紅色資源保護檢察公益訴訟軍地協(xié)作探索

編者按：近年來，檢察機關(guān)全面貫徹習近平法治思想、習近平強軍思想，在維護國防利益和軍人軍屬合法權(quán)益等方面取得顯著成效。軍事檢察公益訴訟作為檢察公益訴訟的關(guān)鍵組成部分，始終致力于服務(wù)國防和強軍戰(zhàn)略，支持實戰(zhàn)準備和依法治軍，有效增強了部隊的戰(zhàn)斗力。本期《聚焦》欄目圍繞“涉軍檢察公益訴訟的實踐與思考”主題，對軍事檢察公益訴訟軍地協(xié)作機制、支持起訴、管轄和訴訟規(guī)范化等問題進行深入分析，期待為逐步形成軍事檢察公益訴訟多元驅(qū)動的良好格局提供助力。

摘 要：保護紅色資源是軍地檢察機關(guān)協(xié)作開展檢察公益訴訟工作的政治任務(wù)和法律監(jiān)督職責。司法實務(wù)中，軍地檢察機關(guān)協(xié)同辦案仍然存在督促行政機關(guān)協(xié)同履職難、跟進監(jiān)督難和缺乏統(tǒng)一適用的辦案標準“三項難題”，不利于某一類或者某一區(qū)域紅色資源的全面保護。建議從構(gòu)建軍地協(xié)作支持體系、建立軍地協(xié)作集中管轄機制和加大軍地檢察協(xié)作宣傳力度三個方面，提升辦案質(zhì)效，推動該領(lǐng)域檢察公益訴訟工作走深走實。

關(guān)鍵詞：紅色資源保護 檢察公益訴訟 軍地協(xié)作 支持體系

紅色資源保護在文物和文化遺產(chǎn)保護工作中占據(jù)重要位置。司法實務(wù)中，軍事檢察機關(guān)與各地檢察機關(guān)協(xié)同辦理了一批成效顯著的檢察公益訴訟典型案（事）例，成為紅色資源司法保護工作的重要力量。本文擬結(jié)合實務(wù)樣本，分析紅色資源保護軍地檢察協(xié)作的難點及原因，并提出完善建議。

一、紅色資源保護檢察公益訴訟軍地協(xié)作的必要性與可行性

（一）紅色資源承載著中華民族的精神譜系，需要保護傳承

理論界認為，紅色資源是指在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，在新民主主義革命時期、社會主義革命和建設(shè)時期、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期、中國特色社會主義新時代所形成的具有重要歷史價值、教育意義和紀念意義的文物、建筑、遺址等，也包括了其間的歷史史實、英雄事跡與精神以及相關(guān)主題的文藝作品等。［1］《文物保護法》第2條概括性規(guī)定了受國家保護的文物包括具有史料價值的紅色文物，第11條規(guī)定了文物的不可再生性。各省制定的地方性法規(guī)對紅色資源進行了較為詳細地界定，以《江蘇省紅色資源保護利用條例》為例，其第3條規(guī)定了紅色物質(zhì)資源和紅色非物質(zhì)資源，并對紅色物質(zhì)資源從不可移動性和可移動性方面進行了細分。紅色資源是記錄中國共產(chǎn)黨百年發(fā)展歷程的，不可再生、不可替代的珍貴資源，是中華民族傳承紅色精神的“傳家寶”，亟需關(guān)注保護。

（二）紅色資源保護事關(guān)國家利益，是檢察公益訴訟軍地協(xié)作履職的應(yīng)有之義

2020年4月，最高檢和中央軍委政法委員會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強軍地檢察機關(guān)公益訴訟協(xié)作工作的意見》，要求軍地檢察機關(guān)積極探索在侵犯國防和軍事安全領(lǐng)域開展公益訴訟，明確了新時代加強軍地檢察協(xié)作的目標主要為服務(wù)備戰(zhàn)打仗和建設(shè)軍事強國。［2］判斷紅色資源保護具備維護軍事和國防安全的國家利益屬性，主要在于是否行使了具體的行政監(jiān)管職責和帶有維護國家利益的價值導向。［3］從行政監(jiān)管職責方面看，《文物保護法》及相關(guān)法規(guī)規(guī)定均明確了文物行政部門和地方人民政府對紅色資源保護的行政監(jiān)管和綜合管理職責。從利益和價值導向方面看，紅色資源是中國共產(chǎn)黨艱辛而輝煌奮斗歷程的見證，是無數(shù)革命先烈熱血與奮斗的烙印，在國際形勢加劇演變和中華民族偉大復(fù)興進入關(guān)鍵時期的時代背景下，保護好紅色資源符合傳承中國共產(chǎn)黨敢打必勝的軍事精神［4］和追思先烈、譜寫未來的主流價值導向。

（三）軍地檢察協(xié)作保護紅色資源具備明顯優(yōu)勢

紅色文物承載著具體的革命故事、革命人物和革命精神，個體差異性大且部分地理位置分散，開展司法保護要求綜合掌握文物背后的軍事背景和當?shù)氐狞h史、文化、地理、生態(tài)環(huán)境等多方面情況。司法實踐中，軍事檢察機關(guān)作為軍隊中的法律監(jiān)督部門，具備維護軍人合法權(quán)益和追究危害國家軍事利益的特殊職責地位和專業(yè)能力。各地檢察機關(guān)在屬地性較強的工作領(lǐng)域開展調(diào)查取證等辦案活動具備便捷性和高效性，便于商請當?shù)赜嘘P(guān)行政主管部門、專業(yè)機構(gòu)、村居自治組織等社會力量共同參與，提升紅色資源保護的精準性。例如，在豫南T縣檢察院協(xié)同Z軍事檢察院督促保護該縣革命遺址、紀念設(shè)施案中，軍地檢察機關(guān)分工協(xié)作，從各類紅色文物的軍事淵源和使用現(xiàn)狀出發(fā)，以具有保護價值的紅色資源和有爭議或者不符合紅色資源標準的遺跡為標準，對該縣200多處革命遺址、紀念設(shè)施等紅色文物，分類施策開展法律保護。

二、紅色資源保護檢察公益訴訟軍地協(xié)作的難點及實踐探索

（一）督促協(xié)同履職難

檢察公益訴訟司法實踐中，判斷行政機關(guān)具備違法性，督促其正確履職的前提在于，行政主體實施的管理行為違反了法律規(guī)范，并因此引起一定的法律責任。也就是說，判斷行政機關(guān)違法性需要明確相關(guān)法律規(guī)范和行政監(jiān)管主體。因紅色資源的革命性、年代性和地域性等特點，保護工作往往涉及生態(tài)環(huán)境、資源保護、文化旅游、消防安全等多個行政主管部門，軍地檢察機關(guān)制發(fā)檢察建議督促相關(guān)行政主管部門及時履行監(jiān)督職責的同時，難以協(xié)同多個具備監(jiān)管職責的行政主管部門同步履職，形成保護合力，容易因某一方面工作的疏忽和缺失，而引發(fā)文物保護安全隱患。以江蘇L市檢察機關(guān)協(xié)同N軍事檢察院督促保護抗戰(zhàn)石刻群案為例，涉案抗戰(zhàn)石刻群為抗戰(zhàn)初期抗戰(zhàn)士兵在山石上刀刻的豪言壯志，分散于當?shù)氐淖匀槐Ｗo區(qū)和風景名勝區(qū)，并且跨越不同的鄉(xiāng)街。檢察機關(guān)及時查閱相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)范性文件，發(fā)現(xiàn)保護該石刻群不僅涉及文化旅游、消防等行政主管部門的監(jiān)管職責，還涉及自然保護區(qū)管理機構(gòu)和基層人民政府的社會管理職責。最終，明確由最能解決問題的文化主管部門負責涉案石刻文物的監(jiān)管保護，由屬地各街道辦事處負責日常的維護和管理，自然保護區(qū)管理機構(gòu)和相關(guān)林場做好協(xié)作配合，實現(xiàn)督促協(xié)同共治，形成保護合力。［5］

（二）跟進監(jiān)督難

根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第82條規(guī)定，判斷行政主管部門是否依據(jù)訴前檢察建議的內(nèi)容依法履行監(jiān)管職責的標準之一為是否實質(zhì)性執(zhí)行整改方案。［6］紅色資源修復(fù)工作，尤其是不可移動的物質(zhì)文物和非遺文物等，修復(fù)工作面臨著程序復(fù)雜、工程量大、費用較高等客觀困難，訴前檢察建議的整改周期較長，并且修復(fù)效果容易出現(xiàn)反彈，需要軍地檢察機關(guān)不斷開展“回頭看”跟蹤調(diào)查整改效果。受限于工作精力和地理距離，在該類“戰(zhàn)線過長”的紅色資源保護公益訴訟案件中，軍事檢察機關(guān)往往容易出現(xiàn)儀式性或者宣誓性地參與辦案，難以全流程顧及。在督促保護李六如故居案件中，對現(xiàn)住居民的征地拆遷工作阻力較大導致該故居的修繕工作一直推進不力。為此，軍地檢察機關(guān)結(jié)合革命歷史和法律規(guī)定對相關(guān)住戶開展釋法說理，參與加速處理好涉案紅色文物的征收搬遷工作值得借鑒。［7］

（三）缺乏“可訴性”的辦案規(guī)則

可訴性是指提起行政公益訴訟的訴訟請求符合法律規(guī)定的起訴條件，是公益訴訟辦案的關(guān)鍵要素之一。據(jù)統(tǒng)計，2018年7月至2023年12月底，全國軍地檢察機關(guān)在協(xié)同辦理損害國防和軍事利益領(lǐng)域公益訴訟案件中，共建立了54個協(xié)作機制。［8］雖然各地協(xié)作機制為紅色資源保護軍地檢察協(xié)作提供了成熟的辦案參考，但對于軍地檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的起訴主體、應(yīng)訴程序等辦案環(huán)節(jié)均并未作規(guī)定，無法滿足檢察公益訴訟軍地協(xié)作機制的全面發(fā)展需要。司法實務(wù)中，囿于軍事檢察機關(guān)與地方檢察機關(guān)的級別、地域不對等，監(jiān)督領(lǐng)域不同等原因，制定統(tǒng)一適用的辦案規(guī)則缺乏可行性。以不可移動的紅色物質(zhì)資源為例，該類紅色物質(zhì)資源涉及生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)等要素，其保護工作是一項系統(tǒng)性和整體性工程。司法實務(wù)中，軍地檢察機關(guān)依據(jù)《環(huán)境保護法》的相關(guān)規(guī)定建議生態(tài)環(huán)境主管部門對涉案文物受到排污污染的違法行為進行監(jiān)管，容易引起履職分歧，需要提前制定提起行政公益訴訟的辦案規(guī)則，以保障訴前檢察建議的監(jiān)督剛性。

三、提升紅色資源保護檢察公益訴訟軍地協(xié)作工作質(zhì)效的思考

（一）推動構(gòu)建紅色資源保護檢察公益訴訟軍地協(xié)作支持體系

督促相關(guān)行政主管部門和地方人民政府協(xié)同履職難和跟進監(jiān)督難的關(guān)鍵在于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督約束，建議建立運行有效的軍地檢察協(xié)作支持體系。一是發(fā)揮人大及人大常委會的監(jiān)督職能。建議推動地方人大常委會出臺支持紅色資源保護檢察公益訴訟軍地協(xié)作的規(guī)范性文件。將軍地檢察機關(guān)聯(lián)合制發(fā)訴前檢察建議書的落實整改情況納入人大常委會履職評議的相關(guān)單位負責人履職報告重要內(nèi)容，針對久拖未改、整改不力的事項，啟動人大詢問、質(zhì)詢程序。二是爭取黨委、政法委支持與協(xié)調(diào)。各級黨委、政法委作為領(lǐng)導機構(gòu)，對于紅色資源保護工作中經(jīng)費支出、人員派遣、技術(shù)支持等關(guān)系協(xié)調(diào)工作中具備溝通優(yōu)勢，可以通過專題分析報告形式呈報黨委、政法委溝通解決。三是與司法行政部門建立府檢聯(lián)動的行政執(zhí)法跟進監(jiān)督機制。司法行政部門作為行政執(zhí)法監(jiān)督機關(guān)，對行政執(zhí)法主體、權(quán)限和程序違法行為具備監(jiān)督職權(quán)。對于行政執(zhí)法機關(guān)或者地方人民政府在紅色資源保護監(jiān)管工作存在怠于行使職權(quán)或者不作為等違法行為進行執(zhí)法監(jiān)督的同時，建議將紅色資源保護納入各行政執(zhí)法評議考核內(nèi)容。

（二）建立紅色資源保護檢察公益訴訟軍地協(xié)作集中管轄機制

在缺乏明確法律依據(jù)和統(tǒng)一適用辦案規(guī)則的情況下，建議建立紅色資源保護檢察公益訴訟軍地協(xié)作集中管轄機制，為軍地檢察機關(guān)協(xié)同辦案提供司法制度支持。主要有：一是管轄案件范圍。符合集中管轄機制的受案范圍應(yīng)當為符合軍地檢察機關(guān)協(xié)同立案受理條件的紅色資源保護領(lǐng)域民商事、行政、刑事和公益訴訟案件。二是立案管轄權(quán)。應(yīng)當設(shè)置為具有屬地管轄權(quán)的地方檢察機關(guān)可以協(xié)同軍事檢察院針對損害紅色資源的違法行為立案。需要7a78c4c9fa9d2c9b7a8eb8c5ce6ba7c62610f171b0dae0b41c1d54df6658436d提起訴訟的，應(yīng)當將案件移送與有管轄權(quán)的軍事檢察院對應(yīng)的同級地方檢察機關(guān)。三是提起訴訟管轄權(quán)。應(yīng)當設(shè)置為具有管轄權(quán)的軍事檢察院協(xié)同對應(yīng)的同級地方檢察機關(guān)共同提起訴訟，由同級人民檢察院受理。在訴訟程序中，軍事檢察院和地方檢察機關(guān)應(yīng)當就損害紅色資源違法行為侵犯國防軍事權(quán)益和文物本身價值分別開展舉證質(zhì)證、發(fā)表庭審意見等，確保辦案質(zhì)效。

（三）加大軍地協(xié)作保護紅色資源宣傳的廣度與深度

軍地檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督部門，協(xié)同保護紅色資源是監(jiān)督者，更應(yīng)該是參與者。應(yīng)當與相關(guān)行政主管部門社會治理目標一致，持續(xù)跟進紅色資源保護進程，形成有效保護合力。根據(jù)國家機關(guān)“誰執(zhí)法，誰普法”的普法責任制，軍地檢察機關(guān)強化跟進監(jiān)督效果的前提在于以普法宣傳凝聚社會共識。一方面，應(yīng)當注重以案釋法的警示作用和教育意義?？梢酝ㄟ^邀請社會公眾參與檢察建議磋商會、公開宣告送達和旁聽庭審等辦案程序的方式，或者通過舉辦涉紅色資源案例講述會、檢察開放日等活動，增強以案釋法的宣傳教育功能。另一方面，普法宣傳形式應(yīng)當活潑、新穎。主動下基層、進社區(qū)、進鄉(xiāng)鎮(zhèn)普法，注重協(xié)同文化主管部門、地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等，采取老百姓喜聞樂見、簡單易懂的方式開展普法宣傳，營造全社會人人不忘紅色精神，人人關(guān)注紅色文物保護的良好氛圍。