軍事設(shè)施保護(hù)公益訴訟的規(guī)范化開(kāi)展

摘 要：軍事設(shè)施是軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力生成的物質(zhì)基礎(chǔ)，其效能能否充分發(fā)揮事關(guān)國(guó)防和軍事利益，是國(guó)家利益的重要內(nèi)容。軍事設(shè)施被侵占、破壞情況屢屢發(fā)生，反映出軍事設(shè)施保護(hù)的緊迫性和面臨的現(xiàn)實(shí)矛盾，有必要納入公益訴訟法定領(lǐng)域予以規(guī)范化保護(hù)。檢察機(jī)關(guān)規(guī)范化開(kāi)展軍事設(shè)施保護(hù)公益訴訟，要嚴(yán)格把握軍事設(shè)施的法定范圍，著眼有效保護(hù)合理確定案件管轄，重點(diǎn)在調(diào)查取證環(huán)節(jié)發(fā)揮軍地協(xié)作優(yōu)勢(shì)，綜合運(yùn)用檢察建議、提起訴訟、支持起訴等方式開(kāi)展監(jiān)督工作，確保有效維護(hù)國(guó)防和軍事利益。

關(guān)鍵詞：軍事設(shè)施 公益訴訟 規(guī)范化保護(hù) 軍地協(xié)作

自檢察公益訴訟制度確立以來(lái)，其監(jiān)督范圍已經(jīng)拓展到“4+10+N”領(lǐng)域，制度效能在實(shí)踐中得到充分彰顯。［1］國(guó)防和軍事利益作為國(guó)家利益的重要內(nèi)容，目前也已納入了檢察公益訴訟制度保護(hù)的范圍，其中具有代表性的就是軍事設(shè)施保護(hù)。筆者就軍事設(shè)施保護(hù)公益訴訟如何規(guī)范化開(kāi)展進(jìn)行分析和思考，以期為軍地檢察機(jī)關(guān)辦案實(shí)踐提供有益參考。

一、軍事設(shè)施保護(hù)公益訴訟納入法定領(lǐng)域的必要性與可行性

軍事設(shè)施保護(hù)作為國(guó)防和軍事領(lǐng)域公益訴訟的一項(xiàng)內(nèi)容，目前尚未單獨(dú)成為一個(gè)專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域，也未納入公益訴訟法定領(lǐng)域。軍事設(shè)施保護(hù)的重要性、緊迫性，軍地檢察機(jī)關(guān)近年來(lái)開(kāi)展的軍事設(shè)施保護(hù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為其納入公益訴訟法定領(lǐng)域提供了必要性與可行性依據(jù)。

（一）軍事設(shè)施保護(hù)的重要性緊迫性是其納入法定領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)需要

軍事設(shè)施直接用于軍事目的，軍事設(shè)施保護(hù)的好壞直接關(guān)系國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)的質(zhì)量，其重要性不言而喻。特別是近年來(lái)，為應(yīng)對(duì)復(fù)雜國(guó)際局勢(shì)，國(guó)家愈加重視國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化、法治化建設(shè)，先后新出臺(tái)或修訂《國(guó)防法》《軍事設(shè)施保護(hù)法》《軍人地位和權(quán)益保障法》《兵役法》等一系列法律法規(guī)，為國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)提供了堅(jiān)強(qiáng)法治保障。但當(dāng)前，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，軍事設(shè)施保護(hù)面臨著諸多新的威脅和挑戰(zhàn)。比如有的軍事設(shè)施以往位置偏僻，但隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展，周邊已高樓林立、人流密集，軍事設(shè)施因面積廣袤、管理難度大而逐漸被侵占用于其他用途，嚴(yán)重影響軍事設(shè)施安全和軍事設(shè)施效能發(fā)揮，甚至引發(fā)軍地糾紛。［2］

（二）軍地檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展的軍事設(shè)施保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)是其納入法定領(lǐng)域的實(shí)踐基礎(chǔ)

軍地檢察機(jī)關(guān)高度重視軍地協(xié)作維護(hù)國(guó)防和軍事利益。自2018年以來(lái)，在軍地檢察機(jī)關(guān)協(xié)同努力下，涉軍公益訴訟辦案數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，案件領(lǐng)域持續(xù)拓展、辦案質(zhì)效不斷提升，截至2023年底，共立案辦理國(guó)防和軍事領(lǐng)域公益訴訟案件3227件，其中軍地檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合辦理1295件。辦案領(lǐng)域從傳統(tǒng)法定領(lǐng)域逐步拓展到軍事安全與軍事設(shè)施保護(hù)等國(guó)防軍事要素更為突出的新領(lǐng)域。［3］特別是在軍事設(shè)施保護(hù)領(lǐng)域，軍地檢察機(jī)關(guān)探索開(kāi)展以軍用機(jī)場(chǎng)凈空為代表的專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督工作，2021年4月至2023年12月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)受理機(jī)場(chǎng)凈空案件線(xiàn)索107條，其中最高檢交辦22條，通過(guò)公益訴訟專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督，使軍事設(shè)施面臨的問(wèn)題得到初步解決。［4］

二、軍事設(shè)施保護(hù)公益訴訟的監(jiān)督范圍

規(guī)范化開(kāi)展軍事設(shè)施保護(hù)公益訴訟，前提是準(zhǔn)確界定軍事設(shè)施的范圍。通過(guò)《軍事設(shè)施保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，我們可以總結(jié)出軍事設(shè)施具有的三個(gè)顯著特征，這些特征劃定了軍事設(shè)施保護(hù)公益訴訟的監(jiān)督范圍。

（一）軍事設(shè)施所有權(quán)屬于國(guó)家的權(quán)屬特征

直接用于軍事目的的建筑、場(chǎng)地和設(shè)備，在權(quán)屬上可能屬于國(guó)家、社會(huì)組織或個(gè)人所有，只有所有權(quán)屬于國(guó)家的上述設(shè)施，才是法律意義上的軍事設(shè)施。在和平時(shí)期，中央軍委領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)的各項(xiàng)建設(shè)，并會(huì)同國(guó)務(wù)院管理國(guó)防經(jīng)費(fèi)和國(guó)防資產(chǎn)，軍事設(shè)施所有權(quán)均屬于國(guó)家?！睹穹ǖ洹返?54條也明確規(guī)定“國(guó)防資產(chǎn)屬于國(guó)家所有”。但在戰(zhàn)時(shí)，社會(huì)組織和個(gè)人所擁有的建筑、場(chǎng)地、設(shè)備也可能被直接用于軍事目的，此時(shí)只有經(jīng)過(guò)國(guó)家征收征用的方式改變所有權(quán)，才能成為法律意義上的軍事設(shè)施，才能納入《軍事設(shè)施保護(hù)法》的保護(hù)范圍。

（二）軍事設(shè)施必須直接用于軍事目的的本質(zhì)特征

“軍事目的”是指在軍事方面所要達(dá)到的預(yù)期結(jié)果，而“軍事”的范圍則涵蓋一切與戰(zhàn)爭(zhēng)、國(guó)防、軍隊(duì)直接相關(guān)的事項(xiàng)，包括準(zhǔn)備戰(zhàn)爭(zhēng)、實(shí)施戰(zhàn)爭(zhēng)、遏制戰(zhàn)爭(zhēng)，國(guó)防建設(shè)和軍隊(duì)建設(shè)等。［5］直接用于軍事目的，必須體現(xiàn)實(shí)現(xiàn)軍事目的的直接性，這也是軍事設(shè)施與軍產(chǎn)設(shè)施區(qū)分的關(guān)鍵。比如軍事訓(xùn)練場(chǎng)直接用于軍隊(duì)訓(xùn)練，因此是典型的軍事設(shè)施；軍隊(duì)直接管理但閑置未用的營(yíng)區(qū)、營(yíng)房，盡管沒(méi)有現(xiàn)時(shí)用于軍事目的，但軍隊(duì)根據(jù)需要可以隨時(shí)直接將其用于軍事目的，因此可以說(shuō)軍事設(shè)施用于軍事目的需要有直接性，但不要求現(xiàn)時(shí)性；而軍隊(duì)根據(jù)政策交由地方使用管理的軍隊(duì)資產(chǎn)，雖然在權(quán)屬上仍屬于軍隊(duì)，但由于其沒(méi)有直接供軍隊(duì)使用管理，不具有用于軍事目的的直接性，因而不是法律意義上的軍事設(shè)施。

（三）軍事設(shè)施系有體物的外觀(guān)特征

《軍事設(shè)施保護(hù)法》明確軍事設(shè)施包括建筑、場(chǎng)地和設(shè)備3類(lèi)。軍事設(shè)施在外觀(guān)上都是有體物，即以一定的外在形態(tài)呈現(xiàn)，這就將軍事秘密等非物質(zhì)性的客體排除在軍事設(shè)施范圍之外。需要注意的是，《軍事設(shè)施保護(hù)法》將“軍用無(wú)線(xiàn)電固定設(shè)施電磁環(huán)境”納入保護(hù)范圍，但同時(shí)明確這種情況的保護(hù)對(duì)象是“無(wú)線(xiàn)電固定設(shè)施”，如果是軍用移動(dòng)無(wú)線(xiàn)電設(shè)備的電磁環(huán)境受到干擾，則無(wú)法納入“軍事設(shè)施”予以保護(hù)。此外，軍事設(shè)施在外在形態(tài)上均為成規(guī)模、成系統(tǒng)的大型設(shè)施，雖然是國(guó)家直接用于軍事目的但是體積規(guī)模比較小的設(shè)施，如辦公器材、健身器械等，則不屬于軍事設(shè)施。

三、軍事設(shè)施保護(hù)公益訴訟中軍地協(xié)作的要點(diǎn)

軍事設(shè)施保護(hù)是公益訴訟新領(lǐng)域，新領(lǐng)域公益訴訟中普遍面臨著專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)、調(diào)查取證難、協(xié)調(diào)配合機(jī)制待健全等問(wèn)題。［6］此外，國(guó)防和軍事領(lǐng)域公益訴訟還具有軍地互涉、法律關(guān)系復(fù)雜等特點(diǎn)［7］，開(kāi)展軍事設(shè)施保護(hù)公益訴訟監(jiān)督工作，要合理確定案件管轄，重點(diǎn)加強(qiáng)軍地檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證方面的協(xié)作配合，綜合運(yùn)用檢察建議、提起訴訟、支持起訴方式開(kāi)展保護(hù)工作。

（一）以高質(zhì)效解決問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)合理劃分軍地檢察機(jī)關(guān)案件管轄

管轄是訴訟程序的開(kāi)始，合理確定案件管轄有利于提升訴訟效率、確保公平正義。目前軍地互涉公益訴訟案件的管轄規(guī)定，主要體現(xiàn)在2020年4月22日最高檢和中央軍委政法委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)軍地檢察機(jī)關(guān)公益訴訟協(xié)作工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。《意見(jiàn)》明確，“辦理軍地互涉公益訴訟案件，當(dāng)事人是地方單位或者人員的由地方檢察機(jī)關(guān)管轄，是軍隊(duì)單位或者人員的由軍事檢察機(jī)關(guān)管轄”。［8］因此在軍事設(shè)施保護(hù)行政公益訴訟中，對(duì)地方政府部門(mén)宜由地方檢察機(jī)關(guān)立案管轄，對(duì)軍事機(jī)關(guān)由軍事檢察機(jī)關(guān)立案管轄。在地域管轄上，鑒于違法行為一般發(fā)生在軍事設(shè)施所在地，以軍事設(shè)施所在地檢察院立案管轄為宜。在級(jí)別管轄上，根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，由負(fù)有軍事設(shè)施保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)的同級(jí)人民檢察院立案管轄。對(duì)軍事機(jī)關(guān)的級(jí)別管轄宜由解放軍軍事檢察院作專(zhuān)門(mén)規(guī)定。

在軍事設(shè)施保護(hù)民事公益訴訟案件中，當(dāng)事人包含軍隊(duì)單位和地方單位、人員兩方，實(shí)踐中，因被告方一般為地方單位、人員，故而案件通常由地方檢察機(jī)關(guān)管轄。但筆者認(rèn)為，軍事檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家設(shè)在軍隊(duì)的專(zhuān)門(mén)檢察機(jī)關(guān)，在地方檢察機(jī)關(guān)未對(duì)侵害軍事設(shè)施的行為提起民事公益訴訟時(shí)，軍事檢察機(jī)關(guān)可依法單獨(dú)提起訴訟，但起訴時(shí)應(yīng)向有管轄權(quán)的地方人民法院起訴。

（二）在調(diào)查取證中充分發(fā)揮軍地檢察機(jī)關(guān)協(xié)作優(yōu)勢(shì)

調(diào)查取證是做好公益訴訟檢察工作的第一步?！兑庖?jiàn)》明確提出要“加大對(duì)破壞軍事設(shè)施、侵占軍用土地等涉軍公益訴訟案件的辦理力度”，軍事設(shè)施保護(hù)公益訴訟案件有著軍地互涉、保密要求高、調(diào)查取證難等特點(diǎn)，在軍地協(xié)作辦理涉軍公益訴訟案件實(shí)踐中，軍事檢察機(jī)關(guān)在聯(lián)合調(diào)查取證、辦案技能和知識(shí)儲(chǔ)備等方面還存在一定短板［9］，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)軍地檢察機(jī)關(guān)的聯(lián)合辦案，尤其是注重聯(lián)合調(diào)查取證工作，要充分發(fā)揮軍地協(xié)作優(yōu)勢(shì)，合理分工協(xié)作，形成辦案合力。在軍事設(shè)施保護(hù)行政公益訴訟案件中，軍地檢察機(jī)關(guān)可以成立聯(lián)合辦案組，對(duì)軍事設(shè)施受侵害破壞的事實(shí)，以及向軍隊(duì)單位、人員取證的工作，因涉及進(jìn)入軍隊(duì)營(yíng)區(qū)取證，以軍事檢察機(jī)關(guān)調(diào)查為宜；地方檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)、行政機(jī)關(guān)不依法履職的行為、行政機(jī)關(guān)不依法履職的行為與軍事設(shè)施受侵害破壞的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行調(diào)查。在軍事設(shè)施保護(hù)民事公益訴訟案件中，針對(duì)侵害人基本情況、侵害行為、因果關(guān)系、主觀(guān)過(guò)錯(cuò)、免責(zé)事由等方面的證據(jù)由地方檢察機(jī)關(guān)取證，針對(duì)軍事設(shè)施受損害的情況由軍事檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查取證。

（三）軍地協(xié)作辦案須充分運(yùn)用好履行公益訴訟檢察職責(zé)的三種方式

檢察建議、提起訴訟和支持起訴，是人民檢察院履行公益訴訟檢察職責(zé)的三種方式。軍事設(shè)施保護(hù)問(wèn)題的產(chǎn)生原因復(fù)雜，軍地檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)區(qū)分情況，合理運(yùn)用三種檢察職責(zé)開(kāi)展監(jiān)督。

制發(fā)檢察建議是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的訴前程序，這種程序設(shè)計(jì)有助于節(jié)約司法資源，體現(xiàn)了檢察權(quán)對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的尊重。［10］當(dāng)前公益訴訟中以檢察建議方式監(jiān)督的案件占絕大部分，以2023年為例，2023年全國(guó)辦理行政公益訴訟167776件，其中提出訴前檢察建議116489件，絕大部分案件經(jīng)過(guò)訴前程序督促行政機(jī)關(guān)糾正或履行職責(zé)。［11］對(duì)于行政機(jī)關(guān)存在不履行法定職責(zé)，致使軍事設(shè)施保護(hù)受到威脅或者實(shí)際損害的，通過(guò)向行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，可以將矛盾爭(zhēng)議化解在訴前，還可以起到融洽軍政軍民關(guān)系的政治效果。

提起訴訟是行政公益訴訟和民事公益訴訟中都可以運(yùn)用的監(jiān)督方式。2023年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共提起公益訴訟12579件。［12］在軍事設(shè)施保護(hù)公益訴訟中，其“可訴性”體現(xiàn)較為明顯，其監(jiān)督對(duì)象是不依法履行軍事設(shè)施保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)和破壞軍事設(shè)施的行為人，公益損害事實(shí)即軍事設(shè)施被侵占、破壞的具體情況都可以通過(guò)調(diào)查予以查清，行政行為的違法性和法律授權(quán)可根據(jù)《軍事設(shè)施保護(hù)法》的具體內(nèi)容予以判定。2023年12月26日，由昆明軍事檢察院與貴州省貴陽(yáng)市花溪區(qū)人民檢察院聯(lián)合辦理的一起軍用機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)行政公益訴訟案件，是全國(guó)首例通過(guò)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟、法院審判的方式保護(hù)軍事設(shè)施安全的案件，有力維護(hù)了國(guó)防和軍事利益。［13］

支持起訴承擔(dān)著補(bǔ)強(qiáng)弱勢(shì)群體訴權(quán)、提升社會(huì)組織的救濟(jì)能力、平衡多元訴權(quán)主體之間內(nèi)在關(guān)系之重任。［14］目前《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》明確的五種可以開(kāi)展支持起訴情形，并沒(méi)有針對(duì)國(guó)防和軍事利益受侵害的情形。但從實(shí)踐看，有的軍隊(duì)單位土地、營(yíng)房被周邊地方人員侵占用于耕種、居住，但因涉及軍地軍民關(guān)系，采取強(qiáng)制措施易激化矛盾、造成不良影響，因此軍隊(duì)單位有著通過(guò)訴訟途徑解決上述問(wèn)題的迫切需求。但同時(shí)，軍隊(duì)單位通常缺乏民事訴訟的相關(guān)知識(shí)經(jīng)驗(yàn)，還有的地方法院對(duì)于這種侵權(quán)案件以涉軍為由不予受理，使得軍隊(duì)單位有時(shí)無(wú)法通過(guò)法律途徑有效解決問(wèn)題，因此檢察機(jī)關(guān)有必要以支持起訴方式對(duì)軍隊(duì)單位提供法律支持。

總之，軍事設(shè)施保護(hù)事關(guān)國(guó)防鞏固和國(guó)家安全，軍地檢察機(jī)關(guān)要扛起維護(hù)國(guó)防和軍事利益的政治責(zé)任，逐步推動(dòng)將軍事設(shè)施保護(hù)納入公益訴訟法定監(jiān)督領(lǐng)域，通過(guò)合理分配管轄、合作開(kāi)展調(diào)查、合力開(kāi)展監(jiān)督，依法規(guī)范保護(hù)好軍事設(shè)施。