偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室實質(zhì)化運行的基層實踐

摘 要：健全完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制，明確監(jiān)督配合邊界，形成訴訟合力，是檢察機關(guān)面臨的實踐課題。河南省禹州市人民檢察院以偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室為樞紐，在規(guī)范建設(shè)、信息共享、引導偵查等方面積極探索，推動偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制落地。基層實踐過程中，存在檢警雙方認識有分歧、偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室履職方式不清、偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制不暢等問題。需要在加強檢警溝通統(tǒng)一司法理念的基礎(chǔ)上，明確偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室職能定位，健全制度保障措施，推動偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制規(guī)范化運行。

關(guān)鍵詞：檢警關(guān)系 偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室 提前介入 基層實踐

推動建立偵查監(jiān)督與協(xié)作配合（以下簡稱“偵監(jiān)協(xié)作”）機制，協(xié)同構(gòu)建以證據(jù)為中心的刑事指控體系，是檢警機關(guān)落實以審判為中心的訴訟制度改革要求的重要措施，也是檢警共同做優(yōu)刑事“大控方”，推動實現(xiàn)刑事案件辦理質(zhì)效提升的切入點和突破口。［1］2021年10月，最高檢、公安部《關(guān)于健全完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制的意見》（以下簡稱《意見》）的出臺，就設(shè)立偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室（以下簡稱“偵協(xié)辦”）作出專門規(guī)定，為偵監(jiān)協(xié)作設(shè)立了新的機制載體。本文以河南省禹州市人民檢察院（以下簡稱“禹州市院”）偵監(jiān)協(xié)作機制的基層實踐為藍本，總結(jié)經(jīng)驗，檢視問題，并提出解決路徑，以期對構(gòu)建新時代良性互動、合作共贏檢警關(guān)系有所裨益。

一、偵協(xié)辦運行的基層實踐

《意見》指出，明確檢警雙方健全完善監(jiān)督制約、協(xié)作配合和信息共享機制，在公安機關(guān)設(shè)立偵協(xié)辦，為檢察機關(guān)有效落實偵查監(jiān)督工作提供了平臺和機制保障。2022年2月，禹州市院在《意見》的指導下，整合派駐檢察官辦公室工作職能，聯(lián)合市公安局在公安執(zhí)法辦案中心成立偵協(xié)辦，其工作職責由原派駐檢察官辦公室單一的立案、偵查監(jiān)督，拓展為組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督協(xié)作、信息交流、督促落實、咨詢指導等，強化“在監(jiān)督中協(xié)作，在協(xié)作中監(jiān)督”，促進檢警雙方執(zhí)法司法規(guī)范化水平雙提升，推動偵監(jiān)協(xié)作機制實質(zhì)化、規(guī)范化、體系化運行。

（一）夯實基礎(chǔ)保障，規(guī)范運行模式

禹州市院出臺《偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室工作細則（試行）》，明確工作內(nèi)容，配套信息共享、案件會商等6項工作機制，制定偵查監(jiān)督等12類工作臺賬，推動工作有據(jù)可依。加強硬件設(shè)施建設(shè)，在公安執(zhí)法辦案中心設(shè)辦公區(qū)域，接通政法大數(shù)據(jù)平臺、檢察工作網(wǎng)、公安警綜平臺等，實現(xiàn)檢警信息實時共享。實行“常駐+輪流”派駐模式，選派辦案經(jīng)驗豐富、業(yè)務能力突出的1名員額檢察官和1名檢察官助理定崗定點，并根據(jù)案件類型和實際需要指派未成年人檢察、經(jīng)濟犯罪檢察等專業(yè)辦案人員每周“坐班”，推動偵協(xié)辦實質(zhì)化運行。

（二）做實精準監(jiān)督，提升偵查質(zhì)量

一是充分發(fā)揮偵協(xié)辦信息樞紐功能，整合刑事受案、立案、強制措施、審查起訴等數(shù)據(jù)，構(gòu)建刑事“掛案”類案監(jiān)督模型，進行數(shù)據(jù)碰撞和智能比對，拓寬監(jiān)督線索獲取渠道。自2022年11月該模型運行以來，累計推送線索230余條，逐案核查后，建議督促公安機關(guān)撤案54件。二是充分發(fā)揮聯(lián)合評查作用，檢警共同制定《重點案件質(zhì)量評查實施方案》，對2020年以來事實不清不捕、撤回起訴未移送等6類364個案件分批次開展專項評查。通過評查，糾正不捕說理不充分案件18件，糾正漏捕漏訴21人。

（三）壓實審查引導，提升訴訟質(zhì)效

一是建立“提前介入+捕訴一體+全程跟蹤”機制。明確嚴重暴力犯罪案件、涉黑惡案件、涉眾型案件等13類重大疑難復雜案件立案后要通過偵協(xié)辦商請檢察官提前介入、全程親歷式審查，有效解決事實認定、證據(jù)收集、法律適用等分歧，引導案件快偵快訴。2022年以來，禹州市院提前介入重大疑難復雜案件121件次，啟動案件會商67件次，開展補充偵查情況跟蹤71件次。二是制定《刑事案件繁簡分流實施辦法》《關(guān)于辦理刑事案件速裁程序?qū)嵤┘殑t》，明確由偵協(xié)辦派駐檢察官對擬移送審查起訴案件分流把關(guān)，推動刑事辦案“快慢分道”。2024年1-7月，禹州市院偵協(xié)辦共審查案件519件，分流刑事簡案313件。速裁、簡易程序?qū)彶槠鹪V平均期限分別降至3.6日、9.9日。三是強化職能監(jiān)管。針對非羈押人員監(jiān)管力量不足的執(zhí)法困境，禹州市院聯(lián)合市公安局研發(fā)云監(jiān)管平臺，實現(xiàn)對被監(jiān)管對象軌跡查詢、定時打卡、超區(qū)域預警等，推動非羈押訴訟成為常態(tài)。

（四）加強基層依法治理，促進糾紛法治化實質(zhì)性化解

針對矛盾多發(fā)、有信訪隱患的交通肇事和鄰里糾紛引發(fā)的輕傷害等案件，建立風險案件臺賬，將矛盾糾紛化解、追贓挽損前置到偵查環(huán)節(jié)，依托賠償保證金機制，聯(lián)合偵查人員和民間調(diào)解組織，同步開展案件偵辦和矛盾化解工作。2023年，禹州市公安局刑事立案輕傷害案件53件，偵協(xié)辦牽頭促成和解35件，矛盾化解率達到66.03%。

二、偵協(xié)辦基層實踐存在的問題

自《意見》實施以來，禹州市院在機構(gòu)設(shè)置、職能設(shè)定、人員派駐、機制配套等方面進行了有益探索，但同時也面臨檢警理念分歧、職責定位不明、派駐人員力量不足等問題。

（一）檢警雙方對偵監(jiān)協(xié)作認識存在分歧

1.監(jiān)督與協(xié)作配合的關(guān)系認識存在誤區(qū)?；鶎訉嵺`中，偵監(jiān)協(xié)作機制運行普遍存在重監(jiān)督輕協(xié)作或重配合輕監(jiān)督的情形。機制運行初期，部分基層檢察院為了能快速實現(xiàn)“派出去”，偏重于協(xié)作配合，對偵查活動缺少監(jiān)督和制約，導致偵協(xié)辦一定程度上成為“公安機關(guān)第二法制室”。隨著偵監(jiān)協(xié)作機制的深入運行，基于法律監(jiān)督的職能定位，部分派駐人員又過于注重監(jiān)督效果，對公安機關(guān)的引導偵查、咨詢指導回復不及時，影響配合質(zhì)量。

2.業(yè)務考核差異導致檢警工作理念不統(tǒng)一。檢警業(yè)務考核標準的客觀差異導致雙方在監(jiān)督與協(xié)作的目標追求上存在理念分歧。以檢察監(jiān)督為例，立案監(jiān)督與偵查活動監(jiān)督在檢察機關(guān)業(yè)務考評中占據(jù)重要分量，但對于公安機關(guān)而言，被監(jiān)督是負面業(yè)務考核指標，檢察監(jiān)督率越高，表明公安機關(guān)在開展偵查活動中存在問題越多，因而部分公安干警對監(jiān)督有抵觸。缺乏一套統(tǒng)一全面的考核考評機制來評價檢警雙方派駐人員，可能使得派駐人員產(chǎn)生消極情緒，無法有效激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)積極性。［2］

（二）偵協(xié)辦職能定位和職責邊界不清

1.組織架構(gòu)和運行模式不明確。實踐中，偵協(xié)辦往往由刑事檢察部門和公安法治部門聯(lián)合設(shè)立，派駐檢察官隸屬原檢察部門，存在固有立場，獨立、中立性難免受到影響。同時，派駐模式主要分為專職派駐、輪值派駐兩種。專職派駐雖有利于工作的專業(yè)化和延續(xù)性，但工作地點長期在公安機關(guān)，易異化為公安機關(guān)的法治人員，存在權(quán)力尋租風險；輪值派駐模式下，派駐檢察官隸屬原部門，偵協(xié)辦工作缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性。

2.職責定位模糊。基層實踐中，即使是在檢察機關(guān)內(nèi)部，對于偵協(xié)辦的職能定位也有所差異。例如，部分檢察院認為偵協(xié)辦派駐檢察官集監(jiān)督與辦案為一體，有權(quán)力發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索，也有義務對發(fā)現(xiàn)的線索進行核查與處理；而部分檢察院則認為偵協(xié)辦僅是線索發(fā)現(xiàn)平臺，其本身不應當作為監(jiān)督辦案的主體。

3.基層人員配置問題突出。偵協(xié)辦的實質(zhì)化運行不僅要開展類案咨詢指導等日常性工作，還要承擔個案的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導等專項工作，工作任務與人員數(shù)量不匹配的矛盾較為突出。同時，偵協(xié)辦工作要求派駐人員既要熟知檢察業(yè)務，也要具備偵查素養(yǎng)，對于派駐人員知識結(jié)構(gòu)和業(yè)務能力要求較高，基層人才短缺依然存在。

（三）配套保障機制不健全

1.信息共享機制不健全。《意見》雖要求檢警實現(xiàn)數(shù)據(jù)雙向交換、共享，但未對信息共享范圍、涉密等級明確界定，共享信息甄別、共享路徑存在空白。在沒有上級明確授權(quán)情況下，由于檢察網(wǎng)絡和公安信息網(wǎng)涉密等級較高，實踐中公安網(wǎng)和檢察網(wǎng)實現(xiàn)互聯(lián)互通難度較大?；鶎訉嵺`中，部分派駐人員雖被授予公安法治權(quán)限，可登錄公安機關(guān)警綜平臺，解決了部分信息共享難題，但是共享賬戶的保密使用及監(jiān)管、平臺的維護等方面，仍缺乏相關(guān)制度規(guī)范。

2.協(xié)作配合機制不規(guī)范。偵監(jiān)協(xié)作機制運行以來，各地相繼建立重大、疑難、復雜案件提前介入機制，但對介入時間、啟動程序、介入內(nèi)容、案件范圍規(guī)定不明確。對類案證據(jù)標準如何把握、簡案訴前引導涉及較少，影響了協(xié)作配合效率。

3.跟蹤反饋機制不完善。對于偵協(xié)辦監(jiān)督協(xié)作的案件，檢察機關(guān)發(fā)出糾正違法通知書、檢察意見書等相關(guān)監(jiān)督意見后，缺乏對后續(xù)整改情況的跟蹤監(jiān)督。對部分簡案而言，由于辦案周期短而監(jiān)督反饋流程長，易出現(xiàn)案件辦結(jié)而監(jiān)督意見仍未反饋的情況，導致監(jiān)督成效不足。

三、完善偵協(xié)辦基層履職的路徑

（一）把握偵監(jiān)協(xié)作關(guān)系，統(tǒng)一檢警司法理念

1.通過聯(lián)席會議等統(tǒng)一認識。只有檢警雙方系統(tǒng)全面把握偵監(jiān)協(xié)作的關(guān)系，認識到偵監(jiān)協(xié)作機制發(fā)展的重要性，才能實現(xiàn)雙贏多贏共贏的監(jiān)督效果。［3］對此，檢察機關(guān)要摒棄只談監(jiān)督或只講協(xié)作的簡單機械思維，明確偵查監(jiān)督是首要職責，協(xié)作配合是基礎(chǔ)，堅持“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中協(xié)作”。既要加強立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督，也要明確雙方在刑事訴訟程序中協(xié)作配合的平衡點。充分發(fā)揮偵協(xié)辦的檢警溝通橋梁作用，定期組織召開檢警聯(lián)席會議，傳達、學習、研討相關(guān)政策，消除檢警認識分歧。明確案件會商的啟動程序、案件范圍、介入內(nèi)容等，明晰偵協(xié)辦作為案件會商的組織、協(xié)調(diào)、督促機構(gòu)，以案件會商規(guī)范化管理促刑事案件高質(zhì)量辦理。

2.加強協(xié)調(diào)指導，統(tǒng)一檢警司法理念。偵協(xié)辦在工作中要注重對檢警分歧問題的收集，定期召開政策培訓、類案分析等交流會，暢通溝通渠道，在辦案中不斷總結(jié)提煉，制定會談紀要，實現(xiàn)理論與實踐的有機結(jié)合，爭取公安機關(guān)對工作的配合和支持。關(guān)于偵協(xié)辦的工作細則、考核標準等，建議由檢察機關(guān)及公安機關(guān)共同制定，設(shè)置科學合理的考核評價體系?？筛鶕?jù)派駐人員的數(shù)量確定派駐工作量，在檢察業(yè)務應用系統(tǒng)開設(shè)子系統(tǒng)，將派駐人員監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)、咨詢服務、監(jiān)督協(xié)作等納入工作業(yè)績，制定合理的鼓勵激勵措施提高派駐人員履職的積極性。

（二）科學界定偵協(xié)辦的機構(gòu)定位和運行模式

1.要做到“有據(jù)可依”。通過檢警會簽文件明確偵協(xié)辦的職能定位、職責分工、人員派駐、工作開展方式等內(nèi)容。對此，筆者認為，偵協(xié)辦應定位為偵查機關(guān)和檢察機關(guān)之間的辦案議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，而非內(nèi)設(shè)機構(gòu)，作為檢警溝通橋梁、監(jiān)督平臺、協(xié)作樞紐，不承擔具體案件辦理職能。在檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置上，可以吸收借鑒派駐檢察官辦公室的實踐經(jīng)驗，在偵協(xié)辦內(nèi)部設(shè)立派駐檢察辦公室，履行偵協(xié)辦日常工作職能，解決因派駐人員原工作職責和部門限制而造成的工作職責交叉、派駐人員流動性大、職能發(fā)揮不足等問題。

2.因地制宜建立“專職+輪值”靈活運行模式。根據(jù)各基層檢察院辦案量和編制人員的情況，積極探索靈活性強、可操作的“檢察官+檢察官助理+書記員”的常駐模式。辦案數(shù)量大的基層檢察院，采取檢察官專職常駐模式，配備檢察官助理、書記員，牽頭履行繁簡分流、指導偵查等工作；人員數(shù)量少的基層檢察院，建立“定期輪值”“專人當值”模式，以2個月為一周期，派駐固定檢察官牽頭履行偵協(xié)辦日常工作職責。［4］

3.加強基層偵監(jiān)協(xié)作人才培養(yǎng)。在抽調(diào)刑事檢察部門資深檢察官維持偵協(xié)辦工作的基礎(chǔ)上，積極邀請刑事執(zhí)行檢察、未成年人檢察等部門的檢察官參與，構(gòu)建檢察一體化履職格局，吸納檢察官助理、書記員輪換派駐偵協(xié)辦辦公。同時，通過隨案學習、案例分析、定期培訓等形式，強化偵協(xié)辦派駐人員理論與實務能力培訓，確保工作能力與職責相匹配。

（三）健全偵協(xié)辦履職保障機制

1.完善信息共享機制。打通信息共享渠道，推動建立檢警大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案平臺雙向銜接機制，暢通檢警執(zhí)法辦案平臺信息，實現(xiàn)辦案數(shù)據(jù)的暢通共享。［5］在公安部許可范圍和警務信息保密框架內(nèi)，依托公安專網(wǎng)辦案系統(tǒng)和檢察業(yè)務應用系統(tǒng)，推動建立本地區(qū)偵監(jiān)協(xié)作一體化信息平臺，實現(xiàn)刑事受案、立案、審查起訴、判決等數(shù)據(jù)實時共享，依托大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型進行數(shù)據(jù)智能分析，推動檢察監(jiān)督與公安機關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督銜接。

2.完善提前介入和雙向通報機制加強協(xié)作配合。明確檢察機關(guān)提前介入引導偵查的范圍和方式，以實質(zhì)化介入、親歷式審查全面掌握重點案件的證據(jù)信息和偵查情況，及時在案件定性、證據(jù)收集等方面提出建議，引導和監(jiān)督偵查機關(guān)規(guī)范執(zhí)法。增強檢察建議和糾正違法通知書的監(jiān)督剛性，通過定期通報、抄送上級機關(guān)、市委、市委政法委等方式，保障監(jiān)督建議的落實。賦予公安機關(guān)提出異議的權(quán)力，防止監(jiān)督權(quán)濫用。

3.完善繁簡分流及跟蹤反饋機制。充分發(fā)揮偵協(xié)辦在繁簡分流中的作用，建立偵查、法制和偵協(xié)辦三層訴前過濾機制。依托偵協(xié)辦，建立“一站式”簡案快辦平臺和輕罪治理中心，提高訴訟效率；明確監(jiān)督案件線索發(fā)現(xiàn)、移送、管理、辦理、反饋、跟蹤機制，以規(guī)范化管理促進偵查能力和檢察監(jiān)督能力雙提升。