(tài)績效考核指標比重，不斷增強地方官員的生態(tài)保護意識。

（二）加強對多主體生態(tài)治理行動的協(xié)同

把握適當?shù)墓?jié)奏與力度是區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理中必須重視的問題。在過去的水域污染、大氣污染治理中，地方政府能夠在短時間內(nèi)匯聚人力、物力、財力等資源，迅速出臺治理行動方案，但這種治理方式仍然以局部性治理為主。在后續(xù)的治理過程中，環(huán)境污染問題往往會卷土重來，在傳統(tǒng)績效觀的影響下，還會出現(xiàn)跨界污染甚至將污染物轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。因此，跨域生態(tài)治理需要由過去的局部性治理模式逐漸演變成全流域、下手快、力度輕的治理模式。第一，全流域生態(tài)環(huán)境治理需要推進生態(tài)鏈條的協(xié)同同步：從全局出發(fā)，對流域內(nèi)上、中、下游的保護和治理進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進植被修復(fù)、河道綜合整治等重大工程；在出現(xiàn)環(huán)境污染問題時，嚴格按照既定程序?qū)α饔騼?nèi)水質(zhì)進行監(jiān)測和取證。第二，下手快。運用智能化技術(shù)，促進流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)信息在水利、交通、環(huán)境執(zhí)法等部門的流動；同時，依托數(shù)字技術(shù)監(jiān)督各地的治理行動，將群眾的舉報信息自動推送到聯(lián)合執(zhí)法部門，便利多個部門開展聯(lián)合執(zhí)法行動。第三，力度輕。不宜將過多的懲治資源耗費在流域內(nèi)有違規(guī)排放污水的企業(yè)和單位，而應(yīng)該進行適度懲戒，后續(xù)需注重事前的預(yù)防和事后的處置工作。

（三）重視經(jīng)驗總結(jié)與建立多維長效生態(tài)補償機制

近年來，我國開展的京津冀大氣污染治理、珠江—西江流域的水污染治理、武陵山湘渝黔地區(qū) “錳三角”的跨域環(huán)境治理，有成就也有失誤，國家相關(guān)部門已經(jīng)將環(huán)境治理典型案例進行匯編，案例中涉及的績效問責(zé)機制、府際合作研究、組建小組進行跨區(qū)域治理協(xié)商的經(jīng)驗可以為其他地區(qū)跨域生態(tài)治理提供權(quán)威性參考和借鑒。

政策補償、實物補償、智力補償都是生態(tài)補償?shù)闹匾绞?，中央政府可將這些補償方式結(jié)合起來，根據(jù)地方特色探索建立多維長效補償機制。第一，統(tǒng)籌生態(tài)補償?shù)捻攲釉O(shè)計工作，不斷完善生態(tài)補償相關(guān)法律法規(guī)。第二，在加大財政轉(zhuǎn)移支付的同時，跨省市縣應(yīng)建立流域上下游生態(tài)補償專項資金，根據(jù)水質(zhì)考核標準，按年度進行撥付。第三，根據(jù) “誰保護，誰受益，誰污染，誰付費”的原則，在國家與地方政府的引導(dǎo)下，跨流域市縣簽訂橫向生態(tài)保護補償協(xié)定，以此調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護間的利益關(guān)系。第四，根據(jù)地方實際情況，探索建立流域水環(huán)境補償機制和水資源轉(zhuǎn)讓制度，推行跨域污染控制補償機制。第五，組建專家團隊評估生態(tài)補償政策實施效果，相關(guān)結(jié)果向社會公布，接受公眾監(jiān)督。

四、結(jié)束語

跨域協(xié)同治理是應(yīng)對跨界性、外溢性強的環(huán)境污染、提升流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的長遠之計。近年來，在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，不少地區(qū)在跨域生態(tài)治理領(lǐng)域從多個方面做出了有益的探索，不僅促進了環(huán)境保護政策的落地，還促進了當?shù)丨h(huán)境保護法律體系的完善。在此背景下，“先污染，后治理”的現(xiàn)象得到一定程度的緩解，后續(xù)還需要加快搭建跨域生態(tài)保護協(xié)作平臺、創(chuàng)新協(xié)同治理模式，多主體合力從源頭上治理流域生態(tài)污染問題，推動流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提升。

參考文獻：

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