檢察委員會(huì)議題會(huì)前實(shí)體審查制度之重申與優(yōu)化

摘 要：檢察委員會(huì)決策高效化、科學(xué)化是全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制、保障檢察權(quán)順暢運(yùn)行的重要方面。會(huì)前實(shí)體審查制度是檢察委員會(huì)決策科學(xué)公正高效的重要程序保障。會(huì)前實(shí)體審查應(yīng)當(dāng)具有程序過濾、決策咨詢和素能培養(yǎng)之價(jià)值功能，但經(jīng)歷了應(yīng)然到或然的范式設(shè)計(jì)后，因?qū)彶閮r(jià)值導(dǎo)向不夠清晰、審查內(nèi)容不夠明晰、審查程序不夠充分以及審查人力保障不足等，會(huì)前實(shí)體審查要么效率偏低、要么直接缺失。為全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制，有必要進(jìn)一步明晰審查價(jià)值導(dǎo)向、界定審查內(nèi)容、規(guī)范審查程序和強(qiáng)化審查保障，以全方位提高會(huì)前實(shí)體審查質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：檢察委員會(huì) 會(huì)前實(shí)體審查 檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu) 決策參考

人民檢察院檢察委員會(huì)（以下簡稱“檢委會(huì)”）議題會(huì)前審查制度包括形式審查和實(shí)體審查。形式審查一般是規(guī)范性審查，就議題報(bào)告的內(nèi)容和形式是否符合相關(guān)規(guī)定或者欠缺有關(guān)材料提出審查意見［1］。實(shí)體審查則是對擬提交檢委會(huì)討論的案件和事項(xiàng)所涉及的法律問題提出審查意見，是檢委會(huì)輔助決策機(jī)制內(nèi)容之一，有必要進(jìn)一步予以重申、充實(shí)、完善，為檢委會(huì)決策增添更加堅(jiān)實(shí)的制度供給。

一、會(huì)前實(shí)體審查制度的發(fā)展脈絡(luò)

實(shí)體審查作為檢委會(huì)服務(wù)工作的重要內(nèi)容之一，已存續(xù)了二十多年。早在1994年4月，最高檢就提出建立對提交檢委會(huì)討論的案件和事項(xiàng)會(huì)前審查制度。［2］

根據(jù)2003年最高檢頒布修訂后的《檢察委員會(huì)議事規(guī)則》（已失效），檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)對上會(huì)議題材料提出意見，包括形式是否完備，法律如何適用。［3］這一規(guī)定可以視為會(huì)前審查程序，審查主體為檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，審查內(nèi)容為程序?qū)彶楹蛯?shí)體審查，兩者為并列關(guān)系。此處的實(shí)體審查應(yīng)理解為一種強(qiáng)制性規(guī)定而非授權(quán)性規(guī)定，檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)開展實(shí)體審查為應(yīng)盡職責(zé)，不能隨意舍去。

2009年，最高檢修訂公布《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》（已失效），明確檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)審查上會(huì)程序是否符合規(guī)定、檢委會(huì)會(huì)議材料是否齊全，必要時(shí)可以對有關(guān)法律問題提出意見。［4］實(shí)體審查只有在“必要時(shí)”才進(jìn)行，即實(shí)體審查乃視情形的選擇程序而非必經(jīng)程序。同時(shí)規(guī)定，上會(huì)議題應(yīng)當(dāng)由承辦檢察官提出意見，報(bào)告部門負(fù)責(zé)人，經(jīng)分管檢察長審核后報(bào)檢察長決定。［5］雖然同時(shí)強(qiáng)調(diào)了會(huì)前實(shí)體審查和形式審查，但審查主體不一，實(shí)體審查是由部門負(fù)責(zé)人和分管檢察長進(jìn)行，檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)只履行形式審查職能?！氨匾獣r(shí)”的實(shí)體審查規(guī)定略顯原則，可操作性不強(qiáng)。

2020年，再次修訂公布的《人民檢察院檢察委員會(huì)工作規(guī)則》（以下簡稱《工作規(guī)則》）要求承辦人制作議題報(bào)告，經(jīng)部門負(fù)責(zé)人審核后報(bào)檢察長決定。［6］議題審核流程發(fā)生變化，跳過了分管檢察長審核環(huán)節(jié)，直接從內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人到檢察長。部門負(fù)責(zé)人審核的內(nèi)容、形式和留痕模式也未明確。同時(shí)規(guī)定：檢察長決定提交上會(huì)討論的議題，檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)審核上會(huì)材料要件是否完備，對議題涉及的法律問題可以提出意見。［7］這里的“可以”明確實(shí)體審查為一種授權(quán)性規(guī)定而非強(qiáng)制性規(guī)定，即實(shí)體審查并非必經(jīng)程序。

二、會(huì)前實(shí)體審查制度的現(xiàn)實(shí)必要

（一）程序過濾，阻隔不該上會(huì)案件

檢委會(huì)應(yīng)當(dāng)討論決定重大、疑難、復(fù)雜案件。實(shí)踐中，有的檢察官出于規(guī)避司法責(zé)任考慮，將本不該上會(huì)的案件提請檢委會(huì)討論?；诖?，有必要通過程序過濾加以阻隔。會(huì)前實(shí)體審查，就是針對提請討論的議題實(shí)體內(nèi)容展開，質(zhì)疑并提出要求，強(qiáng)化承辦人對議題質(zhì)量的責(zé)任。［8］檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)雖然不是獨(dú)立的機(jī)構(gòu)組織，不履行決策職能，但其實(shí)體審查可以有效防止辦案檢察官人為逃避責(zé)任，將情節(jié)輕微且不復(fù)雜的不起訴案件、證據(jù)不充分需要補(bǔ)強(qiáng)的案件等不應(yīng)當(dāng)提交討論決定的案件提交檢委會(huì)審議。加強(qiáng)檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)對案件的基礎(chǔ)事實(shí)和證據(jù)的總體審查，將不該上會(huì)的案件阻隔在外，可以給檢委會(huì)委員留出更多時(shí)間和精力來還原案件事實(shí)、明晰爭議焦點(diǎn)，讓檢委會(huì)更加專注于履行重大疑難復(fù)雜案件和其他重大問題的議案議事職能。［9］

（二）決策參考，搭建會(huì)議咨詢平臺(tái)

會(huì)前準(zhǔn)備對檢委會(huì)工作水平和決策質(zhì)效起著重要的保障作用。實(shí)踐中，有的委員因各種行政事務(wù)纏身，會(huì)前準(zhǔn)備嚴(yán)重不足，審議時(shí)可能盲目追隨多數(shù)意見，使檢委會(huì)凝聚集體智慧、助推民主決策的制度設(shè)計(jì)初衷落空。司法責(zé)任制改革后，檢委會(huì)委員參加檢委會(huì)會(huì)議，對上會(huì)案件提出處理意見也是辦案方式之一。［10］為全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制，此種辦案方式也必須恪守司法親歷性要求。閱卷是檢委會(huì)委員審議案的重要方式，對保證檢委會(huì)決策質(zhì)量至關(guān)重要，但從全國檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)全程留痕情況看，會(huì)前閱卷情況并不理想。［11］會(huì)前實(shí)體審查一定程度上可以督促檢委會(huì)委員閱卷，增加司法辦案親歷性，緩沖檢委會(huì)委員直接辦案與集中決策之間的矛盾，為會(huì)議審議決策提供有益參考。

（三）實(shí)務(wù)訓(xùn)練，提升部門業(yè)務(wù)能力

檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)一般內(nèi)設(shè)在法律政策研究部門，沒有法律政策研究部門的則常設(shè)于綜合業(yè)務(wù)部門，該部門人員大部分時(shí)間和精力均用于依法治國、公正司法、檢察改革等方面的調(diào)查研究、撰寫總結(jié)匯報(bào)材料等，除了案例研究、法律適用研究外，較少接觸具體案件，缺乏檢察實(shí)務(wù)歷練。長此以往，不利于該部門同志業(yè)務(wù)能力提升。即使專司檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)職能的工作人員，如果長期側(cè)重于形式審查和事務(wù)性服務(wù)，對檢察實(shí)務(wù)的把控能力也難有進(jìn)益。把會(huì)前實(shí)體審查做深做實(shí)，作為決策服務(wù)的重點(diǎn)，進(jìn)一步審核把關(guān)提請議案的內(nèi)容、總結(jié)凝練其中的疑點(diǎn)難點(diǎn)焦點(diǎn)，不但可以為檢委會(huì)提供更加高效的服務(wù)保障、助推決策科學(xué)正確，也可以促進(jìn)檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)乃至整個(gè)法律政策研究部門或者綜合業(yè)務(wù)部門業(yè)務(wù)能力的提高。

三、會(huì)前實(shí)體審查制度的實(shí)踐問題

（一）審查的價(jià)值導(dǎo)向不夠清晰

從《工作規(guī)則》規(guī)定的檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的職責(zé)看，該機(jī)構(gòu)理所當(dāng)然為檢委會(huì)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，無論是形式審查還是實(shí)體審查，無論是會(huì)前準(zhǔn)備還是會(huì)后督辦，其直接服務(wù)對象均應(yīng)當(dāng)是檢委會(huì)。但《工作規(guī)則》規(guī)定實(shí)體審查意見“作為附件編入會(huì)議材料”“供辦案檢察官或者事項(xiàng)承辦人參考”，這一定位使得實(shí)體審查的價(jià)值導(dǎo)向不夠清晰。因?yàn)樽h題經(jīng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核，并報(bào)檢察長審批決定后，才送到檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，此時(shí)承辦人意見、部門意見和分管院領(lǐng)導(dǎo)意見已經(jīng)形成，“編入會(huì)議材料”只能順流給檢委會(huì)委員參考借鑒，逆流回承辦部門參考的價(jià)值恐難以實(shí)現(xiàn)。［12］

（二）審查內(nèi)容和程序不夠明晰

《工作規(guī)則》規(guī)定了檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)開展會(huì)前審核、提出法律意見的職責(zé)，但具體審查哪些內(nèi)容，審查流程如何，審查怎樣進(jìn)行，《工作規(guī)則》不夠明確。審查內(nèi)容方面，規(guī)定對議題涉及的法律問題提出意見［13］，似乎將實(shí)體審查的內(nèi)容限制在了法律層面，但法律層面的疑問往往來自于事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)審查等，拋開事實(shí)、證據(jù)、程序等討論法律適用，并不可靠。審查程序方面，首先是啟動(dòng)程序需進(jìn)一步明確，《工作規(guī)則》對會(huì)前實(shí)體審查作出授權(quán)性規(guī)定，是否啟動(dòng)往往由各院領(lǐng)導(dǎo)視情況部署或者依賴檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的工作自覺。其次是審查時(shí)序有進(jìn)一步的完善空間，實(shí)體審查只有在接收到議案報(bào)告時(shí)方能開展，此時(shí)議題已經(jīng)履行了檢察官全面審查、檢察官聯(lián)席會(huì)討論、分管院領(lǐng)導(dǎo)審批等系列程序。但《工作規(guī)則》規(guī)定“實(shí)體審查意見供辦案檢察官或者事項(xiàng)承辦人參考”，可反推出實(shí)體審查應(yīng)在檢察官審查過程中最遲應(yīng)在分管領(lǐng)導(dǎo)審批前進(jìn)行。且審查意見怎樣送達(dá)、如何提供檢察官參考、辦案檢察官或事項(xiàng)承辦人參考后是否回復(fù)等皆缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致可操作性不足。

（三）審查保障不夠充分

從全國檢察機(jī)關(guān)情況看，檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)在各個(gè)基層檢察院的設(shè)置并不統(tǒng)一，人員配備上通常只有一人兼職負(fù)責(zé)檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)工作。機(jī)構(gòu)設(shè)置不全、人員配備不足等現(xiàn)象制約了實(shí)體審查工作開展。以筆者所在的直轄市為例，省級院會(huì)前實(shí)體審查開展相對較好，分院偶有開展，基層院基本沒有開展。特別是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，基層院法律政策研究室被撤銷，檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)大多設(shè)置在綜合業(yè)務(wù)部門，該部門履行案件管理、法律政策研究、控告申訴舉報(bào)、國家賠償以及人民監(jiān)督事務(wù)等機(jī)構(gòu)改革前三到五個(gè)部門的職責(zé)，人員不足，往往一人多崗，檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)工作基本屬于“邊緣工作”，很難有檢察官專職負(fù)責(zé)，有的甚至交由一名書記員兼職負(fù)責(zé)，其既不具備相應(yīng)的法律業(yè)務(wù)能力對涉及的法律問題提出意見，也沒有精力對案件（事項(xiàng)）進(jìn)行實(shí)體審查。專職機(jī)構(gòu)缺失、專職人員缺乏、時(shí)間精力難以兼顧等導(dǎo)致實(shí)體審查職能的質(zhì)效不顯。

四、會(huì)前實(shí)體審查制度的完善進(jìn)路

（一）明晰實(shí)體審查價(jià)值導(dǎo)向

實(shí)體審查作為會(huì)前程序的重要一環(huán)，其價(jià)值功能不僅僅局限于形式審查、程序過濾，還體現(xiàn)在會(huì)務(wù)保障、決策服務(wù)和人員素能提升等方面。因此，建議《工作規(guī)則》進(jìn)一步對以下事項(xiàng)予以明晰：首先，明確會(huì)前實(shí)體審查程序?yàn)闄z委會(huì)會(huì)前必經(jīng)環(huán)節(jié)。對《工作規(guī)則》第13條的規(guī)范性表W4UuIH31PRXTCRsBKm0CRBLUfehckYtY+w3XCykwGQ8=述進(jìn)行修訂整合，除了應(yīng)當(dāng)進(jìn)行形式審查外，還應(yīng)當(dāng)開展實(shí)體審查，將實(shí)體審查這一選擇程序變更為必經(jīng)程序。其次，明確會(huì)前實(shí)體審查服務(wù)決策咨詢的價(jià)值導(dǎo)向。會(huì)前實(shí)體審查的主要服務(wù)對象應(yīng)是檢委會(huì)與檢委會(huì)委員，而非僅僅“供辦案檢察官和事項(xiàng)承辦人參考”。另外，突出會(huì)前實(shí)體審查提升人員素養(yǎng)的價(jià)值功能，將實(shí)體審查的主責(zé)群體擴(kuò)展至法律政策研究所在的部門。當(dāng)議題流轉(zhuǎn)到檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)后，隨機(jī)分案給法律政策研究部門檢察官，輪案檢察官在檢委會(huì)專職委員的指導(dǎo)下開展實(shí)體審查，必要時(shí)，可以召開檢察官聯(lián)席會(huì)進(jìn)行充分討論。

（二）界定實(shí)體審查內(nèi)容

會(huì)前實(shí)體審查，不僅僅是審查爭議焦點(diǎn)是否明確，重要的程序性事項(xiàng)是否完備，還應(yīng)當(dāng)對議題涉及的法律問題、處置意見等進(jìn)行全面分析、歸納和總結(jié)，為檢委會(huì)決策提供全面、可靠的參考素材。具體而言，會(huì)前實(shí)體審查至少包含四項(xiàng)內(nèi)容：一是整體通讀，熟悉掌握議題全貌；二是細(xì)微入手，找準(zhǔn)爭議焦點(diǎn)難點(diǎn)；三是提出問題，作出說明補(bǔ)充完善；四是查閱資料，深入分析提出意見。按照檢委會(huì)專職委員職責(zé)規(guī)定，檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在專職委員的領(lǐng)導(dǎo)下開展實(shí)體審查［14］，辦事機(jī)構(gòu)出具實(shí)體審查意見后，應(yīng)當(dāng)報(bào)專職委員審核。通過審查以上內(nèi)容和履行以上工作程序，可以強(qiáng)化制度的執(zhí)行落實(shí)和委員的責(zé)任意識(shí)，有效改變議題審查不認(rèn)真，重審查形式，輕審議實(shí)效的不良狀況。［15］

（三）規(guī)范實(shí)體審查程序

構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)格、程序順暢的實(shí)體審查程序是確保審查質(zhì)量的前提。應(yīng)在檢委會(huì)上會(huì)程序中明確實(shí)體審查的節(jié)點(diǎn)，即構(gòu)建“部門負(fù)責(zé)人審核→分管副檢察長審批→檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)形式審查和實(shí)體審查→檢察長審定”的會(huì)前程序，將擬上會(huì)的所有議題的實(shí)體審查意見呈閱檢察長，可將不應(yīng)上會(huì)的議題進(jìn)行適當(dāng)阻隔。同時(shí)，還應(yīng)建立一整套檢委會(huì)會(huì)前會(huì)中會(huì)后程序確保實(shí)體審查價(jià)值功能發(fā)揮。會(huì)前以文書流轉(zhuǎn)的形式將實(shí)體審查意見推送至辦案檢察官或事項(xiàng)承辦人參閱，并收受反饋回執(zhí)，確保辦案檢察官或事項(xiàng)承辦人收悉。會(huì)中由檢委會(huì)秘書在檢委會(huì)委員發(fā)言前宣讀審查意見，為檢委會(huì)委員提供有益的參考。會(huì)后將實(shí)體審查意見裝入檢委會(huì)檔案，確保全程留痕，有跡可查。另外，為了提高實(shí)體審查效率，在擬提交檢委會(huì)上會(huì)討論環(huán)節(jié)，可邀請檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)工作人員參與部門聯(lián)席會(huì)議、討論會(huì)議等，共同研究論證、提出意見。

（四）強(qiáng)化實(shí)體審查保障

會(huì)前實(shí)體審查是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的法律工作，設(shè)置機(jī)構(gòu)、配強(qiáng)人員是基礎(chǔ)性保障。首先，需要統(tǒng)籌考慮人員編制、部門設(shè)置等因素，將檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)明確為必須設(shè)立的辦案組織，以獨(dú)任檢察官或者檢察官辦案組形式并配備相應(yīng)輔助人員履職，必要時(shí)，可由辦事機(jī)構(gòu)所在部門主要負(fù)責(zé)人兼任檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)主任。同時(shí)細(xì)化工作職責(zé)，加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)。充分考慮綜合業(yè)務(wù)部門人少事多實(shí)際，選配業(yè)務(wù)水平高、工作經(jīng)驗(yàn)豐富的檢察官，分配充分的時(shí)間和充足的精力，使其專職或者兼職開展會(huì)前審查工作和會(huì)后督辦、調(diào)查研究等工作。只有在明確檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)功能定位、給予檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)足夠重視的基礎(chǔ)上，適度向檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)傾斜人力資源，檢委會(huì)的議案議事職能才能愈加彰顯和穩(wěn)步提升。