工傷認(rèn)定行政檢察監(jiān)督案件的審查要點(diǎn)

摘 要：工傷認(rèn)定監(jiān)督案件作為行政檢察常見(jiàn)的案件類(lèi)型，具有主體眾多、利益重大、爭(zhēng)議復(fù)雜等特點(diǎn)?，F(xiàn)行法律體系對(duì)工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作了詳盡規(guī)定，部分法律概念的理解上仍存在分歧，如工作場(chǎng)所外發(fā)生的事故傷害究竟認(rèn)定為“因工外出”還是“上下班途中”。作為行政糾紛司法救濟(jì)的最后一道關(guān)口，檢察機(jī)關(guān)要恪守公正立場(chǎng)，在更高維度上對(duì)事實(shí)認(rèn)定和法律適用進(jìn)行全面審查，以恰當(dāng)方式開(kāi)展監(jiān)督，最大程度實(shí)現(xiàn)利益修復(fù)。

關(guān)鍵詞：行政訴訟監(jiān)督 工傷認(rèn)定 因工外出 工作原因 舉證責(zé)任分配

在以人民為中心根本立場(chǎng)的指引下，近年來(lái)工傷認(rèn)定行政檢察監(jiān)督案件的數(shù)量和質(zhì)量在穩(wěn)步提升。工傷保險(xiǎn)體現(xiàn)的是風(fēng)險(xiǎn)共濟(jì)、責(zé)任共擔(dān)，此類(lèi)案件事關(guān)當(dāng)事各方重大利益，審查中既涉及證據(jù)事實(shí)的準(zhǔn)確認(rèn)定，還需要對(duì)法律政策的理解把握，監(jiān)督糾正和爭(zhēng)議化解的難度都較大。

一、工傷認(rèn)定行政檢察監(jiān)督案件的特點(diǎn)

（一）主體眾多

一般行政訴訟中只有原被告雙方，工傷認(rèn)定糾紛則必有第三人。職工不服不予認(rèn)定工傷決定而提起訴訟，用人單位作為第三人。反之，則職工作為第三人參加訴訟。也存在職工和用人單位均認(rèn)為是工傷，但人社部門(mén)仍不予認(rèn)定工傷的情況。工傷認(rèn)定糾紛中，復(fù)議機(jī)關(guān)參與的比例也較高。當(dāng)糾紛進(jìn)入訴訟監(jiān)督環(huán)節(jié)后，檢察機(jī)關(guān)可能會(huì)面對(duì)包括職工、用人單位、人社部門(mén)和復(fù)議機(jī)關(guān)在內(nèi)的多方主體。

（二）利益重大

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2023年全國(guó)認(rèn)定（視同）工傷 137.5萬(wàn)件，其中江蘇省為15.93萬(wàn)件，位居全國(guó)前列。［1］一旦認(rèn)定工傷，相關(guān)費(fèi)用少則數(shù)萬(wàn)元，多則數(shù)十萬(wàn)元，若因工死亡，僅一次性工亡補(bǔ)助金就達(dá)103余萬(wàn)元。［2］工傷能否得到認(rèn)定，對(duì)當(dāng)事各方都有較大影響。對(duì)職工來(lái)說(shuō)，關(guān)乎康復(fù)治療和后續(xù)生活。如果用人單位沒(méi)有為職工繳納社保，則所有費(fèi)用都要自行承擔(dān)。2023年全國(guó)工傷保險(xiǎn)基金支出高達(dá)1237億元，而同期收入為1212億。［3］就此而言，工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的把握還與工傷保險(xiǎn)基金的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展密切相關(guān)。

（三）爭(zhēng)議復(fù)雜

工傷認(rèn)定既是法律問(wèn)題，也是技術(shù)問(wèn)題，常涉及既往癥、并發(fā)癥等醫(yī)學(xué)概念，有時(shí)還會(huì)涉及道德問(wèn)題，如超過(guò)48小時(shí)死亡和家屬主動(dòng)放棄搶救能否認(rèn)定工傷等。同時(shí)，工傷認(rèn)定系典型的民事糾紛和行政糾紛交織的案件，勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定、工傷認(rèn)定、工傷待遇支付等關(guān)聯(lián)糾紛可能互為因果。當(dāng)事人可能會(huì)窮盡所有法律程序，如最高檢公布的第51批指導(dǎo)性案例中“李某訴湖北省某市人力資源和社會(huì)保障局、某市人民政府工傷保險(xiǎn)資格認(rèn)定及行政復(fù)議訴訟監(jiān)督案（檢例第205號(hào)）”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“湖北李某案”），8年內(nèi)歷經(jīng)行政復(fù)議、一審、二審、再審、抗訴、再審、再抗訴程序，經(jīng)三級(jí)檢察院接續(xù)監(jiān)督，最高法改判后“一撤到底”，責(zé)令人社部門(mén)重新作出認(rèn)定，后李某所受傷害被認(rèn)定為工傷。

二、工傷認(rèn)定監(jiān)督案件審查中的常見(jiàn)疑難問(wèn)題

由于公私法規(guī)范并存，工傷認(rèn)定糾紛中行政訴訟與民事訴訟相互關(guān)聯(lián)，而法律規(guī)范中部分概念的內(nèi)涵和外延并不明確，造成不同地區(qū)間工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的偏差，成為司法審判和檢察監(jiān)督中無(wú)法回避的疑難問(wèn)題。

（一）工傷認(rèn)定與勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛相互交織

認(rèn)定工傷通常以存在勞動(dòng)關(guān)系為前提，但勞動(dòng)關(guān)系本身可能就頗具爭(zhēng)議。用人單位會(huì)在行政復(fù)議或者行政訴訟中抗辯職工受傷不屬于工傷，又另行通過(guò)勞動(dòng)仲裁和民事訴訟主張與員工不存在勞動(dòng)關(guān)系，通過(guò)否認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系達(dá)到否認(rèn)工傷的目的。由于基層法院實(shí)行行政訴訟集中管轄，行政案件與民事案件往往分屬不同法院管轄。工傷認(rèn)定行政案件的審判人員，發(fā)現(xiàn)需要以勞動(dòng)爭(zhēng)議民事案件的審理結(jié)果為依據(jù)時(shí)，只能中止行政案件的審理，等待另案民事糾紛審結(jié)，這也是工傷認(rèn)定行政案件審理周期較長(zhǎng)的重要原因。

有時(shí)工傷保險(xiǎn)責(zé)任與勞動(dòng)關(guān)系還會(huì)出現(xiàn)事實(shí)和法律上的分離，即在違法分包轉(zhuǎn)包和掛靠經(jīng)營(yíng)的情況下，為實(shí)現(xiàn)對(duì)職工權(quán)益的充分救濟(jì)和對(duì)違法行為的否定評(píng)價(jià)，部門(mén)規(guī)章和司法解釋規(guī)定由發(fā)包方或被掛靠方先行承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任，事后再向?qū)嶋H用工人追償。然而，違法分包轉(zhuǎn)包或者掛靠經(jīng)營(yíng)往往具有一定的隱蔽性，職工與發(fā)包方或被掛靠方?jīng)]有直接接觸，很難自行判斷工傷保險(xiǎn)責(zé)任單位，需要檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)進(jìn)行證據(jù)補(bǔ)強(qiáng)。

（二）工作場(chǎng)所之外受傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在差異

同為工作場(chǎng)所之外空間發(fā)生的事故傷害，“因工外出”與“上下班途中”在認(rèn)定時(shí)的確容易產(chǎn)生混淆，如前文提到的湖北李某案的歷次裁判都是就此展開(kāi)。

分析《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》以來(lái)的立法演進(jìn)，上下班途中受傷害是否認(rèn)定為工傷有從寬的傾向，目前爭(zhēng)議集中于“非本人主要責(zé)任”的認(rèn)定。職工在事故發(fā)生后沒(méi)有第一時(shí)間報(bào)警，或者報(bào)警后沒(méi)有監(jiān)控或者目擊證人，導(dǎo)致事故成因無(wú)法判定，交警部門(mén)無(wú)法出具事故責(zé)任認(rèn)定書(shū)，只能由人社部門(mén)自行認(rèn)定。類(lèi)似湖北李某案的單方事故中，人社部門(mén)多圍繞職工對(duì)事故的發(fā)生是否盡到注意義務(wù)進(jìn)行認(rèn)定，由于缺乏具體操作規(guī)則，個(gè)案偏離度較大。

在單位場(chǎng)所之外發(fā)生交通事故的，按照“上下班途中”認(rèn)定，仍然需要滿(mǎn)足時(shí)間要素、空間要素、目的要素和非本人主要責(zé)任。相反，如果按照“因工外出”，既沒(méi)有對(duì)事故責(zé)任的要求，也沒(méi)有對(duì)交通工具的要求，比如說(shuō)在交通事故中承擔(dān)主要責(zé)任、全部責(zé)任，或者是步行時(shí)摔傷，仍然可以認(rèn)定為工傷。

（三）非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否屬于“工作原因”

由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行政執(zhí)法與審判理念的區(qū)別，在非生產(chǎn)性活動(dòng)中受傷害是否屬于工作原因存在明顯分歧，導(dǎo)致認(rèn)定結(jié)果兩極分化。以上下班打卡時(shí)摔傷為例，有觀點(diǎn)認(rèn)為，打卡屬于根據(jù)公司規(guī)定所從事的活動(dòng)，是為了完成單位規(guī)定的日?？记诠ぷ?，應(yīng)認(rèn)定為工傷。也有觀點(diǎn)認(rèn)為此時(shí)不屬于工作時(shí)間，非因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)直接遭受傷害，故不予認(rèn)定工傷。上述爭(zhēng)議的根源就在于如何從空間和時(shí)間上界定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

另一類(lèi)爭(zhēng)議是參加單位組織的活動(dòng)時(shí)受傷是否屬于工作原因。職工參加單位組織的運(yùn)動(dòng)會(huì)或者籃球比賽時(shí)受傷通常可認(rèn)定為工傷，但參加旅游觀光、休閑娛樂(lè)等活動(dòng)受傷則不能認(rèn)定為工傷。通過(guò)活動(dòng)形式來(lái)判斷是否屬于工作原因，并非絕對(duì)具有可行性，單位組織的團(tuán)建活動(dòng)可能兼具多種功能甚至由多個(gè)項(xiàng)目組合而成。有觀點(diǎn)認(rèn)為，外出旅游、調(diào)研等團(tuán)建活動(dòng)能夠提高員工凝聚力和工作的積極性，員工因團(tuán)建活動(dòng)受傷可認(rèn)定為工傷。也有觀點(diǎn)認(rèn)為團(tuán)建活動(dòng)的主要內(nèi)容與工作之間并無(wú)直接關(guān)聯(lián)，不能認(rèn)為屬于工作的組成部分，不屬于由于工作原因受到傷害。［4］

（四）舉證責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)分歧

工傷認(rèn)定案件的舉證責(zé)任有兩個(gè)層次：一是工傷認(rèn)定過(guò)程中職工和用人單位的舉證責(zé)任，二是行政訴訟過(guò)程中原被告雙方的舉證責(zé)任。本文討論的舉證責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)主要圍繞第一層次展開(kāi)。盡管人社部門(mén)在工傷認(rèn)定時(shí)負(fù)有一定的調(diào)查義務(wù)，仍以對(duì)職工和用人單位所提交證據(jù)的審查為主。當(dāng)關(guān)鍵事實(shí)出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，對(duì)職工和用人單位的舉證責(zé)任分配，就決定了工傷認(rèn)定和行政訴訟的處理走向。

如呂某等人與朝陽(yáng)市人社局工傷認(rèn)定糾紛案中，職工高某午休時(shí)昏迷，經(jīng)搶救無(wú)效死亡。法院審理認(rèn)為，高某死亡地點(diǎn)不在工作崗位，不能證明死亡與工作崗位、工作狀態(tài)存在關(guān)聯(lián)性，駁回家屬的訴訟請(qǐng)求。該案經(jīng)檢察監(jiān)督后予以改判，原判決錯(cuò)誤在于舉證責(zé)任的分配，認(rèn)為應(yīng)由家屬證明是工傷。［5］

工傷事故具有突發(fā)性和偶然性，往往會(huì)遇到關(guān)鍵事實(shí)無(wú)法查清或各方當(dāng)事人提供的證據(jù)存在沖突，有時(shí)人社部門(mén)與法院對(duì)證明標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。如海南省某檢察院辦理的一起工傷認(rèn)定監(jiān)督案中，小學(xué)校長(zhǎng)鄭某因腦梗住院治療，出院當(dāng)天回到單位上班時(shí)突然暈倒，送醫(yī)診斷為腦出血，經(jīng)搶救一直昏迷不醒。法院審理認(rèn)為，不能排除高強(qiáng)度的工作壓力和倒地受傷與其受到的傷害具有一定的因果關(guān)系，責(zé)令人社部門(mén)重新處理，但人社部門(mén)先后四次作出不予認(rèn)定工傷決定。［6］雙方觀點(diǎn)的對(duì)立，正在于多因一果的情況下應(yīng)當(dāng)采取何種標(biāo)準(zhǔn)衡量證據(jù)效力的分歧。

三、高質(zhì)效辦好工傷認(rèn)定監(jiān)督案件的審查要點(diǎn)

檢察監(jiān)督作為司法救濟(jì)的最后一道關(guān)口，應(yīng)站在更高維度對(duì)行政行為和審判活動(dòng)進(jìn)行審查，尋求問(wèn)題的最優(yōu)解。

（一）選擇合適突破口，整體對(duì)待民行爭(zhēng)議

對(duì)于此類(lèi)民行交織糾紛，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持全面審查原則，結(jié)合申請(qǐng)人的實(shí)質(zhì)訴求，從證據(jù)采信、法律適用、審判活動(dòng)及執(zhí)行程序等角度，對(duì)關(guān)聯(lián)案件進(jìn)行全方位的審視。

如筆者辦理的某公司與某市人社局工傷認(rèn)定監(jiān)督案，公司提出職工提供的勞動(dòng)合同系偽造。檢察機(jī)關(guān)組織筆跡鑒定，證實(shí)了公司的主張，原本工傷認(rèn)定的基礎(chǔ)事實(shí)已不存在。經(jīng)比對(duì)公司與職工的銀行流水，卻發(fā)現(xiàn)職工受雇于某包工頭，包工頭借用公司名義承攬業(yè)務(wù)并開(kāi)具發(fā)票。盡管職工與公司并不存在用工關(guān)系，但因包工頭屬于違法掛靠經(jīng)營(yíng)，仍應(yīng)由公司承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任，最后未支持監(jiān)督申請(qǐng)。另一起勞動(dòng)爭(zhēng)議監(jiān)督案中，某公司不服認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的民事判決，但申請(qǐng)監(jiān)督真正目的是推翻工傷認(rèn)定的行政判決。筆者透過(guò)民事案件去審查行政案件，發(fā)現(xiàn)爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于職工工作期間發(fā)生骨折，究竟是工傷還是舊傷復(fù)發(fā)。通過(guò)向衛(wèi)健部門(mén)調(diào)取職工就診記錄，以全面扎實(shí)的調(diào)查讓公司認(rèn)識(shí)到勞動(dòng)關(guān)系和工傷認(rèn)定均無(wú)不當(dāng)，按照工傷賠償標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)責(zé)任，并撤回監(jiān)督申請(qǐng)。

（二）把握立法本意，合理界定“因工外出”

比對(duì)《工傷保險(xiǎn)條例》第14條第（一）項(xiàng)與第（五）項(xiàng)的規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，在立法者看來(lái)，因工外出不是基于個(gè)人意志，而是單位的工作安排。職工身處陌生環(huán)境時(shí)抵御意外風(fēng)險(xiǎn)的能力較差，將因工外出視為工作時(shí)間和工作地點(diǎn)的延續(xù)，更具有公平合理性。除非從事明顯與工作無(wú)關(guān)的個(gè)人活動(dòng)，否則從離開(kāi)工作場(chǎng)所到工作狀態(tài)結(jié)束期間，都應(yīng)屬于因工外出。

工作場(chǎng)所外的交通事故傷害，應(yīng)優(yōu)先考慮是否屬于因工外出，然后再考慮是否屬于上下班途中，這也是湖北李某案的抗訴策略。此案啟發(fā)了理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)因工外出的空間要素進(jìn)行重新討論。司法實(shí)踐中對(duì)“上下班途中”的空間要素已有所放寬，在最高法公報(bào)案例王某訴重慶市萬(wàn)州區(qū)人社局工傷認(rèn)定及重慶市人社局行政復(fù)議案中，法院認(rèn)為，職工在休息日期間為上下班跨越城際往返于兩地的合理路線，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為上下班途中。筆者認(rèn)為，“因工外出”同樣需要適當(dāng)擴(kuò)大解釋?zhuān)幌抻趶膯挝坏匠霾畹攸c(diǎn)的兩點(diǎn)一線，還包括從職工家中到出差地點(diǎn)、從出差地點(diǎn)直接返回職工家中，這也更符合社會(huì)生活習(xí)慣。

（三）避免規(guī)范性文件不當(dāng)限縮“工作原因”

如某省人社廳為執(zhí)行《工傷保險(xiǎn)條例》制定的規(guī)范性文件規(guī)定，職工在工作時(shí)間和工作場(chǎng)所內(nèi)，因從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)直接遭受的事故傷害，以及在工作過(guò)程中職工臨時(shí)解決合理必需的生理需要時(shí)由于不安全因素遭受的意外傷害，視為工作原因。基層人社部門(mén)就依據(jù)該規(guī)范性文件，認(rèn)為非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的事故傷害不屬于工傷。檢察機(jī)關(guān)對(duì)工傷認(rèn)定案件的審查時(shí)，也要關(guān)注法院對(duì)此類(lèi)規(guī)范性文件的適用或者附帶審查。若規(guī)范性文件違反上位法的精神、不當(dāng)限縮權(quán)利或者增加義務(wù)，背離了工傷認(rèn)定立法目的，生效裁判仍參考適用，導(dǎo)致裁判結(jié)果錯(cuò)誤的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)再審檢察建議或者抗訴予以監(jiān)督。

以下班打卡摔傷為例，雖已離開(kāi)車(chē)間或者工位，但并不等于工作狀態(tài)結(jié)束，且上下班時(shí)間是以考勤記錄為準(zhǔn)，在打卡之前工作時(shí)間都沒(méi)有終止計(jì)算，應(yīng)按照“在工作時(shí)間和工作場(chǎng)所內(nèi)，因工作原因受到事故傷害的”認(rèn)定工傷。同樣，團(tuán)建可能既有培訓(xùn)參觀也有休閑娛樂(lè)，不能機(jī)械地通過(guò)活動(dòng)形式來(lái)判斷是否屬于工作原因。應(yīng)采取實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合活動(dòng)是否以單位名義組織、是否強(qiáng)制或鼓勵(lì)參加、是否與工作職責(zé)相關(guān)、是否占用工作時(shí)間、單位是否提供活動(dòng)經(jīng)費(fèi)或者組織保障等多方面因素，綜合判斷是否屬于工作原因。

（四）合理分配舉證責(zé)任，明晰證明標(biāo)準(zhǔn)

為體現(xiàn)對(duì)職工的傾斜保護(hù)或者優(yōu)先保護(hù)，《工傷保險(xiǎn)條例》第19條規(guī)定，職工或者其近親屬認(rèn)為是工傷，用人單位不認(rèn)為是工傷的，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任。但是不應(yīng)將該條款機(jī)械理解為舉證責(zé)任倒置，將所有的證明義務(wù)均歸于用人單位。如上下班途中發(fā)生交通事故，對(duì)于職工的路線、目的、事故責(zé)任等，用人單位不僅沒(méi)有舉證的優(yōu)勢(shì)，相反還處于劣勢(shì)地位，由其承擔(dān)不是工傷的舉證責(zé)任有失公平，不利于查明客觀真相。

應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理分配職工與用人單位的舉證責(zé)任，如是否屬于“工作原因”，可按照“證據(jù)距離原則”，由距離證據(jù)更近或更易取得證據(jù)的一方進(jìn)行舉證。發(fā)生在工作場(chǎng)所和工作時(shí)間內(nèi)的事故傷害，由單位承擔(dān)“證偽”責(zé)任。非工作時(shí)間和非工作場(chǎng)所受到傷害，已脫離用人單位掌控，應(yīng)由職工承擔(dān)“證成”責(zé)任。

行政執(zhí)法的證明標(biāo)準(zhǔn)介于刑事訴訟的“排除合理懷疑”和民事訴訟的“優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)”之間。綜合權(quán)衡各方利益，工傷認(rèn)定宜采取“明顯優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)”，即當(dāng)事人提供的證據(jù)能夠讓判斷者堅(jiān)信其主張的事實(shí)必定存在，或者說(shuō)更具有真實(shí)存在的蓋然性。［7］如前文舉例的小學(xué)校長(zhǎng)案中，鄭某因腦部疾病出院，且摔倒后病癥也和腦梗有關(guān)，腦出血系自身疾病導(dǎo)致具有更高的概率，不予認(rèn)定工傷更有合理性。

辦理工傷認(rèn)定行政檢察案件，需要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，注重以恰當(dāng)高效的形式實(shí)現(xiàn)利益修復(fù)。除以抗促調(diào)、在訴訟過(guò)程中推進(jìn)化解外，還可通過(guò)行政違法行為監(jiān)督督促人社部門(mén)自我糾錯(cuò)，或者以民事和解促成用人單位與職工達(dá)成方案，讓公平正義以更高效的方式實(shí)現(xiàn)。