農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的新機(jī)遇

2016年中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，對(duì)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革做出了全面部署安排。多年來(lái)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得了明顯成效，但也遇到了一些困難和問(wèn)題。6月28日，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》經(jīng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過(guò)，自2025年5月1日起施行。該法的通過(guò)，為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供了有力的法律保障，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有重要意義。

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法制化進(jìn)程

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是指以土地集體所有為基礎(chǔ)，依法代表成員集體行使所有權(quán)，實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、充分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、組級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)。

（一）《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革保駕護(hù)航

《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》指出：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目的是構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民的合法權(quán)益。之后，黨的十九大報(bào)告及歷年中央一號(hào)文件多次提出，研究制訂農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等。2021年4月29日，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》經(jīng)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)。明確指出：村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行村民自治，發(fā)展集體所有制經(jīng)濟(jì)，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，并應(yīng)當(dāng)接受村民監(jiān)督。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮依法管理集體資產(chǎn)、合理開發(fā)集體資源、服務(wù)集體成員等方面的作用，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》以法律形式為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革保駕護(hù)航。

（二）《集體經(jīng)濟(jì)組織法》加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法制化進(jìn)程

黨的二十大報(bào)告提出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。 2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》，成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范運(yùn)行的重要依據(jù)。2024中央一號(hào)文指出：深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，促進(jìn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，嚴(yán)格控制農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。此次《集體經(jīng)濟(jì)組織法》的出臺(tái)，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位、組織原則、職能職責(zé)、特別法人地位、監(jiān)管部門等各方面做出了具體規(guī)定，進(jìn)一步推進(jìn)了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法制化進(jìn)程。

二、力破農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革難點(diǎn)

多年來(lái)為推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，各地以各種方式進(jìn)行了積極探索，但不少地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，存在著組織機(jī)構(gòu)不健全、運(yùn)行機(jī)制不完善、監(jiān)督和管理制度不落實(shí)等問(wèn)題?！都w經(jīng)濟(jì)組織法》力破改革難點(diǎn)，明確了困擾農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的許多難點(diǎn)問(wèn)題。

（一）明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、程序

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)，但身份的確認(rèn)比較復(fù)雜，是困擾改革的一個(gè)難點(diǎn)?！都w經(jīng)濟(jì)組織法》明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。第十一條規(guī)定：“戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障的居民，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員?！币浴皯艏诨蛘咴?jīng)在”為前提，并與其形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以其成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障的居民為具體條件。對(duì)于在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革過(guò)程中，女兒外嫁戶口不外遷情況進(jìn)行了明確規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員結(jié)婚，未取得其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得取消其成員身份。并規(guī)定：對(duì)因成員結(jié)婚、收養(yǎng)或者因政策性移民而增加的人員，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一般應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不因就學(xué)、服役、務(wù)工、經(jīng)商、離婚、喪偶、服刑等原因而喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。

在確認(rèn)程序方面也做了明確規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)成員大會(huì)，依據(jù)前條規(guī)定確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)制作或者變更成員名冊(cè)。成員名冊(cè)應(yīng)當(dāng)報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門備案。

（二）規(guī)范了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織機(jī)構(gòu)和議事規(guī)則

《集體經(jīng)濟(jì)組織法》第六條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依照本法登記，取得特別法人資格，依法從事與其履行職能相適應(yīng)的民事活動(dòng)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不適用有關(guān)破產(chǎn)法律的規(guī)定。這就明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位，但不是一般的法人，不適用破產(chǎn)。

關(guān)于組織機(jī)構(gòu)，該法明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或代表大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的設(shè)置、職權(quán)和議事規(guī)則。關(guān)于成員大會(huì)規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)由具有完全民事行為能力的全體成員組成，是本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)。在議事規(guī)則和決策程序方面規(guī)定：成員大會(huì)實(shí)行一人一票的表決方式。成員大會(huì)做出決定，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)全體成員三分之二以上同意。關(guān)于理事會(huì)規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)理事會(huì)，一般由三至七名單數(shù)成員組成。對(duì)于理事、理事長(zhǎng)的設(shè)置、產(chǎn)生、任期以及法定代表人任職等分別做了規(guī)定。關(guān)于議事規(guī)則規(guī)定：理事會(huì)會(huì)議應(yīng)當(dāng)有三分之二以上的理事會(huì)成員出席。理事會(huì)實(shí)行一人一票的表決方式。理事會(huì)做出決定，應(yīng)當(dāng)經(jīng)全體理事的過(guò)半數(shù)同意。關(guān)于監(jiān)事會(huì)也做了相應(yīng)規(guī)定。

（三）明確了對(duì)集體財(cái)產(chǎn)依法實(shí)行分別管理

農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)能不能量化到每個(gè)成員、哪些可以量化、如何進(jìn)行量化也是困擾農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一個(gè)主要問(wèn)題?！都w經(jīng)濟(jì)組織法》明確了集體財(cái)產(chǎn)的主要范圍，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，確定了對(duì)集體資源性財(cái)產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)分別依法進(jìn)行管理的原則，確定了集體收益分配的原則和順序。

對(duì)于集體資源性財(cái)產(chǎn)明確了集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，依照農(nóng)村土地承包的法律實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)。而經(jīng)營(yíng)性的集體所有的建筑物、生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程使用、管理。對(duì)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中經(jīng)常出現(xiàn)的出租、入股和出讓等經(jīng)濟(jì)行為也分別做了規(guī)定。

關(guān)于集體資產(chǎn)的量化問(wèn)題，規(guī)定集體財(cái)產(chǎn)不得分割到成員個(gè)人，但集體所有的經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)可以份額形式進(jìn)行量化，作為其參與集體收益分配的基本依據(jù)。

三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的新機(jī)遇

（一）產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)助力農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

《集體經(jīng)濟(jì)組織法》在農(nóng)村集體資產(chǎn)的權(quán)屬界定、資產(chǎn)量化、資產(chǎn)出租、入股和出讓等方面做了明確規(guī)定，有利于產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)助力農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。一是有利于交易機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮市場(chǎng)功能。據(jù)有關(guān)資料顯示，截至2021年底，全國(guó)清查核實(shí)農(nóng)村集體土地資源面積65.5億畝，集體賬面資產(chǎn)8.2萬(wàn)億元，確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員約9億人，已經(jīng)登記賦碼的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織約96萬(wàn)個(gè)（其中，村級(jí)57萬(wàn)個(gè)，組級(jí)39.5萬(wàn)個(gè)，鄉(xiāng)級(jí)864個(gè)）。該法的出臺(tái)有利于交易機(jī)構(gòu)發(fā)揮市場(chǎng)功能，盤活這筆龐大的農(nóng)村集體資產(chǎn)。二是有利于交易機(jī)構(gòu)提供金融支持服務(wù)。國(guó)家鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)立足職能定位，在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)采取多種形式對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)提供多渠道資金支持。產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)可以與金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)合作，提供涵蓋產(chǎn)權(quán)交易、價(jià)格評(píng)估、擔(dān)保、保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)的綜合服務(wù)體系，通過(guò)提高一攬子綜合服務(wù)降低綜合融資成本。三是有利于交易機(jī)構(gòu)提供農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革咨詢服務(wù)。交易機(jī)構(gòu)在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，《集體經(jīng)濟(jì)組織法》的實(shí)施有利于交易機(jī)構(gòu)提供改VHt1Lz2gZQQp96dbKJeuf+0KBCTch9yFMWL42xd9588=革咨詢服務(wù)。

（二）掀起農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革新高潮

《集體經(jīng)濟(jì)組織法》的通過(guò)是我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的一件大事，《集體經(jīng)濟(jì)組織法》與《公司法》相比，在多個(gè)方面有相似之處?！都w經(jīng)濟(jì)組織法》是一部規(guī)范農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)的組織法，而《公司法》是規(guī)范國(guó)有經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)等國(guó)民經(jīng)濟(jì)的組織法。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展大潮中，《公司法》在規(guī)范公司的組織和行為，保護(hù)公司、股東、職工和債權(quán)人的合法權(quán)益，完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度中發(fā)揮了重要作用?！都w經(jīng)濟(jì)組織法》明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或成員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的組成、職權(quán)、議事規(guī)則和決策程序等，并規(guī)定了禁止行為，從法律制度上健全了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理機(jī)制，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行順暢，實(shí)現(xiàn)民主管理、民主決策。結(jié)合農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，該法在特別法人地位、成員確認(rèn)、“一人一票”議事方式、資產(chǎn)量化、破產(chǎn)適用等方面做了具體規(guī)定，解決了困擾農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一些難點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題，相信《集體經(jīng)濟(jì)組織法》的通過(guò)實(shí)施，將掀起新一輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革高潮。

《集體經(jīng)濟(jì)組織法》在法律層面為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供了法律支持和組織保障，具體實(shí)施過(guò)程中還需要盡快出臺(tái)配套政策。如集體經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)收益權(quán)量化的具體辦法以及對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開展定期審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)的審計(jì)辦法等，雖然在推行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中還會(huì)遇到各種各樣的問(wèn)題，但我們應(yīng)該看到改革的春天已經(jīng)到來(lái)。