涉軍檢察公益訴訟案件管轄現(xiàn)狀與展望

摘 要：涉軍檢察公益訴訟以守護(hù)涉軍公益為核心，維護(hù)國防和軍事利益是應(yīng)有之義，其管轄規(guī)則設(shè)置在追求司法公正和效率的同時，理應(yīng)凸顯維護(hù)涉軍公益的特點。具體而言，在以身份屬性劃分管轄的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分考慮是否有利于避免地方行政權(quán)干擾、是否涉及軍事秘密、是否有涉軍人員參與、是否符合便利要求等因素對管轄規(guī)則再具體細(xì)化完善，區(qū)分立案管轄、訴訟管轄，突出涉及軍事秘密、軍人、軍事單位時軍事檢察院的主體地位，強(qiáng)化軍地協(xié)作，以有效應(yīng)對涉軍檢察公益訴訟案件管轄存在的軍地互涉、關(guān)系復(fù)雜等問題。

關(guān)鍵詞：涉軍檢察公益訴訟 身份管轄 立案管轄 訴訟管轄 軍地協(xié)作

檢察機(jī)關(guān)通過加強(qiáng)軍地協(xié)作履行公益訴訟職能，強(qiáng)化對國防和軍事利益的維護(hù)，既體現(xiàn)其法律監(jiān)督職責(zé)，更彰顯強(qiáng)軍興軍的政治擔(dān)當(dāng)。作為檢察公益訴訟案件流程的開端，立案管轄是不同層級和地域的檢察機(jī)關(guān)受理立案的范圍、權(quán)限依據(jù)。相應(yīng)地，訴訟管轄作為檢察公益訴訟案件流程的末端，決定由何層級何地域的檢察機(jī)關(guān)向管轄法院提起訴訟。檢察公益訴訟案件管轄自身可預(yù)見性與否直接影響被告的權(quán)利行使，管轄規(guī)則明確化、規(guī)范化、體系化事關(guān)檢察公益訴訟制度效能釋放和價值體現(xiàn)，也是評價一項司法機(jī)制是否具有確定性、可預(yù)期的重要維度。［1］涉軍檢察公益訴訟基于其保護(hù)公共利益的特殊性且涉及到軍地協(xié)作等問題，其管轄問題同樣具有重要性，也更具復(fù)雜性。因立案管轄較訴訟管轄而言對檢察機(jī)關(guān)影響更大，為此我們以立案管轄為主，兼顧訴訟管轄，對該類案件管轄問題予以簡單梳理，以期助力完善涉軍檢察公益訴訟實踐發(fā)展。

一、涉軍檢察公益訴訟案件立案管轄概述

管轄事關(guān)司法秩序。對檢察公益訴訟案件而言，正確處理好管轄相關(guān)程序問題既有利于提升辦案效率，高效維護(hù)國家利益和社會公共利益，也有利于保障被告程序利益，確保訴訟公正。

（一）涉軍檢察公益訴訟案件立案管轄權(quán)概念

涉軍檢察公益訴訟案件，從字面看，即檢察機(jī)關(guān)辦理的，與軍事、軍隊、軍人相關(guān)的維護(hù)相關(guān)公益的案件，與其他領(lǐng)域案件相比，涉軍公益訴訟案件更多關(guān)注國防和軍事利益，即維護(hù)國家主權(quán)完整，或者與軍隊和戰(zhàn)爭相關(guān)的利益。其立案管轄權(quán)作為檢察公益訴訟案件立案管轄權(quán)的從屬概念，分配規(guī)則上既兼顧追尋公正和效率的一般性原則，又體現(xiàn)其自身特點。結(jié)合管轄設(shè)立的目的，可將其定義為“關(guān)于訴前階段公益訴訟案件在軍地檢察機(jī)關(guān)之間，以及各級軍事檢察機(jī)關(guān)之間和同級檢察機(jī)關(guān)之間的權(quán)限分工”。［2］

（二）普通檢察公益訴訟案件與涉軍檢察公益訴訟案件立案管轄對比

檢察公益訴訟案件立案管轄規(guī)則，主要來源于最高檢制定的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）第13條至第18條，往往以行政區(qū)劃作為案件管轄的依據(jù)。根據(jù)《辦案規(guī)則》，檢察公益訴訟案件管轄實行立案管轄與訴訟管轄相分離原則。以立案管轄為例，行政、民事、刑附民公益訴訟又適用不同的管轄規(guī)則。其中，行政公益訴訟案件立案管轄規(guī)則從獲取行政機(jī)關(guān)認(rèn)同的角度出發(fā)，更注重“同級對應(yīng)”關(guān)系，一般與被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)級別對等，而當(dāng)被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)為人民政府時，此時上一級檢察機(jī)關(guān)也具有立案管轄權(quán)。［3］民事公益訴訟案件立案管轄規(guī)則從有利于開展調(diào)查核實等系列工作以節(jié)約司法資源、減少程序負(fù)累出發(fā)，更傾向于管轄權(quán)下放，可由違法行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或違法行為人住所地基層檢察機(jī)關(guān)立案。即便民事公益訴訟一審應(yīng)由中級人民法院審理，但實踐中地市級檢察機(jī)關(guān)與中級人民法院通常以共同指定基層檢察（法）院管轄解決立案管轄與審判管轄銜接問題。此外，還規(guī)定有異地管轄、提級管轄、指定管轄等，其目的大多基于破除地方行政權(quán)對檢察權(quán)運行的干預(yù)、集中優(yōu)勢資源，更好地守護(hù)公益。而依據(jù)《辦案規(guī)則》第108條規(guī)定，軍事檢察院等專門人民檢察院辦理公益訴訟案件，適用本規(guī)則和其他有關(guān)規(guī)定。最高檢、中央軍委政法委員會《關(guān)于加強(qiáng)軍地檢察機(jī)關(guān)公益訴訟協(xié)作工作的意見》（以下簡稱《意見》）規(guī)定，軍地互涉公益訴訟立案管轄規(guī)則中，當(dāng)事人是地方單位或者人員的由地方檢察機(jī)關(guān)管轄，是軍隊單位或者人員的由軍事檢察機(jī)關(guān)管轄。二者對于刑附民公益訴訟案件立案管轄問題，均規(guī)定依刑事案件確定管轄，但是相較于《辦案規(guī)則》對行政、民事公益訴訟案件以行政區(qū)劃為管轄依據(jù)，《意見》則是以身份管轄為主，直接依當(dāng)事人人員屬性區(qū)分案件管轄歸屬。另外，需要指出的是，訴前程序不涉及人民法院，由檢察機(jī)關(guān)獨立完成，立案管轄針對的是檢察機(jī)關(guān)，而《民事訴訟法》《行政訴訟法》所規(guī)定的管轄主要是指人民法院的管轄，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)的立案管轄規(guī)定與現(xiàn)有《民事訴訟法》《行政訴訟法》中規(guī)定的人民法院訴訟管轄層級、地域不一致時，檢察機(jī)關(guān)起訴時應(yīng)將案件移送至有管轄權(quán)法院對應(yīng)的同級檢察機(jī)關(guān)，此時應(yīng)遵循訴訟管轄規(guī)則。

二、涉軍檢察公益訴訟案件管轄存在的問題分析

涉軍檢察公益訴訟案件維護(hù)國防、軍事、軍隊、軍人和軍屬的合法權(quán)益，表現(xiàn)在保守秘密、禁止占用軍用土地、軍用設(shè)施安全、軍糧安全、軍人優(yōu)待和名譽(yù)榮譽(yù)、軍屬優(yōu)撫等方面，與其他領(lǐng)域公益保護(hù)存在交叉，很多時候既涉及軍事又涉及地方，僅以身份屬性劃分立案管轄存在不合理之處，亟需全面梳理，更好與軍地協(xié)作的公益訴訟實踐相適應(yīng)。

（一）關(guān)于地方行政權(quán)干擾問題

軍事行政訴訟經(jīng)歷了從探索到逐步推廣，不斷成熟和完善的過程。涉軍行政檢察公益訴訟也屬于軍事行政訴訟的一種，軍事法院可以管轄相關(guān)行政公益訴訟案件。而在涉軍行政公益訴訟中，有些是因地方行政機(jī)關(guān)不作為等致使軍事利益等遭受侵害，依照《意見》規(guī)定，由地方檢察機(jī)關(guān)立案管轄。這種情況在實踐中比較多，不免加大了地方行政權(quán)對檢察權(quán)干擾的可能性，司法公正可能受到影響。而設(shè)立管轄的目的之一就是在一定程度上避免司法地方化，雖然可以通過提級管轄或指定管轄等進(jìn)行規(guī)避，但是從管轄設(shè)置的目的角度看，在另有軍事檢察機(jī)關(guān)這一選擇的前提下，該種管轄規(guī)則并非完全合理。

（二）關(guān)于涉軍機(jī)密案件管轄問題

當(dāng)實施違法行為的人員屬于地方人員時，鑒于軍事利益受損的多樣可能性，例如可移動軍用設(shè)施或不可移動軍用設(shè)施的重要組成部分因違法行為人的行為而脫離原位置時，基于軍用設(shè)施的自身特性，該脫離部分很可能承載軍事秘密，在這種情況下，由地方檢察機(jī)關(guān)管轄并非完全合理。軍事法院所管轄的民事案件中就包括“涉及機(jī)密級以上軍事秘密的案件”，這也反映出在涉及軍事秘密等特定情況下由軍事檢察機(jī)關(guān)管轄，具有一定的合理性和必要性。

（三）關(guān)于違法人員身份變化問題

一般而言，檢察公益訴訟案件辦理周期較長，包括線索發(fā)現(xiàn)、核查、審查辦理等環(huán)節(jié)。當(dāng)違法行為人員歸屬軍隊人員時，由于職業(yè)特性或者服役期的限制等，可能存在轉(zhuǎn)業(yè)、退伍等情形，其身份屬性具有一定的不穩(wěn)定性，可能導(dǎo)致在案件辦理過程中其身份發(fā)生變化。此時是否影響向軍事法院提起訴訟，軍事檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)向地方檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行移送等問題同樣值得探討。

（四）關(guān)于同時涉及軍隊人員和地方人員的問題

由《意見》可知，軍事檢察機(jī)關(guān)對公益訴訟案件的管轄權(quán)限在被告為軍隊單位或人員的范圍內(nèi)。而當(dāng)同一檢察公益訴訟案件中，存在多名被告且部分屬于軍事人員，部分屬于地方人員時，即產(chǎn)生共同管轄問題。《民事訴訟法》第36條和《行政訴訟法》第21條對人民法院共同管轄問題規(guī)定兩項原則，第一，尊重原告自愿，第二，由先立案法院進(jìn)行管轄?！掇k案規(guī)則》第14條規(guī)定：“人民檢察院辦理民事公益訴訟案件，由違法行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者違法行為人住所地基層人民檢察院立案管轄。刑事附帶民事公益訴訟案件，由辦理刑事案件的人民檢察院立案管轄?！钡?5條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市級以上人民檢察院管轄本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件。公益損害范圍涉及兩個以上行政區(qū)劃的公益訴訟案件，可以由共同的上一級人民檢察院管轄?！鄙鲜鲆?guī)定也不能較好處理違法人員兼有軍隊人員和地方人員的問題，涉軍檢察公益訴訟案件立案管轄規(guī)則需進(jìn)一步明確。

（五）關(guān)于軍屬權(quán)益保護(hù)問題

一般而言，對于涉軍家屬權(quán)益的保障問題，多是由于地方行政機(jī)關(guān)未依法履行行政管理職責(zé)或者不作為、亂作為、慢作為導(dǎo)致，或者由地方人員造成的，無法解決軍隊人員后顧之憂，給其帶來思想、心理、工作等壓力，不利于國防軍事建設(shè)的開展。

（六）關(guān)于是否增加負(fù)累問題

除上述情形外，在以身份管轄為主的管轄原則落實過程中，往往遇到違法行為發(fā)生地、損害結(jié)果地和有管轄權(quán)軍事檢察機(jī)關(guān)所在地不屬同一行政區(qū)劃情況，由此帶來的便是可能與管轄設(shè)置中追求的“便于搜集證據(jù)、便于法院審理”的兩便原則相沖突，難免增加訴b88b60da3039734ab8bec219da6c9709訟負(fù)累。

三、涉軍檢察公益訴訟案件管轄規(guī)則的細(xì)化思路

涉軍檢察公益訴訟案件管轄從屬于司法活動，理應(yīng)遵循《民事訴訟法》《行政訴訟法》中有關(guān)管轄的基本規(guī)定，避免司法地方化并給予當(dāng)事人最大限度的方便。同時，鑒于該類案件維護(hù)公共利益的特殊性，其管轄設(shè)置應(yīng)有自身的特點，應(yīng)將維護(hù)國防利益和軍事利益作為一項原則納入其中。

（一）涉軍檢察公益訴訟案件管轄設(shè)置基本原則

1.區(qū)分立案管轄和訴訟管轄。對行政公益訴訟案件而言，涉及軍事單位的，由軍事檢察院管轄不存在爭議。當(dāng)案件涉及的行政機(jī)關(guān)為地方單位時，考慮到檢察機(jī)關(guān)作為調(diào)查主體，調(diào)查事項包括“行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)”“不依法履職行為”“行政行為與公共利益遭受損害的關(guān)聯(lián)性”等，此時由行政機(jī)關(guān)所在地的同級檢察機(jī)關(guān)立案調(diào)查有助于查清案情，提高辦案效率，可以地方檢察機(jī)關(guān)立案管轄為主。在制發(fā)檢察建議時充分征求軍事檢察機(jī)關(guān)的意見，也可軍地檢察機(jī)關(guān)共同送達(dá)檢察建議。但若行政機(jī)關(guān)在整改期限內(nèi)仍未依法、全面履行法定職責(zé)，進(jìn)入行政公益訴訟程序后，基于“去司法地方化”考量，可由軍事檢察機(jī)關(guān)管轄提起訴訟，即區(qū)別立案、訴訟不同環(huán)節(jié)，由軍地檢察機(jī)關(guān)分別予以管轄，以減少地方行政權(quán)干擾。如果同時涉及軍事單位和地方單位的，以軍事檢察機(jī)關(guān)立案管轄為主，地方檢察機(jī)關(guān)可協(xié)助調(diào)查。地方單位的作用明顯或者督促其整改能夠有效維護(hù)公益的，可由地方檢察機(jī)關(guān)立案管轄，需要提起訴訟的仍由軍事檢察機(jī)關(guān)管轄。對民事公益訴訟案件而言，軍事檢察機(jī)關(guān)或者地方檢察機(jī)關(guān)的立案管轄仍依據(jù)是否“方便調(diào)查核實”確定，而確定訴訟管轄則依據(jù)其他事項例如涉及軍事秘密、涉及軍隊人員等。

2.避免對軍事機(jī)關(guān)或涉軍人員過度消耗。涉軍檢察公益訴訟案件管轄設(shè)置應(yīng)充分考慮維護(hù)國防和軍事利益的特殊性，盡量減少軍事機(jī)關(guān)或者涉軍人員的時間精力消耗。具體而言，應(yīng)充分考慮被告便捷問題，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)立案管轄便捷與被告搜集證據(jù)等便捷沖突時，優(yōu)先后者，以確保管轄的設(shè)置服務(wù)于軍事機(jī)關(guān)和軍隊人員練兵備戰(zhàn)的主業(yè)。除此之外，還應(yīng)當(dāng)考慮違法行為發(fā)生地、結(jié)果發(fā)生地、行為人主要財產(chǎn)所在地等因素，從便于執(zhí)行等角度合理確定立案和訴訟的管轄檢察機(jī)關(guān)。同時，在監(jiān)督執(zhí)行方面，若由軍事檢察機(jī)關(guān)管轄提起訴訟，由其一并監(jiān)督執(zhí)行，地方檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督更有利于執(zhí)行的，可在執(zhí)行階段移送執(zhí)行。由地方檢察機(jī)關(guān)管轄提起訴訟，則進(jìn)一步依具體案件進(jìn)行細(xì)分，若主要目的在于賠償損失，則由主要財產(chǎn)所在地檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)行；若主要目的在于懲戒教育，則由違法行為發(fā)生地或結(jié)果發(fā)生地檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行。

（二）涉軍檢察公益訴訟案件管轄設(shè)置具體細(xì)化

1.明確涉軍機(jī)密案件管轄規(guī)則。對民事公益訴訟案件而言，當(dāng)違法行為人為地方人員時，若其存在仍持有存有軍事秘密載體等特定情形，除地方檢察機(jī)關(guān)外，軍事檢察機(jī)關(guān)對此也應(yīng)當(dāng)具有管轄權(quán)，可以視軍事利益受損情況由軍事檢察機(jī)關(guān)決定是否自行管轄，以最大限度地保護(hù)軍事利益。同時，軍事法院所管轄的民事案件中就包括“涉及機(jī)密級以上軍事秘密的案件”，這也反映出在涉及軍事秘密等特定情況下由軍事檢察機(jī)關(guān)管轄，具有一定的合理性和必要性。

2.明確違法人員身份變化時管轄規(guī)則。當(dāng)違法人員身份變化時，不能簡單參考管轄恒定原則，而應(yīng)以案件所處階段為區(qū)分，綜合考量辦案效果、效率等因素決定軍事檢察機(jī)關(guān)是否繼續(xù)辦理。被告人員身份在訴前階段變化，這種情況下考慮違法行為、損害結(jié)果發(fā)生地，若由地方檢察機(jī)關(guān)辦理更易查清相關(guān)事實，則鑒于前文所述立案管轄和訴訟管轄區(qū)分，將該案交由地方檢察機(jī)關(guān)管轄，若由軍事檢察機(jī)關(guān)辦理更為適宜，則由其繼續(xù)辦理。若軍事檢察機(jī)關(guān)已立案或者已提起訴訟，此時被告人員身份變化，則由軍事檢察機(jī)關(guān)繼續(xù)辦理。

3.明確共同違法人員身份屬性不一時的管轄規(guī)則。當(dāng)同一涉軍檢察公益訴訟案件中存在多名違法行為人員且身份屬性不一時，不論是由軍事檢察機(jī)關(guān)還是地方檢察機(jī)關(guān)管轄立案、訴訟，最終都會產(chǎn)生對超出管轄范圍的行為人提起訴訟之虞。在這種情況下，明確立案和訴訟管轄的適用規(guī)則迫切且必要。我們認(rèn)為，當(dāng)涉及軍事秘密時，應(yīng)由軍事檢察機(jī)關(guān)視軍事利益受損情況決定是否由其立案和提起訴訟，以地方檢察機(jī)關(guān)立案和訴訟為補(bǔ)充。若不涉及，則依據(jù)行為人在共同侵權(quán)中發(fā)揮的作用大小判斷，軍隊人員起主要作用的，由軍事檢察機(jī)關(guān)立案和訴訟；軍隊人員起次要作用的，由地方檢察機(jī)關(guān)立案和訴訟。

4.保障軍屬的合法權(quán)益。對于軍屬合法權(quán)益的保護(hù)，涉及軍人的由軍事檢察機(jī)關(guān)立案和訴訟為主；對于地方人員違法行為或者地方行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)，不作為、慢作為、亂作為影響到軍屬的合法權(quán)益，由地方檢察機(jī)關(guān)立案和訴訟較為適宜，以及時保護(hù)軍屬的合法權(quán)益。