文物和文化遺產(chǎn)保護檢察公益訴訟的實踐、問題與對策

摘 要：地方檢察機關依法履職，在文物和文化遺產(chǎn)保護領域積極探索開展檢察公益訴訟，在推動地方立法、強化多元協(xié)作、挖掘地域特色、推動保護與利用協(xié)調(diào)發(fā)展等方面取得較大成效。但與此同時，案件辦理效果仍受公益訴訟立法不完善、系統(tǒng)性保護支持體系未建立、檢察機關專業(yè)力量不足等現(xiàn)實掣肘。應加快研究推動相關法律法規(guī)制定出臺，堅持系統(tǒng)思維、樹牢一體化保護意識，借助文物保護部門及專家“外腦”、外力提升檢察保護專業(yè)化水平，堅持高質(zhì)效辦好每一個涉文物和文化遺產(chǎn)保護檢察公益訴訟案件，提升文物和文化遺產(chǎn)傳承保護利用水平。

關鍵詞：文物和文化遺產(chǎn)保護 檢察公益訴訟 系統(tǒng)性保護 多元協(xié)作

習近平總書記指出：“要讓文物說話，讓歷史說話，讓文化說話。要加強文物保護和利用，加強歷史研究和傳承，使中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化不斷發(fā)揚光大?！保?］近年來，檢察機關一體學習貫徹習近平法治思想和習近平文化思想，在文物和文化遺產(chǎn)保護領域積極探索開展檢察公益訴訟，為守護中華文脈做出檢察貢獻。本文以浙江省湖州市檢察機關實踐為例，結(jié)合全國調(diào)研情況和最高檢發(fā)布相關案例，分析文物和文化遺產(chǎn)保護檢察公益訴訟中的共性問題，提出解決思路和發(fā)展進路，旨在提升文物和文化遺產(chǎn)保護檢察工作質(zhì)效。

一、文物和文化遺產(chǎn)保護檢察公益訴訟的湖州實踐

浙江省湖州市是國家歷史文化名城，擁有4000余處不可移動文物，865項非物質(zhì)文化遺產(chǎn)以及大運河世界文化遺產(chǎn)等多項重要文化遺產(chǎn)。湖州市檢察機關積極履行公益訴訟檢察職能，與文物主管部門協(xié)作，切實保護當?shù)匚奈锖臀幕z產(chǎn)。

（一）推動完善地方立法

湖州市檢察機關積極推動地方立法，將文物和文化遺產(chǎn)保護領域公益訴訟制度的運用寫入地方性法規(guī)。在辦理全球重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)桑基魚塘系統(tǒng)保護公益訴訟案件中，湖州市檢察機關發(fā)現(xiàn)2013年出臺的《湖州市?；~塘保護區(qū)管理辦法》已不能完全適應?；~塘的全面保護要求，建議完善相關立法。2023年初，湖州市人大常委會將《湖州市?；~塘系統(tǒng)保護規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）列入一類立法項目。湖州市檢察機關隨后就?；~塘的公共利益屬性、檢察公益訴訟保護的必要性和可行性等進行了充分論證。在檢察機關建議下，《規(guī)定》中加入“鼓勵和支持符合法律規(guī)定的機關、有關組織依法提起公益訴訟”條款，已獲浙江省人大常委會審批通過并已實施。

（二）推動構建多元協(xié)作保護格局

湖州市檢察機關多措并舉，推動構建文物和文化遺產(chǎn)多元協(xié)作保護格局。一方面，積極搭建與主管部門的溝通交流平臺，與之簽訂協(xié)作配合協(xié)議等，形成“檢察搭臺、多方參與、多贏共治”的保護格局。如與市文化廣電旅游局簽署《關于在文物和文化遺產(chǎn)保護領域加強協(xié)同共治戰(zhàn)略合作協(xié)議》，就建立線索雙向移送、證據(jù)收集協(xié)作配合機制，建立行政執(zhí)法與檢察公益訴訟銜接信息平臺，相互提供專業(yè)咨詢和技術支持，完善檢察建議實效機制，推動行業(yè)領域治理等方面達成共識。另一方面，聘任近40名文物和文化遺產(chǎn)保護領域?qū)＜覟楣嬖V訟檢察咨詢庫成員，為案件辦理提供智力支持。此外，依托基層治理平臺，建立近500人的公益訴訟志愿者隊伍，設立“檢察公益守護站”，開展線索舉報及宣傳教育工作。

（三）打造檢察工作地域特色

湖州市檢察機關立足地域特點，實施特色保護、精準監(jiān)督，打造了多個公益訴訟護航文化保護工作亮點。一是古橋保護。湖州市檢察機關對全市1700座古橋拉網(wǎng)式排查，做到“一圖一庫一清單”，建立古橋保護監(jiān)督臺賬，對每座古橋梳理安全風險隱患，聯(lián)合相關職能部門分別出臺《關于進一步加強古橋等文物保護工作的實施意見》，推動地方政府進行維護和修繕，使古興國橋、三川橋等眾多古橋不僅安全得到保障，而且重現(xiàn)生機，成為觀光景點。二是古樹名木和古建筑保護。湖州全市共有古樹名木9016株，在冊歷史建筑總計458處。湖州市檢察機關在浙江省人民檢察院指導下，依托政協(xié)提案與公益訴訟檢察建議銜接轉(zhuǎn)化機制，推動了以長興縣“十里古銀杏長廊”為代表的古樹名木保護工作，解決323株古銀杏樹地面硬化問題，投入200余萬元對瀕危古銀杏樹實施“全覆蓋”養(yǎng)護。三是農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護。湖州城外太湖溇港系統(tǒng)是歷經(jīng)兩千年文明積淀的世界灌溉工程遺產(chǎn)，現(xiàn)有73 條縱溇、3 條橫塘。在收到“益心為公”志愿者反映線索立案后，湖州市檢察機關邀請專家志愿者和水利、文物、自然資源和規(guī)劃等行政機關磋商討論，將該遺產(chǎn)保護分解為河道清淤、古橋修護、古樹名木生態(tài)保護、非糧非農(nóng)化整治和永久基本農(nóng)田保護四大任務，分別由水利、文物、自規(guī)和屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職，并推動會簽《關于共同加強太湖溇港世界灌溉工程遺址保護的工作意見》，實現(xiàn)了文化、生態(tài)和產(chǎn)業(yè)全面保護的良好效果。四是紅色資源保護。湖州全市共有66處革命遺址。湖州市檢察機關力促新四軍蘇浙軍區(qū)舊址陳列展示項目獲得國家文物局立項，并協(xié)調(diào)實施無名烈士墓陵園項目，幫助200余名無名烈士“回家”，現(xiàn)該墓陵園已成為重要紅色教育基地。

（四）推動保護成果轉(zhuǎn)化利用

合理開發(fā)利用，提高文化資源的再生能力，是文物和文化遺產(chǎn)保護檢察公益訴訟的應有目的之一。湖州市檢察機關在辦理督促保護太湖溇港世界灌溉工程遺產(chǎn)行政公益訴訟案后，建議職能部門舉辦了“太湖溇港文化節(jié)”“蠶花娘娘”“東橋龍舟節(jié)”等民俗文化活動，助推楊溇龍燈、金溇馬燈、織里刺繡、灶頭畫、方糕花板雕刻等溇港非物質(zhì)文化遺產(chǎn)提檔升級和傳承保護，讓群眾在家門口參加活動，共享非遺成果的同時，還吸引了來自全世界各地的游客體驗溇港文化的獨特魅力，獲得游客贊譽。

二、文物和文化遺產(chǎn)保護檢察公益訴訟的現(xiàn)實困境

盡管湖州市檢察機關在文物和文化遺產(chǎn)保護領域有一些較為成功的做法，但仍面臨諸多挑戰(zhàn)。通過訪談一線辦案人員，查閱全國檢察機關相關案例、制度機制做法、經(jīng)驗材料和文獻資料等，筆者發(fā)現(xiàn)，以下問題在全國范圍內(nèi)具有普遍性。

（一）公益訴訟法律體系不完善

目前，在國家法律層面，無論是《文物保護法》還是《民事訴訟法》《行政訴訟法》均未明確賦予檢察機關在文物和文化遺產(chǎn)保護領域提起公益訴訟的權力。實踐中，檢察機關往往以自然資源、國有財產(chǎn)保護為切入點開展檢察公益訴訟，但“借道”保護無法將可移動文物、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)納入其中，難以實現(xiàn)對文物的全方位保護。［2］立法的欠缺影響了檢察機關在文物保護領域開展公益訴訟的正當性和權威性，也導致相關部門的配合力度不足。

（二）系統(tǒng)保護支持體系未建立

1.監(jiān)管主體職責不清。文物保護涉及諸多行政部門，不同行政機關的管轄范圍存在重疊。［3］特別是當被保護對象同時具備文化資源、生態(tài)環(huán)境、國有財產(chǎn)和英烈保護對象等屬性時，文旅、生態(tài)環(huán)境及退役軍人事務局均為監(jiān)管主體，存在多頭執(zhí)法的弊端。［4］當出現(xiàn)保護不力的情形需要問責時，各監(jiān)管主體推諉塞責情形時有發(fā)生，檢察機關往往只能給相關部門同時制發(fā)檢察建議，難以壓實責任。

2.協(xié)作機制約束性不足。檢察機關與職能部門之間的協(xié)作機制多為倡議性質(zhì)，缺乏約束力，行政主管部門的配合度仍有待提升。以常見的信息共享、線索移送機制為例，該類機制往往未涉及檢察機關進行調(diào)查核實的權限范圍、程序以及保障措施等，對行政機關是否及時配合、配合是否充分等缺乏評判機制和制約手段，解決具體問題的可操作性不強。這使得檢察機關尚不能及時充分掌握文物保護線索以及轄區(qū)內(nèi)文物保護狀況，不利于精準發(fā)現(xiàn)文物保護中存在的問題、原因和需要予以重點監(jiān)管的文物。

3.市縣級文物保護經(jīng)費不足。近年來，最高檢發(fā)布的文物和文化遺產(chǎn)保護檢察公益訴訟典型案例中大量涉及修繕費用的缺口與資金爭取問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國家級文物的修繕費用由國家財政支出，省級文物的修繕費用由省級財政和地方財政共同支出。市級和縣級文物的修繕費用未能明確列入國家和省級財政的經(jīng)費保障范圍，通常僅由地方財政負擔。對于眾多需要資金維護的文物和文化遺產(chǎn)而言，地方財政能夠提供的資金往往有限。

（三）檢察機關文物保護專業(yè)力量不足

檢察機關缺乏文物和文化遺產(chǎn)專業(yè)相關復合型人才及知識，對于文物和文化遺產(chǎn)保護方式及周期等了解不足，影響公益訴訟案件辦理質(zhì)效。根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，檢察機關提起行政公益訴訟條件包括：訴前檢察建議回復期已經(jīng)屆滿、行政主管部門尚未依法履職、國家利益和社會公共利益依然處于受侵害狀態(tài)。其中，對于文物主管部門的履職認定、文物和文化遺產(chǎn)的價值評估、損害風險和損害認定等具有極強的專業(yè)性，也對檢察履職提出了更高要求。［5］與此同時，由于專業(yè)性不足，檢察機關針對文物保護提出的訴前檢察建議也普遍存在內(nèi)容泛化、簡單、對策同一、應用性不強等問題，也不利于行政機關對檢察建議的認可與落實。

三、文物和文化遺產(chǎn)保護檢察公益訴訟的地方思考

（一）推動完善公益訴訟法律體系

健全的法律體系是檢察機關有效開展文物和文化遺產(chǎn)保護工作的基礎。首先，檢察機關可通過提供典型案例樣本、調(diào)研資料和經(jīng)驗材料等方式配合立法機關，加快推進正在審議修訂中的文物保護法出臺。其次，建議“兩高”出臺司法解釋，細化訴訟標準、證據(jù)規(guī)則、損失評估鑒定等具體規(guī)則。最后，各地檢察機關應聚焦具有地方代表性和轄區(qū)特點的文物和文化遺產(chǎn)資源，以地域文化獨特價值挖掘和保護為前提“以事立案”，通過深度調(diào)研和多方磋商，推動地方立法機關制定地方性文物保護條例，為檢察監(jiān)督提供更具針對性的法律依據(jù)。

（二）堅持系統(tǒng)思維、樹牢一體化保護意識，推動建立科學系統(tǒng)保護體系

文物和文化遺產(chǎn)保護是經(jīng)濟社會發(fā)展大局中的重要一環(huán)，檢察機關應堅持系統(tǒng)思維，樹牢一體化保護意識，在堅守法律監(jiān)督機關定位的基礎上，引領打造文物和文化遺產(chǎn)保護“行政+司法+社會”大保護格局，合力系統(tǒng)推進文物和文化遺產(chǎn)保護。

第一，積極爭取黨委政府支持，解決資金短缺、考核缺乏等系統(tǒng)性問題。檢察機關應結(jié)合辦案實際情況，加強調(diào)查研究、會商討論等，呈報高質(zhì)量調(diào)研報告，積極建言獻策，為黨委政府提供決策參考。積極推動黨委政府設置文物修繕專項經(jīng)費，明確市縣級文物修繕主體責任及文物項目建設的審批監(jiān)管程序、資金使用管理方式、文物的保護傳承利用規(guī)劃等。推動建立對相關單位的考核機制，如文物存量考核和財政資金投入考核等。

第二，堅持行政機關維護公益的第一順位，推動解決職責不明晰和協(xié)作機制約束力不足問題。一方面，推動地方政府、基層組織、文旅、水利、民政、建設、史志辦、退役軍人事務等多部門在職責分工上達成共識，制定文物和文化遺產(chǎn)保護對象的動態(tài)目標清單并定期會商。另一方面，推動各方在加強協(xié)作機制約束力上達成共識，明確協(xié)同保護中各單位之間具體配合的舉措、程序、時限和效果等，切實增強文物和文化遺產(chǎn)保護合力。

第三，充分發(fā)揮檢察一體化機制優(yōu)勢。推進上下級檢察機關一體聯(lián)動辦理大案要案，通過“1+N”聯(lián)動辦案模式，分層監(jiān)督，整體推進。加大公開聽證、以案釋法、普法宣傳力度，增強各方對公益訴訟檢察工作的了解與認同。

第四，提高公眾參與度。充分調(diào)動基層組織的積極性，借助更多元的民間組織力量，完善公益訴訟志愿者服務隊伍結(jié)構，提高專項整治社會參與度。此外，通過生動的案例傳播，促進社會各界透過文物和文化遺產(chǎn)保護問題，觸發(fā)對其蘊含的傳統(tǒng)文明生產(chǎn)生活方式及風俗習慣、倫理道德的深刻理解，凝聚共同保護和傳承發(fā)展的強烈意愿，形成社會各界力量與檢察力量的雙向反哺機制。［6］

（三）借助“外腦”、外力提升檢察保護專業(yè)化水平

一方面，各地檢察機關可與文物保護部門合作，繪制“區(qū)域文物和文化遺產(chǎn)全貌圖”，為檢察機關開展監(jiān)督工作奠定基礎?；诖?，檢察機關應結(jié)合現(xiàn)場勘察、無人機拍攝等，總結(jié)一般性違法問題，并根據(jù)不同的保護標的制作問題索引，便于全面及時發(fā)現(xiàn)檢察公益訴訟案件線索。另一方面，應進一步加強與文物保護專家、歷史學者、考古學家等專業(yè)人士的互動交流，通過征求意見、定期會商、隨機咨詢、專業(yè)授課、邀請擔任專家輔助人等常態(tài)化合作方式獲得專業(yè)支持，增加相關專業(yè)知識儲備，進一步提升檢察建議專業(yè)性、針對性、實效性?！翱稍V性”是公益訴訟辦案質(zhì)效的重要標尺，檢察機關任何公益訴訟案件的辦理都應對標庭審證據(jù)標準、文書標準，當行政機關未按照檢察建議要求整改，導致文物持續(xù)處于受損狀態(tài)時，要依法提起公益訴訟。