行政復(fù)議決定公開內(nèi)容的檢視與完善

摘要：新《行政復(fù)議法》第三條、第七十九條確立了行政復(fù)議決定公開制度。行政復(fù)議決定公開制度是新時(shí)代法治政府建設(shè)的必然要求，關(guān)系到社會(huì)公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。新《行政復(fù)議法》以及行政復(fù)議相關(guān)的法規(guī)并未就行政復(fù)議公開內(nèi)容的范圍進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，基于各地實(shí)踐探索情況，行政復(fù)議決定公開內(nèi)容目前主要存在公開內(nèi)容款項(xiàng)、公開詳細(xì)程度以及公開中對(duì)于個(gè)人信息保護(hù)程度等問題，同時(shí)，行政復(fù)議中規(guī)范性文件審查結(jié)果和行政委員會(huì)的咨詢意見，是否應(yīng)納入行政復(fù)議決定公開的范疇，亦是推進(jìn)行政復(fù)議決定公開亟須解決的問題。為了更充分地發(fā)揮行政復(fù)議決定公開制度的功效，有必要規(guī)范行政復(fù)議決定公開的內(nèi)容，并將行政復(fù)議規(guī)范性文件審查的結(jié)果和行政復(fù)議委員會(huì)的咨詢意見一并公開，以完善行政復(fù)議決定公開的法律依據(jù)體系。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；行政復(fù)議決定公開；行政復(fù)議決定公開的內(nèi)容

中圖分類號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2024）18-0088-04

Examination and Improvement of the Public Content

of Administrative Reconsideration Decisions

Wang Suwan

（Wuhan University of Technology， Wuhan 430070）

Abstract： The new Administrative Review Law establishes the system of making administrative reconsideration decisions public in Articles 3 and 79. The system of making administrative reconsideration decisions public is a necessary requirement for the construction of a rule of law government in the New Era， which is related to the realization of the public’s right to information and supervision. The new Administrative Review Law and related regulations do not provide detailed provisions on the scope of the content of administrative reconsideration decisions to be made public. Based on the exploration of practices in various regions， the current main issues regarding the content of administrative reconsideration decisions made public include the items to be made public， the level of detail to be disclosed， and the degree of protection of personal information in the disclosure. Additionally， it is also a pressing issue that needs to be addressed whether the results of normative document reviews in administrative reconsideration and the advisory opinions of administrative committeeac78342476926e05ae97340bad9ad73296e346b2a3470097f8af6164bcf0fdc7s should be included in the scope of administrative reconsideration decisions to be made public. In order to fully leverage the effectiveness of the system of making administrative reconsideration decisions pubic， it is necessary to standardize the content of administrative reconsideration decisions to be made public， disclose the results of normative document reviews in administrative reconsideration and the adversary opinions of administrative reconsideration committees， and improve the legal basis system for making administrative reconsideration decisions public.

Keywords： administrative reconsideration; public disclosure of administrative reconsideration decision; content of public disclosure of administrative reconsideration decision

2023年9月1日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂通過《行政復(fù)議法》?！缎姓?fù)議法》總則第三條與第七十九條確立了行政復(fù)議決定公開制度，要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)被申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為的公開情況，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定將行政復(fù)議決定書向社會(huì)公開。行政復(fù)議決定書公開的內(nèi)容范圍如何界定、規(guī)范性文件審查結(jié)果是否公開，以及行政復(fù)議委員會(huì)咨詢意見是否公開等問題，新《行政復(fù)議法》并未充分回應(yīng)，對(duì)有關(guān)實(shí)踐方面的指引有待進(jìn)一步細(xì)化和澄清。

本文將基于新《行政復(fù)議法》相關(guān)規(guī)定，擬從學(xué)理及法規(guī)范層面對(duì)行政復(fù)議決定書公開內(nèi)容的相關(guān)爭(zhēng)議加以審視，嘗試回答如下問題：第一，本次修法確立行政復(fù)議決定書公開制度應(yīng)如何定位？第二，行政復(fù)議決定書公開制度目前存在哪些現(xiàn)實(shí)問題？第三，基于行政復(fù)議決定公開的目的和功能，應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)這些現(xiàn)存的問題？

一、行政復(fù)議決定公開制度的定位

（一）行政復(fù)議決定公開制度的目的

公開行政復(fù)議決定的主要目的在于通過強(qiáng)化對(duì)行政復(fù)議的監(jiān)督，從而保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。行政復(fù)議作為行政救濟(jì)手段，具有鮮明的行政屬性，同樣需要強(qiáng)化監(jiān)督，強(qiáng)化行政復(fù)議監(jiān)督是推進(jìn)法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義［1］。通過公開行政復(fù)議決定來保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是行政復(fù)議決定公開制度的核心［2］。

民主參與的本質(zhì)就是“話語表達(dá)、競(jìng)爭(zhēng)和有效協(xié)商的能力”，在任何形式的民主過程中，公眾必須基于充分的信息才能有實(shí)質(zhì)性地參與［3］。而知情權(quán)又關(guān)系著公眾監(jiān)督權(quán)的行使，均衡充分的信息是公眾行使監(jiān)督權(quán)的前提。當(dāng)政府需要時(shí)刻向公眾保持開放、透明時(shí)，其活動(dòng)就必須更加規(guī)范和理性。行政復(fù)議機(jī)關(guān)信息公開，接受公眾監(jiān)督、問責(zé)，有助于加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的危機(jī)意識(shí)，進(jìn)而提升行政復(fù)議、行政活動(dòng)的規(guī)范化程度。

（二）行政復(fù)議決定公開制度的功能

行政復(fù)議是行政主體依據(jù)法律法規(guī)，解決發(fā)生在行政主體和相對(duì)人之間的行政爭(zhēng)議所形成的具有法律效果的行為，是行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督、管理社會(huì)事務(wù)的重要方式。行政復(fù)議的功能是多方面的，主要包括以下方面。

1.保障行政相對(duì)人的權(quán)利以及社會(huì)公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)

行政復(fù)議決定公開屬于事后公開，主要是對(duì)行政復(fù)議決定書的公示。行政復(fù)議決定公開制度讓社會(huì)公眾能夠快捷高效地解決行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的行政爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)。同時(shí)通過行政復(fù)議決定公開，保障社會(huì)公眾對(duì)相關(guān)行政爭(zhēng)議事實(shí)的知情權(quán)，并參與到監(jiān)督中來，對(duì)行政爭(zhēng)議中的行政機(jī)關(guān)、解決行政爭(zhēng)議的復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。

2.提高行政執(zhí)法透明度，推進(jìn)法治政府建設(shè)

行政復(fù)議決定公開制度將行政執(zhí)法、行政復(fù)議置于陽光之下，有利于控制和減少執(zhí)法過程中的不規(guī)范現(xiàn)象，減少權(quán)力行使的腐敗性和任意性，同時(shí)通過行政復(fù)議保障相對(duì)人的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的解決［4］。通過制定完善行政復(fù)議決定公開制度還可以增加市場(chǎng)監(jiān)管方式，推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管的制度改革，提高行政復(fù)議工作的規(guī)范性，提升案件辦理質(zhì)量，從而更好地在行政執(zhí)法中體現(xiàn)公平正義，切實(shí)實(shí)現(xiàn)個(gè)體公正。

二、行政復(fù)議決定公開內(nèi)容的檢視

（一）行政復(fù)議決定公開的內(nèi)容

《行政復(fù)議法》在總則中確立行政復(fù)議公開原則，又在第七十九條確立僅公開行政復(fù)議決定書，并且還受到“被申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為的公開情況”的限制。新《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》都未明確行政復(fù)議決定書公開內(nèi)容的范圍。

實(shí)踐中，各地政府已經(jīng)開始行政復(fù)議決定公開的探索。筆者調(diào)查了部分地區(qū)政務(wù)公開的網(wǎng)站，發(fā)現(xiàn)行政復(fù)議決定書公開中，各地政府在格式、款項(xiàng)以及詳細(xì)程度等各方面的實(shí)際做法各有不同。存在的問題主要包括以下三方面：

一是公開內(nèi)容的格式。部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政執(zhí)法信息公示時(shí)，對(duì)公示信息的具體款項(xiàng)無規(guī)范統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此在其公示的信息中經(jīng)常存在遺漏的情形。如遺漏行政執(zhí)法的主體信息，如執(zhí)法機(jī)關(guān)的名稱、執(zhí)法人員的姓名和執(zhí)法證信息、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及執(zhí)法機(jī)關(guān)的地址等。遺漏行政執(zhí)法決定信息，如決定作出機(jī)關(guān)、決定作出的法律依據(jù)以及行政裁量的理由等。

二是公開內(nèi)容的詳細(xì)程度。部分行政執(zhí)法公示機(jī)關(guān)則對(duì)行政執(zhí)法案件的信息進(jìn)行裁剪，選取其中的部分關(guān)鍵要素進(jìn)行公開。此類公開方式中，部分公示機(jī)關(guān)以過于精簡(jiǎn)的語言對(duì)事實(shí)進(jìn)行簡(jiǎn)略的概括，有些甚至只有寥寥幾個(gè)詞語，行政執(zhí)法要素都不描述清楚，背離了行政執(zhí)法公示制度的目的。

三是對(duì)個(gè)人信息保護(hù)程度。部分行政執(zhí)法公示機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法信息不加任何技術(shù)處理，直接公開全部原件。此種方式容易造成國(guó)家利益或者個(gè)人權(quán)益的侵害，尤其是在行政處罰、行政強(qiáng)制等干預(yù)行政執(zhí)法類型的復(fù)議案件中，不少行政機(jī)關(guān)直接公示了違法自然人的姓名、住址等信息。這種做法易給當(dāng)事人帶來極大的負(fù)面影響，造成二次處罰。

（二）規(guī)范性文件附帶審查結(jié)果

1999年《行政復(fù)議法》首次創(chuàng)設(shè)了行政規(guī)范性文件附帶審查制度，但復(fù)議法實(shí)施至今，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件監(jiān)督職能并未得到充分發(fā)揮。為此，新《行政復(fù)議法》進(jìn)一步完善了行政規(guī)范性文件附帶審查制度，初步形成了行政規(guī)范性文件附帶審查的有效制度供給［5］。

新《行政復(fù)議法》第十三條確立了行政復(fù)議規(guī)范性文件的附帶審查的范圍，并在第四章第五節(jié)專門就完善行政規(guī)范性文件實(shí)體合法性審查的適用規(guī)則進(jìn)行規(guī)定。對(duì)于規(guī)范性文件附帶審查的程序和結(jié)果，也于第五十九條、第六十條做出了規(guī)定。

但對(duì)于規(guī)范性文件審查中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理不合法的規(guī)范性文件、行政復(fù)議機(jī)關(guān)無權(quán)處理并依法移交有權(quán)機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件最終審查結(jié)果，是否應(yīng)該也在行政復(fù)議決定書中一并告知，新《行政復(fù)議法》并未明文規(guī)定，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》也暫未明確。行政爭(zhēng)議中涉及的規(guī)范性文件的處理結(jié)論不做處理和告知，則無法充分反映出行政復(fù)議在行政規(guī)范性文件監(jiān)督中的優(yōu)勢(shì)，也無法回應(yīng)法治政府建設(shè)對(duì)行政規(guī)范性文件法治化提出的新要求。

（三）行政復(fù)議委員會(huì)的咨詢意見

迄今為止，全國(guó)近21個(gè)省份的探索為行政復(fù)議委員會(huì)制度的建立、推廣積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)［6］。2023年新《行政復(fù)議法》正式確立了行政復(fù)議委員會(huì)制度，并對(duì)咨詢委員會(huì)功能定位與主要職責(zé)做了規(guī)定。但現(xiàn)有的對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)制度的法律依據(jù)仍然存在著一些不足。

比如，新《行政復(fù)議法》并未規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須依據(jù)復(fù)議委員會(huì)的意見作出復(fù)議決定，甚至未規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)未采納行政復(fù)議委員會(huì)的咨詢意見的，必須說明理由。此外，行政復(fù)議委員會(huì)的咨詢意見、復(fù)議機(jī)關(guān)未采納復(fù)議委員會(huì)意見的理由，是否應(yīng)納入行政復(fù)議決定公開的范圍，向社會(huì)公開、接受社會(huì)監(jiān)督，新《行政復(fù)議法》亦未提供明確指引。

由此勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致具體實(shí)際操作中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)自主空間過大。若是復(fù)議委員會(huì)的意見對(duì)行政復(fù)議決定的作出沒有任何限制和約束，行政復(fù)議委員會(huì)制度的目的和功能難以實(shí)現(xiàn)。

（四）成因分析

1.制度原因

制度對(duì)社會(huì)實(shí)踐具有基礎(chǔ)性的作用，制度完備程度依賴構(gòu)建該制度的法律依據(jù)體系的完備程度。基于實(shí)踐的反饋發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前中央與地方層面的行政復(fù)議公開制度設(shè)計(jì)過于粗糙，缺乏明確性與可操作性，無法為行政復(fù)議決定公開制度的建設(shè)提供有效的指引。與此同時(shí)，隨著互聯(lián)網(wǎng)和媒體技術(shù)的發(fā)展，目前配套的法律、行政法規(guī)無法完全滿足新時(shí)代背景下政務(wù)公開的內(nèi)涵與要求。

2.社會(huì)原因

行政復(fù)議決定公開制度根本目的是保障公眾的權(quán)益，規(guī)范行政復(fù)議機(jī)關(guān)。一方面，群眾對(duì)于政府執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督需求及執(zhí)法中的知情權(quán)都日益見長(zhǎng)。另一方面，法治政府建設(shè)的推進(jìn)，要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)不斷擴(kuò)大行政復(fù)議信息公開范圍，最大限度地保護(hù)公民知情權(quán)。因此行政復(fù)議決定公開制度需要平衡公眾知情權(quán)、與行政復(fù)議決定公開以及個(gè)人信息保護(hù)間的關(guān)系。只有通過有效的利益權(quán)衡機(jī)制，才能最大程度實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)，滿足人民群眾的利益需求，發(fā)揮行政復(fù)議決定公開制度的效用。

三、行政復(fù)議決定公開內(nèi)容的完善

（一）規(guī)范行政復(fù)議決定公開的內(nèi)容

我國(guó)新《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》未明確行政復(fù)議決定書公開內(nèi)容范圍。根據(jù)新《行政復(fù)議法》第七十九條，公開條件為“被申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為的公開情況”。這一制度決定了部分公開為常態(tài)，平衡了個(gè)人信息保護(hù)和行政執(zhí)法公開之間的限度。

行政復(fù)議決定書記錄了整個(gè)行政復(fù)議過程，包括申請(qǐng)人、被申請(qǐng)機(jī)關(guān)情況、案情、證據(jù)、事實(shí)、聽證、法律依據(jù)、復(fù)議類型、救濟(jì)途徑等。盡管內(nèi)容繁雜，對(duì)行政復(fù)議決定公開制度至關(guān)重要。公開制度旨在規(guī)范行政行為、解決爭(zhēng)議，但需保護(hù)個(gè)人隱私和商業(yè)秘密，不必全部公開，應(yīng)部分公開，精簡(jiǎn)信息，保留違法事實(shí)和處罰理由。與公共利益無關(guān)的信息如個(gè)人隱私、商業(yè)秘密等可省略［7］。

行政復(fù)議決定公開需建立動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，包括更新、更正和撤銷信息。及時(shí)公示新案件，糾正錯(cuò)誤，撤銷違法決定。撤銷后需在信息平臺(tái)上公示，類似行政執(zhí)法公示制度。各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)每年整理統(tǒng)計(jì)上年度情況，并于次年1月31日前公開報(bào)告給政府和主管部門。

（二）公開規(guī)范性文件附帶審查結(jié)果

新《行政復(fù)議法》對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)附帶審查、行政復(fù)議決定公開的規(guī)定仍較為簡(jiǎn)化，并未明確行政復(fù)議附帶審查結(jié)果是否應(yīng)予以公開，未能充分反映出行政復(fù)議在行政規(guī)范性文件監(jiān)督方面的固有優(yōu)勢(shì)，也未能完全回應(yīng)法治政府建設(shè)對(duì)行政規(guī)范性文件法治化提出的新要求。對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)作出以下調(diào)整。

其一，對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)范性文件審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)將附帶審查的結(jié)果在行政復(fù)議決定書中進(jìn)行反映與體現(xiàn)。其中行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有關(guān)規(guī)范性文件或者依據(jù)的相關(guān)條款超越權(quán)限或者違反上位法的，決定停止該條款的執(zhí)行，并責(zé)令制定機(jī)關(guān)予以糾正［8］。制定機(jī)關(guān)限期內(nèi)處理結(jié)果應(yīng)該及時(shí)報(bào)送行政復(fù)議機(jī)關(guān)，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議決定書中加以體現(xiàn)并予以公開W8ZZe01Nl+0cyZhej4DgUw==。

其二，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法無權(quán)處理有關(guān)規(guī)范性文件或者依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理。接受轉(zhuǎn)送的行政機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到轉(zhuǎn)送之日起60日內(nèi)，將處理結(jié)論回復(fù)轉(zhuǎn)送的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議決定書中加以體現(xiàn)并予以公開。

（三）公開行政復(fù)議委員會(huì)的咨詢意見

行政復(fù)議委員會(huì)引入外部力量以提高中立性、增強(qiáng)公信力，消除申請(qǐng)人對(duì)自身案件的質(zhì)疑，使復(fù)議結(jié)果得到認(rèn)同，解決爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)“主渠道”定位。委員會(huì)由專家學(xué)者組成，減輕機(jī)關(guān)壓力。對(duì)重大疑難案件，機(jī)關(guān)應(yīng)將咨詢意見作為決定參考。委員會(huì)的專業(yè)性有助于處理復(fù)雜案件。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)將委員會(huì)意見作為重要參考，以此作出決定，確保行政復(fù)議的公正性和專業(yè)性。

并且行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將采納或不采納復(fù)議委員會(huì)意見的理由予以說明。這主要是基于建立復(fù)議委員會(huì)制度的目的考慮。行政復(fù)議委員會(huì)作為相對(duì)集中復(fù)議體制改革的配套機(jī)制改革，旨在通過建立“政府主導(dǎo)、外部參與、專業(yè)保障、民主決策”的復(fù)議審理組織，是提升行政復(fù)議中立性，增強(qiáng)行政復(fù)議公信力，實(shí)現(xiàn)解決行政糾紛“主渠道”的有效手段［9］。

因此，行政復(fù)議委員會(huì)的意見應(yīng)切實(shí)能對(duì)行政復(fù)議決定產(chǎn)生實(shí)際影響，其意見內(nèi)容有必要讓社會(huì)公眾看到，同時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是否采納行政復(fù)議委員會(huì)的意見，也應(yīng)進(jìn)行說明，一并公開。通過公開接受社會(huì)公眾對(duì)行政復(fù)議的監(jiān)督，提升人民群眾對(duì)行政復(fù)議結(jié)果的接受度和滿意度，增強(qiáng)行政復(fù)議的公信力，真正實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議委員會(huì)制度的目的。

四、結(jié)束語

新修訂的《行政復(fù)議法》確立了行政復(fù)議決定公開制度，該制度事關(guān)公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，事關(guān)法治建設(shè)工作在行政復(fù)議領(lǐng)域中的開展。但新《行政復(fù)議法》實(shí)踐中暴露出了一系列的問題，如行政復(fù)議決定公開內(nèi)容不規(guī)范，規(guī)范性文件附帶審查不透明及行政復(fù)議委員會(huì)職能發(fā)揮不充分等。造成此類問題的原因主要是行政復(fù)議決定公開制度的法律依據(jù)體系不夠完善，社會(huì)公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的需求與日俱增等。針對(duì)以上問題，首先，作者認(rèn)為要進(jìn)一步規(guī)范、明確行政復(fù)議決定公開的內(nèi)容，為行政復(fù)議決定公開的推進(jìn)提供有效指引。其次，應(yīng)公開規(guī)范性文件附帶審查結(jié)果，接受社會(huì)監(jiān)督。最后，公開行政復(fù)議委員會(huì)的咨詢意見以及復(fù)議機(jī)關(guān)是否采納的說明，充分發(fā)揮行政復(fù)議委員會(huì)的職能。

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［6］曹鎏.理想與現(xiàn)實(shí)：行政復(fù)議主渠道目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必由之路［J］.中國(guó)法治，2023（10）：60-62.

［7］馬迅.行政處罰決定公示：挑戰(zhàn)與回應(yīng)［J］.江淮論壇，2017（5）：122-128.

［8］梁君瑜.行政復(fù)議的功能定位再辨：兼評(píng)《行政復(fù)議法（修訂）（征求意見稿）》［J］.蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版），2021（2）：9-21.

［9］王萬華.“化解行政爭(zhēng)議的主渠道”定位與行政復(fù)議制度完善［J］.法商研究，2021（5）：19-32.

作者簡(jiǎn)介：王蘇婉（1993—），女，漢族，安徽滁州人，單位為武漢理工大學(xué)，研究方向?yàn)閼椃ㄐ姓ā?/p>

（責(zé)任編輯：趙良）2024年9月下半月刊（總第219期）教育