民事檢察調(diào)查核實權(quán)的運用

摘 要：調(diào)查核實權(quán)作為輔助民事檢察權(quán)開展的工具性權(quán)力，具有監(jiān)督性、從屬性、保障性權(quán)能。實踐中，調(diào)查核實權(quán)的行使存在運用不均衡、啟動情形及程序不明確、所取得證據(jù)效力不高、缺乏強制力等問題，亟需細(xì)化調(diào)查核實權(quán)的啟動情形、方式及程序，健全權(quán)力行使保障機制，提高證據(jù)的證明效力，以及運用大數(shù)據(jù)賦能手段提高調(diào)查核實的效率。

關(guān)鍵詞：調(diào)查核實權(quán) 民事檢察 保障機制

2012年修正后的《民事訴訟法》，首次明確人民檢察院具有調(diào)查核實權(quán)，為辦理民事檢察監(jiān)督案件中采取調(diào)查核實措施提供了法律依據(jù)。2021年最高檢修訂的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡稱《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》），新增關(guān)于向銀行業(yè)金融機構(gòu)查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)材料的規(guī)定，并修改了行使調(diào)查核實權(quán)的審批規(guī)則，賦予承辦檢察官一定的決定權(quán)。2021年9月，河南省人民檢察院研究出臺《河南省檢察機關(guān)民事檢察調(diào)查核實辦法》，對啟動調(diào)查核實的事項來源、程序以及針對調(diào)查終結(jié)后不同情況下的處理方法進行了補充式規(guī)定，為指導(dǎo)河南省民事檢察調(diào)查核實工作開展提供更詳細(xì)的規(guī)范。本文通過對實踐中調(diào)查核實權(quán)的運用現(xiàn)狀進行探析，梳理出目前調(diào)查核實權(quán)存在的現(xiàn)實困境，進而提出民事檢察調(diào)查核實權(quán)的優(yōu)化路徑。

一、民事檢察調(diào)查核實權(quán)的應(yīng)用實踐

（一）運用現(xiàn)狀

為分析民事檢察調(diào)查核實權(quán)實踐應(yīng)用情況，筆者以所在工作單位H市檢察機關(guān)2021年以來辦理的429起民事檢察監(jiān)督案件數(shù)據(jù)為樣本［1］，從各類民事檢察監(jiān)督案件中統(tǒng)計分析出調(diào)查核實權(quán)的運用數(shù)據(jù)及類型，旨在發(fā)現(xiàn)民事檢察調(diào)查核實權(quán)在實踐中的運用現(xiàn)狀及問題。

1.運用調(diào)查核實權(quán)案件數(shù)量占全部監(jiān)督案件比重過半。從H市檢察機關(guān)2021年以來總體辦案數(shù)據(jù)來看，辦理生效裁判、執(zhí)行活動、審判程序、虛假訴訟及支持起訴五類民事檢察監(jiān)督案件共計429件，運用調(diào)查核實權(quán)共計236件，占辦理案件的比重為55.01%。其中，生效裁判監(jiān)督案件中提請抗訴或提出抗訴共29件、提出再審檢察建議36件，運用調(diào)查核實權(quán)51件，占監(jiān)督案件比重為78.46%；民事執(zhí)行監(jiān)督案件119件，運用調(diào)查核實權(quán)53件，占比44.54%；民事審判程序違法監(jiān)督案件105件，運用調(diào)查核實權(quán)55件，占比52.38%；虛假訴訟監(jiān)督案件9件，全部運用調(diào)查核實權(quán)；民事支持起訴案件131件，運用調(diào)查核實權(quán)68件，占比51.91%。

2.調(diào)查核實措施行使相對集中。在H市檢察機關(guān)2021年來辦理的案件中，調(diào)查核實權(quán)運用較為普遍。列入本次實證考察范圍內(nèi)的調(diào)查核實案件共計236件，在《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第63條規(guī)定的調(diào)查核實措施中，“查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料”和“詢問當(dāng)事人或者案外人”這兩種措施是最主要的行使措施，分別為153件和73件，合計占據(jù)了全部調(diào)查核實案件的95.76%。而“咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見”“委托鑒定、評估、審計”及“勘驗物證、現(xiàn)場”這三種調(diào)查核實措施運用次數(shù)較少，僅占4.24%。

3.調(diào)查核實權(quán)的啟動方式大多數(shù)是依職權(quán)啟動。在236件運用調(diào)查核實權(quán)案件中，檢察機關(guān)依職權(quán)啟動的為224件，占全部調(diào)查核實案件的94.92%，依當(dāng)事人申請啟動僅為12件，占5.08%。

（二）啟動情形

《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第62條以《民事訴訟法》第221條為根據(jù)，對調(diào)查核實權(quán)的啟動情形進行了細(xì)化規(guī)定。

1.民事判決、裁定、調(diào)解書可能存在法律規(guī)定需要監(jiān)督的情形，僅通過閱卷及審查現(xiàn)有材料難以認(rèn)定的。實踐中，檢察機關(guān)通常圍繞原判決、裁定認(rèn)定事實的主要證據(jù)是否系偽造，當(dāng)事人取得的新證據(jù)是否足以推翻原判決、裁定，原判決、裁定認(rèn)定的基本事實是否缺乏證據(jù)證明、損害國家利益、社會公共利益，影響原判決、裁定的關(guān)鍵證據(jù)是否人民法院應(yīng)當(dāng)依申請調(diào)取而未調(diào)取、應(yīng)當(dāng)依職權(quán)調(diào)查而未調(diào)查以及法官有無怠于履職行為導(dǎo)致當(dāng)事人訴訟權(quán)利未能全面保障等方面啟動調(diào)查核實程序。

2.民事審判程序中審判人員可能存在違法行為的。審判人員作為司法工作者，熟悉法律內(nèi)容，審判經(jīng)驗豐富，其違法行為通常比較隱蔽?！睹袷略V訟監(jiān)督規(guī)則》第37條第1款第2項規(guī)定，審判程序中審判人員有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判等違法行為的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)啟動監(jiān)督程序。在涉及對審判人員的控告舉報中，只要當(dāng)事人提供初步證據(jù)能夠證明審判人員可能存在違法行為情況下，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)受理當(dāng)事人的控告，并啟動調(diào)查核實程序，切實發(fā)揮檢察監(jiān)督職能。

3.民事執(zhí)行活動可能存在違法情形的。民事執(zhí)行是保障勝訴人權(quán)益實現(xiàn)的重要司法程序，檢察機關(guān)對法院執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督，對保障當(dāng)事人的合法權(quán)益以及維護司法公信力具有重大意義?！睹袷略V訟監(jiān)督規(guī)則》第106條規(guī)定了檢察機關(guān)對法院執(zhí)行活動可進行監(jiān)督的情形。檢察機關(guān)通常圍繞法院在執(zhí)行異議、復(fù)議等審查活動方面的違法行為，法院在財產(chǎn)調(diào)查、信用懲戒等實施活動方面的違法行為，以及法院消極執(zhí)行、拖延執(zhí)行等方面，通過采取調(diào)查核實措施，查清執(zhí)行活動違法點，監(jiān)督并支持法院解決執(zhí)行問題，促使法院依法規(guī)范執(zhí)行工作。

4.其他需要調(diào)查核實的情形。鑒于檢察機關(guān)對民事訴訟活動實行全流程監(jiān)督，增加此條款作為兜底條款，可對上述情形之外其他訴訟違法情形進行調(diào)查核實，進而開展監(jiān)督。

二、民事檢察調(diào)查核實權(quán)存在的現(xiàn)實困境

《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》初步對啟動調(diào)查核實程序的情形進行了制度設(shè)計，對調(diào)查核實權(quán)的行使指明了方向。但結(jié)合司法實踐現(xiàn)狀，在現(xiàn)實運用中仍存在一定困境，具體問題包括：

（一）調(diào)查核實權(quán)運用不均衡

從運用現(xiàn)狀來看，一方面，調(diào)查核實權(quán)運用的案件類型不均衡。根據(jù)前述案件數(shù)據(jù)，調(diào)查核實權(quán)在生效裁判監(jiān)督、虛假訴訟監(jiān)督兩項監(jiān)督中運用占比為78.46%、100%，比重較高，實現(xiàn)了精準(zhǔn)監(jiān)督、有效監(jiān)督，大大提高生效裁判監(jiān)督改變率。而執(zhí)行監(jiān)督、審判程序監(jiān)督中運用調(diào)查核實權(quán)比重卻相較甚遠，尤其是執(zhí)行監(jiān)督僅為44.54%，不足一半，與當(dāng)前推進執(zhí)行領(lǐng)域深層次監(jiān)督工作要求相背離。另一方面，調(diào)查核實權(quán)運用的措施不均衡。咨詢專業(yè)人員、委托鑒定及勘驗物證等三種措施運用不足5%，制約了調(diào)查核實權(quán)效能的全面充分發(fā)揮。

（二）調(diào)查核實權(quán)啟動程序不明確

關(guān)于檢察機關(guān)應(yīng)依職權(quán)啟動還是依當(dāng)事人申請啟動調(diào)查核實權(quán)，目前實踐中有不同的觀點。一種觀點認(rèn)為檢察機關(guān)可以依照審查案件的需要，決定是否進行調(diào)查，怎樣調(diào)查，對誰調(diào)查［2］。另一種觀點則認(rèn)為民事訴訟是解決私權(quán)糾紛，當(dāng)事人在訴訟中享有很大的意思自治，檢察機關(guān)不應(yīng)過多地使用調(diào)查核實權(quán)打破民事訴訟平衡［3］，應(yīng)由當(dāng)事人向檢察機關(guān)遞交書面調(diào)取證據(jù)申請。從H市檢察機關(guān)辦案數(shù)據(jù)看，依當(dāng)事人申請啟動調(diào)查核實的僅占5.08%。由此觀之，是否啟動調(diào)查核實多數(shù)情況下并不取決于當(dāng)事人的申請，更多在于檢察官對案件事實的把握?！睹袷略V訟監(jiān)督規(guī)則》第68條規(guī)定“需要調(diào)查核實的，由承辦檢察官在職權(quán)范圍內(nèi)決定，或者報檢察長決定”，但是對于檢察官和檢察長決定的范圍，司法解釋并沒有明確。

（三）調(diào)查核實權(quán)啟動情形仍有細(xì)化空間

《民事訴訟法》第221條規(guī)定調(diào)查核實啟動條件為因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第62條規(guī)定以此為遵循，通過“列舉+兜底”模式，細(xì)化民事生效裁判監(jiān)督中僅通過閱卷及審查現(xiàn)有材料難以認(rèn)定、民事審判程序中審判人員違法及民事執(zhí)行活動違法等可啟動調(diào)查核實的主要情形，最后以“其他”情形進行兜底。結(jié)合立法精神進行分析，如存在涉嫌虛假訴訟，損害國家利益、社會公共利益，以及需要檢察機關(guān)跟進監(jiān)督等情形的，鑒于此類情形與已納入上述規(guī)定的情形側(cè)重點有所不同，差異明顯，且屬于檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依職權(quán)啟動監(jiān)督程序的情形，也適宜在調(diào)查核實啟動情形中進行細(xì)化。

（四）調(diào)查核實權(quán)取得的證據(jù)效力不高

現(xiàn)行法律和司法解釋對檢察機關(guān)調(diào)取的證據(jù)可否成為法院判決的依據(jù)沒有明確規(guī)定。如在2022年查辦一起虛假訴訟監(jiān)督案時，當(dāng)事人一方及案外人均向檢察機關(guān)表示案外人是在當(dāng)事人的教唆下在法庭上作虛假陳述隱瞞案件事實，導(dǎo)致法院作出錯誤判決，但是法院對檢察機關(guān)錄取的口供并未采納，僅依據(jù)公安機關(guān)在涉及當(dāng)事人及案外人刑事案件中的訊問筆錄作出再審判決。又如2023年辦理一起冒名借款合同糾紛監(jiān)督案時，法院對檢察機關(guān)取得的證據(jù)未予質(zhì)證和評價，徑行作出判決。此情況說明在司法實踐中，檢察機關(guān)調(diào)查核實取得的證據(jù)效力極有可能得不到法院的充分認(rèn)可。

（五）調(diào)查核實措施缺乏強制力

《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第63條第1款規(guī)定了檢察機關(guān)可以采取的調(diào)查核實措施，同時在第2款規(guī)定不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施。實踐中，在詢問當(dāng)事人或者案外人時，經(jīng)常出現(xiàn)調(diào)查對象很難找到或者拒不配合的情形，為案件辦理帶來很大的難度。一些調(diào)查對象明確表示不配合或者之前配合卻拒絕在詢問筆錄上簽名，而承辦檢察官也不能采取任何強制措施，這種情形在支持起訴案件和虛假訴訟案件辦理過程中經(jīng)常出現(xiàn)。

三、民事檢察調(diào)查核實權(quán)的路徑優(yōu)化

（一）細(xì)化調(diào)查核實權(quán)的啟動情形、方式及程序

《民事訴訟法》對檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)進行了賦權(quán)，《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》在“審查”一章單列“調(diào)查核實”一節(jié)，僅對其啟動情形和措施種類進行了簡單規(guī)定，《河南省檢察機關(guān)民事檢察調(diào)查核實辦法》屬于地方性規(guī)范，僅在河南省檢察機關(guān)適用。針對民事檢察工作實際，結(jié)合調(diào)查核實中存在的現(xiàn)實問題和困難，亟需最高檢出臺較為詳細(xì)的操作指南或者規(guī)范性文件，為下級檢察院行使調(diào)查核實權(quán)提供遵循。一是細(xì)化調(diào)查核實權(quán)的啟動情形。除《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第62條規(guī)定的情形外，建議增加涉嫌虛假訴訟，損害國家利益、社會公共利益及需要檢察機關(guān)跟進監(jiān)督的情形。二是細(xì)化調(diào)查核實權(quán)的啟動方式。應(yīng)明確根據(jù)監(jiān)督案件類型和侵害利益性質(zhì)適用不同的啟動方式。如生效裁判結(jié)果監(jiān)督的啟動一般依當(dāng)事人申請為原則。只有在人民法院應(yīng)當(dāng)依申請或者依職權(quán)調(diào)取證據(jù)而未調(diào)取等法官怠于履職的行為導(dǎo)致當(dāng)事人訴訟權(quán)利未能全面保障，案件涉嫌虛假訴訟，侵害國家利益、社會公共利益等情況，或者在審判、執(zhí)行人員違法行為監(jiān)督中，檢察機關(guān)可以自行啟動程序，根據(jù)案件具體情況，采取相應(yīng)的調(diào)查核實措施。三是細(xì)化調(diào)查核實權(quán)的啟動流程?！睹袷略V訟監(jiān)督規(guī)則》第68條規(guī)定比較籠統(tǒng)，《河南省檢察機關(guān)民事檢察調(diào)查核實辦法》對啟動程序進行了明確，建議予以采納：采取委托鑒定、評估、審計、勘驗，向銀行業(yè)金融機構(gòu)查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)材料等調(diào)查核實措施的，可由檢察長決定，其他調(diào)查核實事項，由承辦檢察官決定。

（二）健全調(diào)查核實權(quán)的保障機制

《民事訴訟法》設(shè)置第10章節(jié)，專門規(guī)定法院對妨礙民事訴訟活動的當(dāng)事人及其他訴訟參與人等主體可采取一定的強制措施，如訓(xùn)誡、拘傳、罰款、拘留，及追究刑事責(zé)任等，有力樹立當(dāng)事人對法律的敬畏感，維護法律的正確實施和司法機關(guān)的權(quán)威。然而針對民事檢察調(diào)查核實權(quán)有效實施所應(yīng)賦予的強制措施，《民事訴訟法》及相關(guān)司法解釋卻未有涉及。建議進行如下完善：一是完善關(guān)于檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)享有保障措施的相關(guān)規(guī)定，賦予其一定的柔性手段和剛性處罰權(quán)，如引入訓(xùn)誡、警告等柔性手段和罰款、拘留等剛性措施相互搭配使用，破解調(diào)查核實權(quán)的取證難題，確保調(diào)查核實權(quán)真正行之有效。二是建立健全內(nèi)外聯(lián)動工作機制。對內(nèi)聯(lián)合刑事、公益訴訟、行政、職務(wù)犯罪偵查等內(nèi)設(shè)部門形成調(diào)查工作合力。對外加強與法院、公安、司法局、人社局等單位的協(xié)作配合，通過定期交換信息、建立線索移交機制等方式方法，形成調(diào)查合力。

（三）依法合理確定調(diào)查核實取得證據(jù)的證明力

為確保監(jiān)督的效果，提升證據(jù)的證明力，檢察機關(guān)應(yīng)圍繞證據(jù)的“三性”依法行使調(diào)查核實權(quán)，全面收集證據(jù)。檢察機關(guān)通過行使調(diào)查核實權(quán)取得的證據(jù)，應(yīng)盡量采取檢察聽證的方式，讓雙方當(dāng)事人充分發(fā)表質(zhì)證意見，提高證據(jù)的可信度。［4］尤其是依賴此證據(jù)擬向法院提出監(jiān)督意見的，檢察聽證可以保證檢察機關(guān)在案件辦理中依法規(guī)范履職。對于抗訴后法院啟動再審的案件，檢察機關(guān)在出席法庭時對采取調(diào)查核實手段取得的證據(jù)應(yīng)當(dāng)出示并進行說明，后由法院組織當(dāng)事人圍繞證據(jù)的“三性”發(fā)表質(zhì)證意見，并結(jié)合檢察機關(guān)調(diào)取證據(jù)的“三性”及庭審質(zhì)證情況，依法合理確定檢察機關(guān)調(diào)取證據(jù)的證明力。

（四）運用大數(shù)據(jù)賦能手段提高調(diào)查核實效率

目前民事檢察調(diào)查核實措施主要采取調(diào)閱案件卷宗、向相關(guān)部門調(diào)取涉案證據(jù)材料及詢問當(dāng)事人等手段，因調(diào)查措施缺乏強制力和檢察人員調(diào)查能力的欠缺往往不能達到很好的效果。在數(shù)字時代下，大數(shù)據(jù)賦能法律監(jiān)督，為民事檢察調(diào)查核實的實施提供了更為廣闊的思路。如H市檢察機關(guān)研發(fā)了涉車輛查封扣押民事執(zhí)行類案監(jiān)督模型，通過車管所關(guān)于車輛違章、年審、卡口等信息與法院終本執(zhí)行案件臺賬進行數(shù)據(jù)碰撞，檢察人員發(fā)現(xiàn)車輛行駛軌跡，進而通過查勘現(xiàn)場，發(fā)現(xiàn)查封后卻未被扣押的被執(zhí)行人的車輛。通過在轄區(qū)推廣使用該監(jiān)督模型，監(jiān)督了一批法院終結(jié)本次執(zhí)行程序明顯不當(dāng)?shù)膱?zhí)行案件，大大提高了調(diào)查核實的效率。