鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法的實(shí)證考察

【摘 要】針對(duì)一定數(shù)量的法律規(guī)范開展的實(shí)證考察，開辟了鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法的中觀研究路徑?；凇罢Z(yǔ)詞嵌入”和“內(nèi)涵融入”兩種判斷標(biāo)準(zhǔn)，鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法存在“直接入法”和“間接入法”兩種情形，前者包括嵌入八類立法條款中，后者包括民族工作立法在“求同—存異—發(fā)展”三個(gè)方面的相關(guān)規(guī)定。通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，“直接入法”情形體現(xiàn)了相關(guān)立法在不同的位階、領(lǐng)域、地域和時(shí)期方面的獨(dú)特需求；“間接立法”情形反映出民族工作立法的共同追求與結(jié)構(gòu)差異，同時(shí)證明了當(dāng)前學(xué)界對(duì)鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法時(shí)間的判斷需要進(jìn)一步修正。鑄牢中華民族共同體意識(shí)的入法實(shí)踐，蘊(yùn)含著孵化型立法、普遍性內(nèi)容、合比例手段等智慧，也存在著缺乏直接表述和專項(xiàng)立法、入法簡(jiǎn)單化粗糙化、規(guī)定與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)、“共同性”與“差異性”關(guān)系待完善等局限。上述發(fā)現(xiàn)，均應(yīng)成為提升鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法質(zhì)效的養(yǎng)料。

【關(guān)鍵詞】鑄牢中華民族共同體意識(shí)；入法；實(shí)證考察；判斷標(biāo)準(zhǔn)；得失檢視

【中圖分類號(hào)】D633 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-454X（2024）02-0029-0013

【作 者】林威光，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士研究生，湖北地方立法研究中心研究助理。湖北武漢，430074。

自2021年中央民族工作會(huì)議以來，被確定為新時(shí)代黨的民族工作主線的鑄牢中華民族共同體意識(shí)，備受各界關(guān)注，研究成果頗豐。從研究階段上看，鑄牢中華民族共同體意識(shí)在經(jīng)歷了“是什么”的本質(zhì)論和“為什么”的意義論之后，現(xiàn)有研究逐步聚焦到方法論上，即如何才能更好地鑄牢中華民族共同體意識(shí)，相關(guān)的解決途徑及優(yōu)化路徑何在？［1］在我國(guó)，立法是重要的政治活動(dòng)，是將黨的主張通過法定程序上升為國(guó)家意志的重要方式。因此通過立法鑄牢中華民族共同體意識(shí)，進(jìn)一步探索鑄牢中華民族共同體意識(shí)融入法律法規(guī)的方式和路徑，是貫徹新時(shí)代黨的民族工作主線、完善鑄牢中華民族共同體意識(shí)方法論體系的有效途徑。

當(dāng)前學(xué)界對(duì)鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法的研究，主要存在宏觀和微觀兩種路徑。宏觀研究路徑以整個(gè)法律體系為研究對(duì)象，認(rèn)為鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法存在頂層設(shè)計(jì)不足、入法剛性不夠、制度銜接不暢等體系性缺陷［2］，提出一套貫穿《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》（以下簡(jiǎn)稱《民族區(qū)域自治法》）及相關(guān)地方立法的宏觀優(yōu)化方案［3］。微觀研究路徑以某一部或某一類立法為對(duì)象展開研究，如提出《憲法》中“中華民族”“中國(guó)人民”“中國(guó)各族人民”“全國(guó)各族人民”的表述已蘊(yùn)含中華民族共同體意識(shí)的憲法表達(dá)［4］；闡述鑄牢中華民族共同體意識(shí)融入《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）在法治地位、法治內(nèi)容、法治思維、法治方式方面所產(chǎn)生的積極意義［5］；認(rèn)為當(dāng)前蓬勃興起的民族團(tuán)結(jié)地方立法是鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法的突破口［6］。

總體而言，兩種研究路徑對(duì)相關(guān)立法活動(dòng)均具有指導(dǎo)意義，但仍存在研究盲區(qū)。宏觀研究路徑雖提出了整體性的優(yōu)化方案，卻無法在立法體例、條文結(jié)構(gòu)、語(yǔ)言表達(dá)等立法技術(shù)層面展開更為精細(xì)、更具實(shí)操的探討；微觀研究路徑實(shí)現(xiàn)了對(duì)具體立法的深度剖析，卻在上升為抽象方法論時(shí)說服力不足——這并非研究能力和方法的問題，是研究視角的問題。因此應(yīng)在既有的宏觀和微觀研究路徑的基礎(chǔ)上，開辟中觀研究路徑，填補(bǔ)研究盲區(qū)。

中觀研究路徑以一定數(shù)量的法律規(guī)范為研究對(duì)象，并確保研究對(duì)象符合三個(gè)特性：一是與鑄牢中華民族共同體意識(shí)高度關(guān)聯(lián)，以區(qū)別于宏觀研究路徑以整個(gè)法律體系為研究對(duì)象的情況；二是具有數(shù)量和類型上的廣泛性，以區(qū)別于微觀研究路徑過分聚焦的情況；三是具有科學(xué)的范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)，以凸顯中觀研究思路的獨(dú)特性。而要實(shí)現(xiàn)對(duì)一定數(shù)量法律規(guī)范的研究，實(shí)證考察是較為適宜的研究方式，這也是本文的根本邏輯所在。綜上，本文采取實(shí)證考察的方式，首先厘定鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并由此選取研究對(duì)象；在進(jìn)一步考察具體入法情形的基礎(chǔ)上，檢視利弊得失，旨在提升鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法質(zhì)效，開創(chuàng)對(duì)這一問題的中觀研究范式。

一、入法判斷標(biāo)準(zhǔn)及分析對(duì)象的厘定

審視一套話語(yǔ)體系是否融入法律規(guī)范及其融入的范圍和程度，其前提是依據(jù)該話語(yǔ)體系的組成要素和內(nèi)在邏輯，構(gòu)建出一套邏輯自洽的判斷標(biāo)準(zhǔn)?；谧置婧x和深層內(nèi)涵兩個(gè)維度，鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出“直接入法”和“間接入法”兩個(gè)判斷層次。

（一）直接入法：政治語(yǔ)言法律化

就字面的詞語(yǔ)構(gòu)成而言，鑄牢中華民族共同體意識(shí)是一個(gè)集合詞語(yǔ)，由三個(gè)子詞語(yǔ)組成，“中華民族”“共同體”兩個(gè)名詞和“鑄牢意識(shí)”一個(gè)動(dòng)賓名詞性短語(yǔ)。上述三個(gè)詞語(yǔ)蘊(yùn)含著“基礎(chǔ)—手段—目的”的邏輯關(guān)系?！爸腥A民族”是客觀基礎(chǔ)，其存在是形成共同體意識(shí)和鑄牢意愿的社會(huì)存在層面的基礎(chǔ)；構(gòu)建“共同體”是目的，是國(guó)家基于日益復(fù)雜的民族事務(wù)治理現(xiàn)實(shí)，闡發(fā)出的開展民族工作的落腳點(diǎn)和根本歸宿；“鑄牢意識(shí)”是手段，是實(shí)現(xiàn)中華民族共同體構(gòu)建目的的有效方式。誠(chéng)然，實(shí)現(xiàn)這一目的的方式還有很多，如通過民族團(tuán)結(jié)、民族平等、民族共繁榮等方式，但“鑄牢意識(shí)”是當(dāng)前各族人民基于民族治理新需求及民族交往新實(shí)踐而達(dá)成的新共識(shí)，極具研究意義。

“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”能作為一個(gè)整體性詞匯寫入法律規(guī)范，是政治語(yǔ)言法律化的結(jié)果。鑄牢中華民族共同體意識(shí)這一重大理論創(chuàng)新，源于馬克思主義關(guān)于“共同體”的理念與我們黨關(guān)于“中華民族”的觀點(diǎn)主張的創(chuàng)造性結(jié)合，［7］46經(jīng)歷了從2014年第二次中央新疆工作座談會(huì)上“牢固樹立中華民族共同體意識(shí)”［8］到同年9月中央民族工作會(huì)議上“積極培育中華民族共同體意識(shí)”“堅(jiān)持打牢中華民族共同體的思想基礎(chǔ)”［9］150的表述路徑后，終于在2017年黨的十九大報(bào)告中總結(jié)凝練為“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”并寫入黨章。立法中相關(guān)表述的變化，呈現(xiàn)了政策語(yǔ)言法律化的具體進(jìn)程。2015年頒布的《新疆維吾爾自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例》直接將2014年第二次中央新疆工作座談會(huì)精神融入條款內(nèi)容，在第6條規(guī)定“牢固樹立中華民族共同體意識(shí)”。2016年頒布的《黃南藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》則將2014年中央民族工作會(huì)議精神融入條款內(nèi)容，在第3條規(guī)定“堅(jiān)持打牢中華民族共同體的思想基礎(chǔ)”。黨的十九大后頒布或修改的法規(guī)涉及有關(guān)內(nèi)容的，大多采用最新凝練的“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的表述。

有鑒于此，我們將法律規(guī)范中直接嵌入“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”這一詞匯；或嵌入“中華民族共同體的思想基礎(chǔ)”“中華民族共同體”“民族共同體”等相近詞匯；或各相關(guān)詞匯散落在一個(gè)句式中，通讀后能夠在語(yǔ)詞邏輯上指向“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的情形，界定為鑄牢中華民族共同體意識(shí)直接入法的情形。

（二）間接入法：鑄牢要素具象化

“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”作為新生事物，審視其入法情況不能僅滿足于字面含義上的“直接入法”情形，有必要從更深層次的角度出發(fā)，探尋那些雖未有字面上的表述，卻依然在內(nèi)容上客觀體現(xiàn)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的情形。那么，又應(yīng)如何確定上述情況的考察要素和考察范圍呢？

就考察要素而言，應(yīng)以官方對(duì)鑄牢中華民族共同體意識(shí)深層次內(nèi)涵的解讀為依托。2021年中央民族工作會(huì)議闡述了鑄牢中華民族共同體意識(shí)的工作方向，大致包含三個(gè)要素：一是以增進(jìn)共同性為主導(dǎo)。按照增進(jìn)共同性的方向改進(jìn)民族工作，引導(dǎo)各民族始終把中華民族利益放在首位，本民族意識(shí)要服從和服務(wù)于中華民族共同體意識(shí)，構(gòu)建起維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的堅(jiān)固思想長(zhǎng)城，共同維護(hù)好國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定；二是尊重和包容異性。正確把握共同性和差異性的關(guān)系，做到共同性和差異性的辯證統(tǒng)一、民族因素和區(qū)域因素的有機(jī)結(jié)合；三是促進(jìn)民族交流與發(fā)展。促進(jìn)各民族交往交流交融，實(shí)現(xiàn)各民族在空間、文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、心理等方面的全方位嵌入；推動(dòng)各民族共同走向社會(huì)主義現(xiàn)代化，支持民族地區(qū)全面深化改革開放。［10］上述“求同—存異—發(fā)展”三個(gè)維度，構(gòu)成考察法律規(guī)范內(nèi)容是否體現(xiàn)鑄牢意識(shí)的重要因素。

就考察范圍而言，應(yīng)從民族工作立法體系入手。鑄牢中華民族共同體意識(shí)是新時(shí)代黨的民族工作的主線，依法治理民族事務(wù)是黨和國(guó)家的一貫主張，這一主張的重要載體和實(shí)踐成果之一，便是內(nèi)容龐大而結(jié)構(gòu)清晰的民族工作立法體系?！澳壳埃覈?guó)已基本形成了以憲法為根本，以民族區(qū)域自治法為主干，包括相關(guān)法律、行政法規(guī)涉民族事務(wù)規(guī)定，以及民族自治地方制定的自治條例和單行條例為主要內(nèi)容的民族工作法律法規(guī)體系”［7］157，該體系必將在新時(shí)代政治話語(yǔ)和國(guó)家政策的影響下迎來新發(fā)展。

有鑒于此，我們將民族工作立法中能夠體現(xiàn)“求同—存異—發(fā)展”三個(gè)維度的情形，特別是通過政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面的制度安排促進(jìn)中華民族“共同性”發(fā)展的情形，界定為“間接體現(xiàn)”鑄牢中華民族共同體意識(shí)的情形，其是與“直接入法”并列的另一種入法形式。

（三）分析對(duì)象：305部法律規(guī)范

“直接入法”情形下，需要分析211部法律規(guī)范。基于直接入法以立法中直接出現(xiàn)與政策語(yǔ)言相同及相似的詞匯為判斷標(biāo)準(zhǔn)，筆者以“北大法寶”為檢索工具，以2023年11月30日為截止時(shí)間開展檢索。第一步，關(guān)鍵詞全文檢索。以“鑄牢”“樹立”“培養(yǎng)”“意識(shí)”“中華民族共同體”的合理組合為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索，共檢索出文本2949個(gè)。第二步，文本性質(zhì)篩選。在排除任免決定、工作文件、立法解釋、答復(fù)批復(fù)、行政規(guī)范性文件等工作性、過程性、非立法性文本后，檢索結(jié)果縮小至262個(gè)。第三步，重復(fù)和失效文本排除。進(jìn)一步排除“修改××法律規(guī)范的決定（或決議）”“××修正案”等重復(fù)文本48個(gè)，同時(shí)排除被修改或被廢止等失效文本3個(gè)，檢索出最終有效的法律規(guī)范211部。其中，國(guó)家法律6部，國(guó)務(wù)院部門規(guī)章3部，省級(jí)地方性法規(guī)79部，設(shè)區(qū)市級(jí)地方性法規(guī)25部，省級(jí)政府規(guī)章4部，設(shè)區(qū)市級(jí)政府規(guī)章2部，自治條例58部，單行條例34部。

“間接入法”情形下，重點(diǎn)分析99部國(guó)家法律。間接入法以民族工作立法為分析對(duì)象，這是一個(gè)龐大的規(guī)范體系，從可獲取的官方最新數(shù)據(jù)看，截至2020年，我國(guó)“除憲法和民族區(qū)域自治法外，還有89部法律對(duì)民族問題作出規(guī)定，民族自治地方制定了139部自治條例和900部單行條例”［7］29，相關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章更是不計(jì)其數(shù)?？紤]到研究的可行性及數(shù)據(jù)的更新情況，筆者將分析對(duì)象重點(diǎn)聚焦于國(guó)家法律層面，通過“北大法寶”重新檢索。以“少數(shù)民族”“民族特色”“民族地區(qū)”“民族工作”等為關(guān)鍵詞重復(fù)前述三步操作，將最終結(jié)果限定為法律。截至2023年11月30日，共檢索出相關(guān)法律99部。

合并上述兩類情形，獲得分析對(duì)象310個(gè)。由于其中5部法律同時(shí)涉及“直接入法”和“間接入法”兩種情形，應(yīng)僅做一次計(jì)算，故在排除重復(fù)結(jié)果后，得出本文最終有效的分析對(duì)象——305部法律規(guī)范。

二、“直接入法”情形的實(shí)證考察：多維嵌入立法條款中

經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，鑄牢中華民族共同體意識(shí)的語(yǔ)詞表述，已嵌入眾多立法的不同類型條款中，呈現(xiàn)豐富的實(shí)踐狀態(tài)。

（一）嵌入立法目的、工作原則條款中

立法目的和法律原則（工作原則）條款一般置于法的總則部分，其意旨貫穿于整部立法的始終，在一部法律規(guī)范中具有統(tǒng)領(lǐng)性地位，對(duì)各章節(jié)各部分的具體規(guī)定具有指導(dǎo)作用。在上述兩類條款中嵌入鑄牢中華民族共同體意識(shí)的表述，是最直接也最能體現(xiàn)新時(shí)代民族工作方針的立法手段。

嵌入立法目的條款的立法例，主要見于三個(gè)領(lǐng)域：一是民族團(tuán)結(jié)立法。在尚缺乏國(guó)家統(tǒng)一專項(xiàng)立法的情況下，各地積極開展民族團(tuán)結(jié)立法實(shí)踐，基于民族“團(tuán)結(jié)”的價(jià)值取向與鑄牢意識(shí)中“共同性”的價(jià)值取向趨同，多地民族團(tuán)結(jié)立法將鑄牢中華民族共同體意識(shí)融入立法目的條款中，體現(xiàn)出既有立法對(duì)新政策理念的吸收與傳承；二是文化領(lǐng)域立法。文化在一個(gè)民族的發(fā)展歷程中具有象征性、符號(hào)性、標(biāo)志性意義，多地在傳統(tǒng)醫(yī)藥發(fā)展、風(fēng)景名勝保護(hù)、非遺保護(hù)、移風(fēng)易俗方面出臺(tái)地方立法，將鑄牢中華民族共同體意識(shí)融入立法目的條款中，賦予民族文化的物質(zhì)載體保護(hù)及精神內(nèi)涵塑造以新含義；三是文明行為立法。近年來，多地積極探索社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入地方法治實(shí)踐，出臺(tái)眾多文明行為立法，同時(shí)將鑄牢中華民族共同體意識(shí)融入立法目的條款中，表現(xiàn)出核心價(jià)值觀與共同體意識(shí)在價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)上的一致性，更有利于構(gòu)筑中華民族共同精神家園。

嵌入工作原則條款的立法例，主要見于五個(gè)方面：一是立法工作原則。2023年前后，《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）、多部省級(jí)地方立法工作規(guī)范以及部分民族自治地方的自治立法工作規(guī)范，逐步將鑄牢中華民族共同體意識(shí)納入立法工作原則中，開啟立法工作新紀(jì)元。二是人大其他工作原則。近年來，內(nèi)蒙古圍繞新時(shí)代人大工作的新需求，修改代表議案處理、常委會(huì)重大事項(xiàng)討論及議事規(guī)則等多部自治區(qū)級(jí)人大工作規(guī)范，將鑄牢中華民族共同體意識(shí)納入人大工作原則中。三是民族自治地方工作原則。民族自治地方系國(guó)家開展民族工作的前沿陣地，為適應(yīng)新時(shí)代民族工作需求，多個(gè)自治州、自治縣修改自治條例，將鑄牢中華民族共同體意識(shí)明確為其開展各項(xiàng)工作所遵循的原則。四是文化法治原則。文化法治涉及文化的認(rèn)同、傳承、安全、保護(hù)等一系列事項(xiàng)，各地在公共文化保護(hù)、非遺文化保護(hù)、革命文化保護(hù)、旅游資源保護(hù)、地方節(jié)慶習(xí)俗、民族教育等地方立法中，逐步將鑄牢中華民族共同體意識(shí)納入工作原則條款中，體現(xiàn)文化法治在推動(dòng)民族工作法治保障中的巨大潛力和空間。五是基層治理及建設(shè)原則?；鶎又卫砑敖ㄔO(shè)是國(guó)家治理體系的末端，多地在平安建設(shè)、基層治理、鄉(xiāng)村振興、網(wǎng)絡(luò)安全的地方立法中，將鑄牢中華民族共同體意識(shí)融入工作原則條款中，有利于打通中央意志向基層貫徹的最后一公里。

（二）嵌入國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)、個(gè)體義務(wù)條款中

義務(wù)條款屬于強(qiáng)制性規(guī)定的一種，是保障立法的目的和原則得以貫徹、立法的具體規(guī)則得以實(shí)施的重要手段?；谥黧w性質(zhì)的不同，義務(wù)條款又可細(xì)化為公權(quán)主體的職責(zé)條款和私權(quán)主體的義務(wù)條款。通過設(shè)置義務(wù)條款，能夠?qū)崿F(xiàn)鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法的具體化、行為化、實(shí)操化。

嵌入國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)條款的立法例，主要見于兩個(gè)方面：一是作為地方各級(jí)人大和政府的一般職責(zé)。依據(jù)《憲法》及相關(guān)組織法，開展民族工作本就是各級(jí)人大和政府的職責(zé)，2022年《地方組織法》及部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例、街道辦工作條例相繼修改，為這項(xiàng)職責(zé)注入鑄牢中華民族共同體意識(shí)的新時(shí)代元素。一些民族自治地方也修改自治條例，將鑄牢中華民族共同體意識(shí)納入自治機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍。二是作為國(guó)家機(jī)關(guān)在具體工作中的職責(zé)。近年來國(guó)家和地方通過立法（修法）活動(dòng)，明確在開展陸地國(guó)界宣傳教育、黃河生態(tài)保護(hù)和文化傳承、城鄉(xiāng)社區(qū)治理、鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)、紅色資源保護(hù)、公共文化服務(wù)、檔案工作等相關(guān)工作中，國(guó)家有關(guān)部門負(fù)有鑄牢中華民族共同體意識(shí)的職責(zé)，豐富了國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)內(nèi)涵。

嵌入個(gè)體義務(wù)條款的立法例，主要見于兩個(gè)方面：一是作為當(dāng)?shù)毓竦囊话懔x務(wù)。在民族團(tuán)結(jié)、文明行為、自治條例三類地方立法中，鑄牢中華民族共同體意識(shí)常被規(guī)定為本地居民的一般義務(wù)，多采用“公民應(yīng)當(dāng)”“各族人民應(yīng)當(dāng)”“各族群眾應(yīng)當(dāng)”的表述。二是特定主體在具體場(chǎng)合下的義務(wù)。如未成年人父母或監(jiān)護(hù)人開展家庭教育時(shí)、學(xué)校在開展教學(xué)活動(dòng)時(shí)、宗教場(chǎng)所或信教群眾開展宗教活動(dòng)時(shí)、文旅場(chǎng)館在開展業(yè)務(wù)時(shí)、國(guó)家級(jí)非遺文化代表性傳承人等均具有鑄牢中華民族共同體意識(shí)的義務(wù)。需要指出的是，在現(xiàn)代法治國(guó)家，對(duì)個(gè)體設(shè)定義務(wù)必須要有憲法法律的依據(jù)，義務(wù)的設(shè)置也應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理。多部地方立法對(duì)當(dāng)?shù)毓裨O(shè)定鑄牢義務(wù)，一方面可以從《憲法》中實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的根本任務(wù)和奮斗目標(biāo)，以及維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的公民基本義務(wù)中找到依據(jù)，另一方面也體現(xiàn)將政治語(yǔ)言逐步法律化的科學(xué)安排。

此外，部分地方立法以地域?yàn)閱挝唬ㄈ缱灾螀^(qū)、自治州、自治縣）規(guī)定了鑄牢中華民族共同體意識(shí)的責(zé)任，實(shí)質(zhì)上是通過一個(gè)條款同時(shí)設(shè)置了國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)和個(gè)體義務(wù)。

（三）嵌入行為倡導(dǎo)、行為禁止條款中

法的本質(zhì)是一種行為規(guī)范，對(duì)法律主體行為模式的塑造是各部立法的核心內(nèi)容，充分體現(xiàn)立法的價(jià)值取向。行為模式的塑造需要通過行為倡導(dǎo)、行為禁止條款予以具體化。前者起到行為指引的“軟約束”作用，后者強(qiáng)制力顯著并常常與法律責(zé)任相關(guān)聯(lián)。

嵌入行為倡導(dǎo)條款的立法例，主要見于兩種情形。一是文明行為倡導(dǎo)。在大部分地方立法將鑄牢中華民族共同體意識(shí)規(guī)定為公民義務(wù)的同時(shí)，少數(shù)地方立法將其納入鼓勵(lì)、倡導(dǎo)的文明行為中，體現(xiàn)更為柔和的軟性約束理念。二是文化活動(dòng)倡導(dǎo)。鼓勵(lì)和支持公民和有關(guān)單位通過文藝創(chuàng)作、文化交流、文化遺址利用、網(wǎng)絡(luò)傳播等方式鑄牢中華民族共同體意識(shí)。

嵌入行為禁止條款的立法例，主要見于兩種情形：一是有的地方在文明行為立法中，將損害中華民族共同體意識(shí)作為不文明行為，與影響公共秩序、破壞生態(tài)環(huán)境、妨礙優(yōu)秀文化傳承等其他不文明行為一并禁止。二是有的地方在民族團(tuán)結(jié)立法中，禁止在圖音制品、企業(yè)及地域名稱等信息載體中出現(xiàn)否定中華民族共同體的內(nèi)容；其中《內(nèi)蒙古自治區(qū)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》還同時(shí)設(shè)定了轉(zhuǎn)置意義上的法律責(zé)任，即“構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，未創(chuàng)設(shè)實(shí)質(zhì)性處罰內(nèi)容。

（四）嵌入事項(xiàng)限定、概念解釋條款中

事項(xiàng)限定條款是對(duì)相關(guān)事項(xiàng)的范圍限定，在宏觀上指引行為主體在給定的范圍內(nèi)做選擇；概念解釋條款是對(duì)本法所涉概念的內(nèi)涵闡述。這兩類條款本身并不直接產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系，只有將其與被限定或被解釋的對(duì)象聯(lián)系在一起時(shí)，才產(chǎn)生特定的立法效果。將鑄牢中華民族共同體意識(shí)嵌入這兩類條款中，更加體現(xiàn)出入法手段的多元化和立法技術(shù)的精細(xì)化。

嵌入事項(xiàng)限定條款的立法例，主要表現(xiàn)為將鑄牢中華民族共同體意識(shí)作為相關(guān)事項(xiàng)的內(nèi)容或條件。如作為本地社會(huì)科學(xué)普及的內(nèi)容，作為民族團(tuán)結(jié)和生態(tài)文明的宣傳教育內(nèi)容，作為地方人大常委會(huì)的重大事項(xiàng)討論范圍、座談會(huì)議題范圍，作為本地非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項(xiàng)目的認(rèn)定條件，作為本地入選縣級(jí)以下人大代表候選人的條件，作為本地治安建設(shè)的主要任務(wù)。

嵌入概念解釋條款的立法例，表現(xiàn)為將鑄牢中華民族共同體意識(shí)作為解釋其他概念的載體。如將民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建解釋為鑄牢中華民族共同體意識(shí)各項(xiàng)工作的重要載體和抓手，將文明行為解釋為體現(xiàn)中華民族共同體意識(shí)的有關(guān)行為，明確保護(hù)好地方生態(tài)事關(guān)鑄牢中華民族共同體意識(shí)，等等。需要說明的是，尚未發(fā)現(xiàn)專門解釋鑄牢中華民族共同體意識(shí)概念內(nèi)涵的立法例。

三、“間接入法”情形的實(shí)證考察：求同·存異·發(fā)展

以鑄牢中華民族共同體意識(shí)內(nèi)涵的“求同—存異—發(fā)展”三方面理念為指引，對(duì)我國(guó)民族工作法律規(guī)范進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)上述理論均能找到對(duì)應(yīng)的支撐性規(guī)定。

（一）求同：維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)及社會(huì)穩(wěn)定的相關(guān)規(guī)定

作為鑄牢中華民族共同體意識(shí)的主導(dǎo)要素，“共同性”的實(shí)現(xiàn)需要多方面因素予以保障，而要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一多民族國(guó)家存在與發(fā)展所需的“共同性”，以下保障是必不可少的：一是必須保障國(guó)家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，國(guó)家不受入侵和不被分裂；二是必須保障國(guó)內(nèi)各民族對(duì)超然于本民族之上的“國(guó)族”身份產(chǎn)生認(rèn)同，各民族均是組成“國(guó)族”的平等而不可分割的一部分；三是必須保障族際關(guān)系和諧穩(wěn)定，不因民族身份影響公民日常生活和社會(huì)秩序。以上要素，分別體現(xiàn)為民族工作立法中涉及國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定的相關(guān)規(guī)定。

國(guó)家統(tǒng)一方面。在民族國(guó)家意義上，《憲法》序言中“中華民族”“中國(guó)人民”“全國(guó)各族人民”的表述是對(duì)我國(guó)統(tǒng)一多民族國(guó)家的事實(shí)及各族人民共同奮斗成果的憲制確認(rèn)。在國(guó)家制度設(shè)計(jì)上，單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)下的民族區(qū)域自治是偉大的憲制構(gòu)建，《憲法》賦予民族自治機(jī)關(guān)自治權(quán)的同時(shí)，也規(guī)定國(guó)家角色的介入。在個(gè)體行為規(guī)范上，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一與民族團(tuán)結(jié)也是公民的憲法義務(wù)。

民族團(tuán)結(jié)方面。除近年來各地興起的民族團(tuán)結(jié)地方立法外，在更早之前，民族團(tuán)結(jié)的規(guī)定就已見諸于相關(guān)法律法規(guī)中。1.相關(guān)法律設(shè)置原則性規(guī)定，將民族團(tuán)結(jié)作為自身的一項(xiàng)重要原則。2.相關(guān)法律設(shè)置禁止性規(guī)定，如作為組織類規(guī)范的《憲法》《民族區(qū)域自治法》均禁止民族歧視和壓迫、禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂；作為安全類規(guī)范的《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》也將破壞民族團(tuán)結(jié)上升至威脅國(guó)家安全高度加以防范；作為行業(yè)類規(guī)范的《中華人民共和國(guó)電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)郵政法》《中華人民共和國(guó)商標(biāo)法》對(duì)開展本行業(yè)工作過程中可能出現(xiàn)的傷害民族感情，破壞民族團(tuán)結(jié)情形設(shè)置禁止性規(guī)定；作為身份類規(guī)范的《公務(wù)員法》《中華人民共和國(guó)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》禁止國(guó)家公務(wù)員、在我國(guó)開展活動(dòng)的境外非政府組織有破壞民族團(tuán)結(jié)的行為。3.相關(guān)法律設(shè)置職責(zé)性規(guī)定，有的旨在保障各民族平等享有參政權(quán)，如《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》保障了在選舉人大代表、村（居）委會(huì)成員時(shí)民族成份的廣泛性；有的旨在形成民族團(tuán)結(jié)的長(zhǎng)效治理機(jī)制，如《民族區(qū)域自治法》規(guī)定自治機(jī)關(guān)團(tuán)結(jié)干部群眾開展當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)；有的旨在構(gòu)筑中華民族共同精神家園，如《教育法》規(guī)定國(guó)家在受教育者中進(jìn)行民族團(tuán)結(jié)教育。4.相關(guān)法律設(shè)置義務(wù)性規(guī)定，如對(duì)學(xué)生進(jìn)行民族團(tuán)結(jié)教育的義務(wù)是教師的法定義務(wù)、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)是公民的憲法義務(wù)。

社會(huì)穩(wěn)定方面。首先，民族事務(wù)管理體制已通過立法得到確認(rèn)和加強(qiáng)，如全國(guó)人大設(shè)置民族委員會(huì)，國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)政府負(fù)有民族事務(wù)的管理職責(zé)等。其次，通過保障各民族一律平等，特別是選舉、受教育、科研工作、就業(yè)及獲得報(bào)酬等方面享有平等權(quán)利，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。再次，通過設(shè)置禁止性規(guī)定維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，如禁止利用宗教破壞社會(huì)秩序、妨害國(guó)家履行職責(zé)。

此外，相關(guān)法律還設(shè)置了配套的懲戒性規(guī)范。如《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱《刑法》）規(guī)定了分裂國(guó)家罪、煽動(dòng)民族仇恨及民族歧視罪、出版歧視及侮辱少數(shù)民族作品罪?！吨腥A人民共和國(guó)治安管理處罰法》對(duì)煽動(dòng)民族仇恨、民族歧視，或者在出版物、計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)中刊載民族歧視、侮辱內(nèi)容的行為進(jìn)行處罰。《中華人民共和國(guó)電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》對(duì)承接含有損害國(guó)家利益、危害社會(huì)穩(wěn)定、傷害民族感情等內(nèi)容的境外制作業(yè)務(wù)進(jìn)行處罰?！吨腥A人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》對(duì)公職人員利用宗教活動(dòng)破壞社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)的行為給予處分。

（二）存異：民族區(qū)域自治與少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)的相關(guān)規(guī)定

作為鑄牢中華民族共同體意識(shí)的另一個(gè)重要要素，尊重和包容差異性需要更精巧的制度設(shè)計(jì)。一方面基于少數(shù)民族在歷史文化、風(fēng)俗習(xí)慣、發(fā)展程度上的特殊性，必須在管理體制和個(gè)體權(quán)利上予以關(guān)照；另一方面基于我國(guó)統(tǒng)一多民族國(guó)家的基本國(guó)情，“各民族之間，共同性是主要的，差異性是次要的……（差異性的）存在必須以不削弱、不危害共同性為前提”［7］69。因此必須分清“共同性”與“差異性”的“主次關(guān)系”，在國(guó)家制度構(gòu)建和公民權(quán)益保障上“雙向發(fā)力”。其中，國(guó)家制度構(gòu)建層面的立法實(shí)踐，體現(xiàn)為單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下的民族區(qū)域自治制度；公民權(quán)益保障層面的立法實(shí)踐，體現(xiàn)為以中國(guó)公民身份為基礎(chǔ)的少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)。

其一，單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下的民族區(qū)域自治制度。早在新民主主義革命時(shí)期，我們黨就開啟了民族區(qū)域自治的探索步伐，1941年《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》、1946年《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》、1949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》及1952年《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》均依據(jù)當(dāng)時(shí)的情況和認(rèn)知對(duì)民族區(qū)域自治作出規(guī)定。1941年《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》明確“依據(jù)民族平等原則，實(shí)行蒙、回民族與漢族在政治經(jīng)濟(jì)文化上的平等權(quán)利，建立蒙、回民族的自治區(qū)，尊重蒙、回民族的宗教信仰與風(fēng)俗習(xí)慣”。1946年《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》規(guī)定“邊區(qū)各少數(shù)民族，在居住集中地區(qū)，得劃成民族區(qū)，組織民族自治政權(quán)，在不與省憲抵觸原則下，得訂立自治法規(guī)”。1949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》分別在第9條、第50條和第51條規(guī)定維護(hù)民族平等、民族團(tuán)結(jié)及實(shí)行民族區(qū)域自治。1952年《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》明確規(guī)定了自治區(qū)、自治機(jī)關(guān)、自治權(quán)、自治區(qū)同上級(jí)政府的關(guān)系等重要問題。在吸收歷史經(jīng)驗(yàn)后，當(dāng)前立法通過三方面的制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)下民族區(qū)域自治制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)：一是劃定自治地方，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，完善區(qū)域自治。規(guī)定各民族自治地方都是國(guó)家不可分割的部分，設(shè)立包含民族自治地方人大和政府的自治機(jī)關(guān)，通過完善民族區(qū)域自治制度確保黨中央政令暢通、國(guó)家法律法規(guī)實(shí)施、民族自治地方發(fā)展。二是科學(xué)配置民族自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)。一方面賦予自治機(jī)關(guān)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面的多項(xiàng)自治權(quán)，體現(xiàn)對(duì)差異性的尊重；另一方面將國(guó)家角色融入自治權(quán)行使的具體環(huán)節(jié)中，確保國(guó)家的最高決定權(quán)。如《憲法》《民族區(qū)域自治法》《立法法》等法律規(guī)定，依據(jù)法定程序和權(quán)限，民族自治機(jī)關(guān)有權(quán)制定自治條例和單行條例，并可對(duì)法律法規(guī)作出變通或補(bǔ)充性規(guī)定；經(jīng)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，自治機(jī)關(guān)可以變通或停止執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)命令，采取特殊政策和靈活措施；在國(guó)家財(cái)政體制的安排下，民族自治機(jī)關(guān)享有財(cái)政自治權(quán)；在遵循國(guó)家計(jì)劃指導(dǎo)的前提下，民族自治機(jī)關(guān)自主安排經(jīng)濟(jì)建設(shè)；依照國(guó)家軍事制度并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，民族自治機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)立公安部隊(duì)。三是合理設(shè)置人事安排方面的規(guī)定。在民族自治地區(qū)自治機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)的組成人員中，最大限度實(shí)現(xiàn)地域性、民族性和廣泛性的有機(jī)融合。

其二，以中國(guó)公民身份為基礎(chǔ)的少數(shù)民族權(quán)益保障。為了尊重和包容少數(shù)民族日常生活中的差異性，法律規(guī)范設(shè)置了相關(guān)保障措施：一是生活方式的保障，包括民族風(fēng)俗習(xí)慣、民族語(yǔ)言文字、宗教信仰方面的保障；二是民族建筑及文物的保護(hù)，包括在城市規(guī)劃與管理、鄉(xiāng)村振興、防震減災(zāi)中對(duì)具有民族特色及歷史價(jià)值建筑的重視和保護(hù)，明確民族文物的認(rèn)定規(guī)則；三是民族問題協(xié)商處理，尊重當(dāng)?shù)匾庖?；四是配套懲戒措施，《刑法》?51條規(guī)定了侵犯公民宗教信仰及少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣罪。與此同時(shí)，少數(shù)民族權(quán)益保障基于一個(gè)法定的前提，即少數(shù)民族成員的中國(guó)公民身份。基于這一前提，立法通過相關(guān)制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)平等保護(hù)與個(gè)案平衡。首先，公民在法律面前一律平等，各族公民在行使相關(guān)權(quán)利時(shí)均不享有超越憲法和法律的特權(quán)，國(guó)家依法妥善處理涉民族因素的案件，依法打擊各類違法犯罪行為，依法保障各族群眾合法權(quán)益。其次，享有權(quán)利的同時(shí)要履行義務(wù)，各族公民都要履行維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的憲法義務(wù)。再次，權(quán)利的行使必須符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀，“保護(hù)差異性是需要的，但不能強(qiáng)化固化其中落后的、影響民族進(jìn)步的因素”［7］69，要摒除陳規(guī)陋習(xí)，維護(hù)公序良俗，實(shí)現(xiàn)移風(fēng)易俗與保護(hù)傳承優(yōu)秀民族文化相結(jié)合。

（三）發(fā)展：國(guó)家?guī)头稣疹?、民族地區(qū)自我提升、促進(jìn)民族“三交”的相關(guān)規(guī)定

基于歷史文化、地理交通、人文觀念等綜合因素，我國(guó)的民族地區(qū)、邊疆地區(qū)及欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往高度重疊。［11］要提供民族“共同性”所需的物質(zhì)保障，就必須補(bǔ)齊少數(shù)民族發(fā)展短板、縮小民族間的發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)各民族全方面嵌入。上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有賴于立法在國(guó)家?guī)头稣疹?、民族地區(qū)自我提升、促進(jìn)各民族交流方面的制度設(shè)計(jì)。

國(guó)家?guī)头稣疹櫡矫妗Ｒ皇琴Y源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。規(guī)定國(guó)家在民族自治地方資源開發(fā)要照顧當(dāng)?shù)乩?，并通過多種手段扶持當(dāng)?shù)馗纳妻r(nóng)業(yè)、牧業(yè)、林業(yè)等生產(chǎn)條件和水利、交通、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施。二是財(cái)稅支持和金融扶持。國(guó)家對(duì)民族地區(qū)實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)商業(yè)信貸投入、設(shè)立專用基金、加大金融扶持力度，扶持當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展。三是對(duì)外貿(mào)易和民族貿(mào)易扶持。在外貿(mào)、邊貿(mào)活動(dòng)中享受國(guó)家優(yōu)惠政策，擴(kuò)大當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的外貿(mào)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；同時(shí)扶持當(dāng)?shù)厣虡I(yè)、供銷和醫(yī)藥企業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，促進(jìn)民族貿(mào)易發(fā)展。四是教育幫扶和科技進(jìn)步。國(guó)家采取針對(duì)性措施促進(jìn)民族地區(qū)的義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育發(fā)展，扶持當(dāng)?shù)乜萍歼M(jìn)步和科普工作，加快科技成果項(xiàng)目轉(zhuǎn)化。五是文旅繁榮和社會(huì)進(jìn)步。扶持民族地區(qū)的電影活動(dòng)、圖書館事業(yè)及公共文化服務(wù)的發(fā)展，滿足當(dāng)?shù)厝罕娋裎幕枨?，促進(jìn)當(dāng)?shù)胤沁z保護(hù)和旅游業(yè)發(fā)展；扶持當(dāng)?shù)蒯t(yī)療健康防疫衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)和擴(kuò)大當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。六是人才培養(yǎng)和人員照顧。國(guó)家?guī)椭褡宓貐^(qū)從當(dāng)?shù)孛褡逯信囵B(yǎng)各級(jí)干部、經(jīng)管人才和科技人才，注重培養(yǎng)少數(shù)民族婦女人才；民族地區(qū)在公務(wù)員招錄中適當(dāng)照顧少數(shù)民族人員，適當(dāng)照顧民族地區(qū)教育、醫(yī)療從業(yè)者。

民族地區(qū)自我提升方面?！睹褡鍏^(qū)域自治法》賦予自治機(jī)關(guān)提升各族人民的物質(zhì)生活水平、社會(huì)主義覺悟和科學(xué)文化水平的總體職責(zé)。從立法實(shí)務(wù)看，2017年修訂的《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》和《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》適當(dāng)刪減了針對(duì)民族地區(qū)的基礎(chǔ)測(cè)繪財(cái)政支持和中小企業(yè)稅收減免方面的規(guī)定，表明民族地區(qū)“造血”能力不斷提升。

促進(jìn)各民族交往交流交融方面。一是促進(jìn)語(yǔ)言文化交流。教育和鼓勵(lì)各族人民相互學(xué)習(xí)語(yǔ)言文字，支持民族語(yǔ)文翻譯工作，推廣國(guó)家通用語(yǔ)言文字。二是推動(dòng)各民族全方位互嵌。加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)和其他地區(qū)在科教文衛(wèi)體方面的交流協(xié)作，引導(dǎo)相關(guān)人才向民族地區(qū)合理流動(dòng)，鼓勵(lì)民族地區(qū)人才到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)交流學(xué)習(xí)生活。三是經(jīng)濟(jì)合作與對(duì)口支援。國(guó)家組織、支持和鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與民族自治地方開展多層次多方面的對(duì)口支援，促進(jìn)兩地企業(yè)開展經(jīng)濟(jì)合作。

四、鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法的得失檢視

實(shí)證考察的目的在于發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，更好地為后續(xù)立法活動(dòng)提供指引。應(yīng)立足于鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法的相關(guān)數(shù)據(jù)分析，對(duì)入法過程中所體現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)與智慧、所暴露的局限與不足進(jìn)行全面檢視。

（一）深度剖析“鑄牢意識(shí)”入法的數(shù)據(jù)與特征

數(shù)據(jù)分析是實(shí)證考察的應(yīng)有之義?！爸苯尤敕ā焙汀伴g接入法”兩種情形在入法判斷標(biāo)準(zhǔn)上存在差異，前者以鑄牢中華民族共同體意識(shí)的“語(yǔ)詞嵌入”為標(biāo)準(zhǔn)，后者則以其“內(nèi)涵融入”為標(biāo)準(zhǔn)。為體現(xiàn)研究的科學(xué)性，宜分別對(duì)兩種情形的數(shù)據(jù)進(jìn)行剖析。

1.“直接入法”情形的數(shù)據(jù)剖析

嵌入條款類型的占比情況，體現(xiàn)出不同位階、不同領(lǐng)域立法的獨(dú)特需求。嵌入現(xiàn)象總體上呈現(xiàn)“兩極分化”趨勢(shì)，在發(fā)生嵌入的八類條款中，國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)、工作原則、個(gè)體義務(wù)三類條款系主要的嵌入對(duì)象，嵌入規(guī)范數(shù)占比分別達(dá)48%、32%、26%；相反，行為倡導(dǎo)、行為禁止、概念解釋條款的嵌入規(guī)范數(shù)占比均不足3%。（1）從立法位階看，法律作為效力位階最高的規(guī)范類型，嵌入現(xiàn)象主要發(fā)生在國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)條款中，嵌入規(guī)范數(shù)占比達(dá)67%。地方性法規(guī)作為數(shù)量最多的規(guī)范類型，嵌入現(xiàn)象與總體嵌入情況保持一致，主要見于國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)、工作原則、個(gè)體義務(wù)條款中，嵌入規(guī)范數(shù)占比均在40%左右。規(guī)章的嵌入情況較為均衡，嵌入現(xiàn)象僅發(fā)生在工作原則、個(gè)體義務(wù)、行為倡導(dǎo)三類條款中，嵌入規(guī)范數(shù)占比均為33%。民族自治立法則呈現(xiàn)“集中嵌入”趨勢(shì)，自治條例的嵌入現(xiàn)象主要發(fā)生在國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)條款中，嵌入規(guī)范數(shù)占比高達(dá)92%；單行條例的嵌入現(xiàn)象主要發(fā)生在工作原則條款中，嵌入規(guī)范數(shù)占比也接近60%。（2）從立法領(lǐng)域看，相關(guān)規(guī)范共涉及16個(gè)領(lǐng)域。這些調(diào)整領(lǐng)域及規(guī)范數(shù)依次是：民族自治58部、文化旅游32部、民族團(tuán)結(jié)21部、地區(qū)發(fā)展15部、人大工作13部、文明行為13部、社會(huì)治理11部、其他民族工作11部、立法工作9部、教育工作6部、生態(tài)環(huán)境6部、家庭與未成年人5部、宗教工作5部、國(guó)家安全4部、通信傳媒3部、政權(quán)組織架構(gòu)3部。其中，同屬于其他民族工作與文化旅游的有2部，同屬于其他民族工作與教育工作的1部，同屬于生態(tài)環(huán)境和文化旅游工作的1部。嵌入量最高的系民族自治類規(guī)范，嵌入規(guī)范數(shù)占比27%。文化旅游、民族團(tuán)結(jié)兩類規(guī)范緊隨其后，嵌入規(guī)范數(shù)占比在10%左右。而排在末位的通信傳媒和政權(quán)組織架構(gòu)兩類規(guī)范，嵌入規(guī)范數(shù)占比僅為1.5%。（3）從單部規(guī)范的嵌入量看，民族團(tuán)結(jié)地方立法的單部法規(guī)嵌入量最高。在新疆、內(nèi)蒙古、寧夏頒布的自治區(qū)級(jí)民族團(tuán)結(jié)立法中，單部法規(guī)嵌入量均超過8個(gè)條文。各自治州、設(shè)區(qū)市的民族團(tuán)結(jié)立法中，單部法規(guī)嵌入量也高于同位階其他類型立法。

嵌入現(xiàn)象主要發(fā)生在西部邊疆地區(qū)、中西部民族聚居地區(qū)的地方立法中，反映出這些地區(qū)依法治理民族事務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要。本次“直接入法”情形的分析對(duì)象中，地方立法占比高達(dá)96%。上述地方立法涉及22個(gè)省級(jí)行政區(qū)，占我國(guó)省級(jí)行政區(qū)近70%，囊括了我國(guó)五個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)。其中涉及規(guī)范數(shù)量最多的前十個(gè)省級(jí)行政區(qū)，均來自西部邊疆地區(qū)及中西部民族聚居地區(qū)。這些地域及規(guī)范數(shù)依次是：云南43部、內(nèi)蒙古29部、青海26部、西藏14部、廣西13部、四川12部、新疆11部、寧夏8部、甘肅和貴州各7部、河北和湖南各5部、吉林4部、海南湖北山東各3部、江西天津浙江各2部、北京廣東河南各1部?？陀^而言，西部邊疆地區(qū)應(yīng)對(duì)境外敵對(duì)勢(shì)力、宗教極端勢(shì)力、民族分裂勢(shì)力的形勢(shì)更為嚴(yán)峻，中西部民族聚居地區(qū)面對(duì)加快地區(qū)發(fā)展、改變落后面貌、增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的需求更為強(qiáng)烈。更為積極主動(dòng)地在本地立法中嵌入鑄牢中華民族共同體意識(shí)的相關(guān)內(nèi)容，是上述地區(qū)應(yīng)對(duì)民族工作新階段新需求、提升民族事務(wù)治理現(xiàn)代化水平的重要舉措。

嵌入現(xiàn)象的發(fā)生大致經(jīng)歷了“立法蓄勢(shì)”和“立法激增”兩個(gè)時(shí)間段，與新時(shí)代黨的民族工作理論發(fā)展相一致。在“直接入法”情形中，嵌入現(xiàn)象發(fā)生的時(shí)間段跨越2014年至2023年。（1）“立法蓄勢(shì)階段”發(fā)生在2014年至2019年，這一階段的嵌入速度較慢，年均立法（修法）數(shù)僅為3部。但也就是在這一階段，黨的民族工作理論創(chuàng)新開始醞釀。2014年中央新疆工作座談會(huì)和中央民族工作會(huì)議開啟了培育和樹立中華民族共同體意識(shí)的探討，2017年黨的十九大提出“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的新論斷并寫入黨章。2019年全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)著重強(qiáng)調(diào)要以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線，把民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)作為基礎(chǔ)性事業(yè)抓緊抓好。黨的十九屆四中全會(huì)把“堅(jiān)持各民族一律平等，鑄牢中華民族共同體意識(shí)，實(shí)現(xiàn)共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”明確為我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)之一。立法對(duì)政治決斷的吸收需要一定時(shí)間，民族工作的理論創(chuàng)新為下一階段的立法發(fā)展積蓄力量。（2）“立法激增階段”發(fā)生在2020年至2023年，這一階段的嵌入速度顯著提升，年均立法（修法）數(shù)高達(dá)48部，反映出立法對(duì)新時(shí)代民族工作理論創(chuàng)新的回應(yīng)，也體現(xiàn)出全國(guó)上下為實(shí)現(xiàn)新時(shí)代黨的民族工作有法可依所作出的努力。這一階段，新時(shí)代黨的民族工作理論發(fā)展更為清晰明朗。2021年中央民族工作會(huì)議準(zhǔn)確把握民族工作新的階段性特征，把鑄牢中華民族共同體意識(shí)作為黨的民族工作主線。2023年10月中共中央政治局就鑄牢中華民族共同體意識(shí)進(jìn)行第九次集體學(xué)習(xí)，再次強(qiáng)調(diào)“健全民族政策和法律法規(guī)體系，推動(dòng)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。可以預(yù)計(jì)，隨著民族工作理論和實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展，立法工作的重點(diǎn)將從“關(guān)注數(shù)量”上升至“質(zhì)量與數(shù)量并重”的新階段。

2.“間接入法”情形的數(shù)據(jù)剖析

不同類型規(guī)定的占比情況，體現(xiàn)相關(guān)規(guī)范在處理好民族問題、維護(hù)好民族關(guān)系上的共性追求，以及不同規(guī)范在結(jié)構(gòu)和功能上的差異。具有求同、存異、發(fā)展規(guī)定的規(guī)范占比分別為50%、32%、43%，與中央開展民族工作的理念相符，即共同性是主要的，差異性是次要的，在處理民族問題的同時(shí)要兼顧民族地區(qū)發(fā)展。其中，兼具求同、存異兩類規(guī)定的規(guī)范有5部，內(nèi)容上表現(xiàn)為“國(guó)家通用語(yǔ)言推廣＋地方性語(yǔ)言保護(hù)”“公民平等享有選舉/被選舉權(quán)＋保障各民族代表數(shù)量均衡分配”及“懲戒破壞民族團(tuán)結(jié)或民族關(guān)系+懲戒侵犯少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣”。兼具求同、發(fā)展兩類規(guī)定的規(guī)范有8部，內(nèi)容上表現(xiàn)為“在全國(guó)范圍內(nèi)開展相關(guān)工作＋重點(diǎn)扶持民族地區(qū)開展此項(xiàng)工作”，相關(guān)工作包括計(jì)劃生育、義務(wù)教育、文物保護(hù)、非遺文化保護(hù)、公務(wù)員及教師工作等。兼具存異、發(fā)展兩類規(guī)定的規(guī)范有6部，內(nèi)容上表現(xiàn)為“開展相關(guān)工作要依據(jù)地方性規(guī)則或尊重當(dāng)?shù)亓?xí)慣＋扶持當(dāng)?shù)匕l(fā)展”，相關(guān)工作包括預(yù)算、旅游、煙草專賣等。此外，共具求同、存異及發(fā)展三類規(guī)定的規(guī)范有5部，包括《憲法》《民族區(qū)域自治法》等有關(guān)民族工作的根本性、基礎(chǔ)性規(guī)范。

梳理這些規(guī)范的頒布時(shí)間，我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前學(xué)界盛行的所謂“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”被政治語(yǔ)言總結(jié)提煉出來后才開始融入立法的論斷，需要進(jìn)一步修正。在“間接入法”情形中，部分規(guī)范的頒布時(shí)間甚至早于鑄牢中華民族共同體意識(shí)的提出時(shí)間。這可以從兩個(gè)層面解釋：第一個(gè)層面，鑄牢中華民族共同體意識(shí)內(nèi)涵的“求同—存異—發(fā)展”理念，是黨的民族理論和政策的本源性內(nèi)核。中華人民共和國(guó)成立以后，在黨的民族理論和民族政策引領(lǐng)下，上述理念被先行“注入”我國(guó)法律規(guī)范特別是民族工作立法中。黨的十八大后，鑄牢中華民族共同體意識(shí)才在上述理念的整合與創(chuàng)新中被凝練出來，呈現(xiàn)出“鑄牢意識(shí)”的內(nèi)涵先于其提出而融入相關(guān)法律規(guī)范的現(xiàn)象。第二個(gè)層面，從社會(huì)存在和社會(huì)意識(shí)的辯證關(guān)系看，中華民族共同體意識(shí)和我國(guó)的法律規(guī)范體系均屬于上層建筑范疇，被歸入社會(huì)意識(shí)層面。其均有一個(gè)共同的社會(huì)存在基礎(chǔ)，即作為歷史發(fā)展必然結(jié)果的中華民族。中華民族在經(jīng)歷了千年“自在”和百年“自覺”后，［12］11開始進(jìn)入“自為”階段，［13］即積極主動(dòng)地進(jìn)行自我塑造和自身建設(shè)。鑄牢中華民族共同體意識(shí)和完善國(guó)家法律規(guī)范體系，均系“自為”的兩項(xiàng)重要手段。中華民族具有“向內(nèi)凝聚”的文化特性和“共同體意識(shí)”的社會(huì)基因，［14］以此為基礎(chǔ)構(gòu)建的法律規(guī)范體系必然具有重“共同性”的特質(zhì)。只不過，在鑄牢中華民族共同體意識(shí)正式提出前，“共同性”特質(zhì)對(duì)法律規(guī)范的浸潤(rùn)更顯間接性；在該理念被正式提出后，入法活動(dòng)更具直接性、外顯性和主動(dòng)性。

（二）總結(jié)凝練“鑄牢意識(shí)”入法的經(jīng)驗(yàn)與智慧

實(shí)踐促進(jìn)理論的發(fā)展，鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的一次重大實(shí)踐，在凝練立法技術(shù)、構(gòu)建立法理論、提高立法質(zhì)量上均具有重大意義。挖掘其中蘊(yùn)含的立法經(jīng)驗(yàn)與智慧，有助于優(yōu)化民族工作立法理論體系，并能進(jìn)一步指導(dǎo)后續(xù)立法活動(dòng)。

1.孵化型立法

“孵化型立法”借用了孵化的生物學(xué)、產(chǎn)業(yè)科學(xué)意義，“孵化”在生物學(xué)上指發(fā)生于卵膜中的動(dòng)物胚胎，破膜到外界開始其自由生活的過程。“孵化”延伸至商業(yè)領(lǐng)域，指在成熟的商業(yè)體中培養(yǎng)新興商業(yè)體，其中前者為后者提供物理空間和基礎(chǔ)設(shè)施及一系列支持服務(wù)，降低創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和創(chuàng)業(yè)成本，提高創(chuàng)業(yè)成功率，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化，培養(yǎng)成功的企業(yè)和企業(yè)家。表達(dá)在立法經(jīng)驗(yàn)還未成熟時(shí)，在性質(zhì)相同或內(nèi)涵相近的立法中孵化新的立法形態(tài)之意。各界倡導(dǎo)的鑄牢中華民族共同體意識(shí)專項(xiàng)立法，已在部分民族團(tuán)結(jié)地方立法中得到孵化。一方面“團(tuán)結(jié)立法”擁有與“共同體立法”相同的“聚合性”“共同性”追求；另一方面民族團(tuán)結(jié)地方立法經(jīng)驗(yàn)豐富，當(dāng)前我國(guó)民族團(tuán)結(jié)地方立法已接近30部，立法位階實(shí)現(xiàn)省級(jí)、設(shè)區(qū)市級(jí)、自治州縣級(jí)全覆蓋，均系各地依據(jù)當(dāng)?shù)孛褡鍒F(tuán)結(jié)實(shí)際的全面性、綜合性立法。以《新疆維吾爾自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》為例，其中出現(xiàn)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的內(nèi)容達(dá)22處，涉及17個(gè)條文，包括立法目的、工作原則、國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)、公民及社會(huì)組織義務(wù)及限定性條款，實(shí)現(xiàn)一部立法的多維度嵌入。四川、內(nèi)蒙古、寧夏等地的民族團(tuán)結(jié)地方立法也存在相同的現(xiàn)象。未來，鑄牢中華民族共同體意識(shí)專項(xiàng)立法或?qū)⒂袃煞N發(fā)展方向，一是通過民族團(tuán)結(jié)立法“借殼上市”，賦予后者新的時(shí)代內(nèi)涵；二是在經(jīng)驗(yàn)成熟的情況下“單飛”，出臺(tái)專項(xiàng)“鑄牢立法”。

2.普遍性內(nèi)容

“普遍性內(nèi)容”的立法經(jīng)驗(yàn)，指特定地區(qū)或行業(yè)，在多部規(guī)范的相同性質(zhì)條款中，嵌入鑄牢中華民族共同體意識(shí)的內(nèi)容，使后者成為本地區(qū)或本行業(yè)立法中普遍需要考慮的一般性內(nèi)容。在地域普遍性內(nèi)容上，內(nèi)蒙古將鑄牢中華民族共同體意識(shí)，嵌入人大工作、資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)促進(jìn)、區(qū)域建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等12部自治區(qū)級(jí)立法的工作原則條款中，使其逐步成為當(dāng)?shù)亓⒎ㄖ械囊豁?xiàng)普遍性工作原則。在行業(yè)普遍性內(nèi)容上，92%的自治條例將鑄牢中華民族共同體意識(shí)嵌入自治機(jī)關(guān)職責(zé)條款中，成為自治機(jī)關(guān)的一項(xiàng)普遍性職責(zé)。

3.合比例手段

“合比例手段”的立法經(jīng)驗(yàn)，源于通過比例原則對(duì)地方立法活動(dòng)的審視。比例原則被譽(yù)為公法中的“帝王原則”，其本質(zhì)是為實(shí)現(xiàn)公共利益而在各種限制公民、法人的手段中尋求最優(yōu)解。［15］73比例原則已成為我國(guó)立法工作的一項(xiàng)重要原則，表現(xiàn)在《立法法》第7條“科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任”及《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第39條“對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定明顯不合理，或者為實(shí)現(xiàn)立法目的所規(guī)定的手段與立法目的明顯不匹配”應(yīng)當(dāng)提出意見等相關(guān)規(guī)定中。通過研究發(fā)現(xiàn)，不同位階或領(lǐng)域的立法，在創(chuàng)設(shè)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的個(gè)體行為規(guī)范時(shí)，采取的方式各異：大部分立法將其設(shè)定為個(gè)體義務(wù)，必須硬性遵守；有的立法將其設(shè)定為倡導(dǎo)性行為，旨在柔性約束；還有立法將其置于事項(xiàng)性規(guī)定中，不直接產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系，卻起到價(jià)值彰顯作用。這些規(guī)定均是各地依據(jù)實(shí)際情況，采取不同立法手段實(shí)現(xiàn)公共目的的表現(xiàn)。

（三）坦然正視“鑄牢意識(shí)”入法的局限與不足

在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)智慧的同時(shí)也應(yīng)看到不足，“當(dāng)前民族工作法律法規(guī)體系還存在一些不適應(yīng)、不匹配的情況，有些條文內(nèi)容已滯后于時(shí)代發(fā)展需要，有的內(nèi)容在實(shí)踐中執(zhí)行效果不好，不能很好地適應(yīng)新時(shí)代黨的民族工作的需要”［7］158，這些局限在鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法的過程中更為凸顯。

1.一些重要立法缺乏對(duì)“鑄牢意識(shí)”的直接表述

從憲制層面看，雖然《憲法》中“中華民族”“中國(guó)人民”“全國(guó)各族人民”等表述，能夠?yàn)殍T牢中華民族共同體意識(shí)提供間接的憲制依據(jù)，但“從這種推論式立法‘空缺結(jié)構(gòu)’中并不能自然而然地引申出鑄牢中華民族共同體意識(shí)、推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)的理念和要求”［16］，鑄牢中華民族共同體意識(shí)仍需根本大法層面的直接確認(rèn)。從制度層面看，鑄牢中華民族共同體意識(shí)已嵌入諸多地方立法的條文中，這些地方立法多在開篇即明確本法依據(jù)《民族區(qū)域自治法》《城市民族工作條例》《民族鄉(xiāng)行政工作條例》而制定，但這三部上位法迄今已有二十多年沒有修訂，更不可能出現(xiàn)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的直接規(guī)定，又如何能夠成為下位法相關(guān)鑄牢規(guī)定的直接依據(jù)呢？從立法實(shí)踐看，以廣西為例，廣西12個(gè)自治縣制定的單行條例，約半數(shù)為2002年前頒布37GShZQ4WgzpqXTkUnzHLQ==且此后未經(jīng)修改，自然無法汲取相關(guān)政治語(yǔ)言的最新表述。

2.一些地方或領(lǐng)域“鑄牢意識(shí)”入法簡(jiǎn)單化、粗糙化，缺乏專項(xiàng)立法

一些地方將鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法淺顯地理解為，將相關(guān)政治主張和表述寫入立法目的和工作原則條款中即可，沒有將政治語(yǔ)言轉(zhuǎn)換為法言法語(yǔ)的意識(shí)，更無法將鑄牢任務(wù)具象化為不同主體的權(quán)利義務(wù)以推動(dòng)立法實(shí)施，缺乏具體落實(shí)機(jī)制，若干條款操作性不強(qiáng)，最終導(dǎo)致入法的宣示性色彩濃厚而實(shí)操性機(jī)制不足?！斑^多使用政策性語(yǔ)言只會(huì)降低法規(guī)、規(guī)章效力位階，使公眾把政策與法律等同視之?！保?7］152入法粗糙化還表現(xiàn)在使用錯(cuò)字別字、表述不規(guī)范方面，有地方立法將“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”中的“鑄牢”寫成“筑牢”，與政治語(yǔ)言的表述不相符。

如前所述，民族團(tuán)結(jié)立法系鑄牢中華民族共同體意識(shí)專項(xiàng)立法的孵化器。廣西作為國(guó)家面向“東盟”地區(qū)開放的橋頭堡，同時(shí)也是我國(guó)少數(shù)民族人口最多的自治區(qū)，區(qū)位特征突出，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的任務(wù)重大。然而，廣西卻是全國(guó)五個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)及其他少數(shù)民族聚居省份中，唯一在自治區(qū)、設(shè)區(qū)市、自治縣廣西不設(shè)自治州。三個(gè)層級(jí)均未制定民族團(tuán)結(jié)立法的地區(qū)，立法進(jìn)程與地緣身份極其不符，更不利于當(dāng)?shù)罔T牢中華民族共同體意識(shí)工作的實(shí)施。

3.一些規(guī)定與國(guó)家政策和時(shí)代需求脫節(jié)

例如，部分自治條例，缺乏對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)設(shè)置的關(guān)照。監(jiān)察委員會(huì)雖是成立較為晚近的國(guó)家機(jī)關(guān)，卻在監(jiān)督公職人員言行、調(diào)查職務(wù)違法犯罪方面發(fā)揮重要作用，在監(jiān)督各級(jí)干部有效推進(jìn)鑄牢中華民族共同體意識(shí)工作、確保民族干部和其他干部不變質(zhì)方面更是發(fā)揮不可替代的作用。通過研究發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)的自治條例，缺乏對(duì)本地監(jiān)察委員會(huì)的有關(guān)規(guī)定；以廣西為例，截至2024年3月31日，12個(gè)自治縣中，除三江、龍勝兩個(gè)自治縣外，其余自治縣的自治條例均缺乏監(jiān)察委員會(huì)的相關(guān)規(guī)定。有的自治條例即使規(guī)定了本地監(jiān)察委員會(huì)的有關(guān)內(nèi)容，也未比照自治機(jī)關(guān)、當(dāng)?shù)胤ㄔ杭皺z察院的相關(guān)規(guī)定，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)及工作人員的民族成分、使用本地語(yǔ)言開展工作方面予以關(guān)照。

又如，部分自治條例，仍將“穩(wěn)定低生育水平”規(guī)定為本地的主要工作之一，與當(dāng)前國(guó)家的人口政策及人口增長(zhǎng)需求相脫節(jié)。截至2024年3月31日，我國(guó)現(xiàn)行有效的自治條例中仍有14部存在“穩(wěn)定低生育水平”的規(guī)定，涉及14個(gè)自治縣。這些自治縣包括：伊通滿族自治縣、恭城瑤族自治縣、羅城仫佬族自治縣、巴馬瑤族自治縣、本溪滿族自治縣、桓仁滿族自治縣、新賓滿族自治縣、寬城滿族自治縣、清原滿族自治縣、豐寧滿族自治縣、阜新蒙古族自治縣、乳源瑤族自治縣、前郭爾羅斯蒙古族自治縣、北川羌族自治縣。國(guó)家于2015年作出“我國(guó)人口發(fā)展呈現(xiàn)出重大轉(zhuǎn)折性變化”的重大判斷，并于2020年、2021年分別提出“增強(qiáng)生育政策包容性”“優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展”的重大決策部署，旨在應(yīng)對(duì)人口老齡化、人口負(fù)增長(zhǎng)、勞動(dòng)人口下降等一系列問題。［18］“穩(wěn)定低生育水平”的規(guī)定明顯滯后，不利于當(dāng)?shù)厝丝诠ぷ鞯拈_展。

4.“共同性”與“差異性”的關(guān)系有待進(jìn)一步完善

我國(guó)民族工作立法呈現(xiàn)階段性特征：在中華人民共和國(guó)成立初期，立法的重點(diǎn)系消除民族壓迫和歧視，實(shí)現(xiàn)民族平等，保證各民族共同當(dāng)家作主；在改革開放初期，工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支持民族地區(qū)加快發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展；進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)正處于中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，加強(qiáng)中華民族和中華兒女的大團(tuán)結(jié)、增進(jìn)民族“共同性”成為新一輪立法重點(diǎn)。［19］然而，“有些地方制定政策更多考慮對(duì)少數(shù)民族的特殊照顧，造成了同一地區(qū)不同民族之間的政策差異，一些政策法規(guī)或背離了原有的意圖，或與鑄牢中華民族共同體意識(shí)的主線導(dǎo)向不相符合”［7］63。

在少數(shù)民族權(quán)益保障方面，一些地方的少數(shù)民族散居條例，其立法理念和內(nèi)容仍存在偏差。一方面，仍將散居少數(shù)民族置于被扶持、被幫助的角色定位，忽略了其在很大程度上已融入當(dāng)?shù)厣畹目陀^事實(shí)，他們的日常生活、知識(shí)文化、就業(yè)工作等方面的水平已與當(dāng)?shù)厝顺制交蛳嗨?，過分保護(hù)將引發(fā)新一輪“不平等”，有悖于“共同性”的塑造；另一方面，挖掘和培育散居少數(shù)民族的自身特色、撫育其發(fā)展成長(zhǎng)的條文較少，不利于推動(dòng)各民族共同走向現(xiàn)代化。

在民商事規(guī)則制定方面，存在保障民族風(fēng)俗習(xí)慣與構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的沖突?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》將“習(xí)慣”作為法律規(guī)定闕如情況下的“法源”，《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)旅游法》亦規(guī)定對(duì)民族風(fēng)俗習(xí)慣的尊重。但令人擔(dān)憂的是，在構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的背景下，若人們?cè)陂_展經(jīng)貿(mào)活動(dòng)、發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛時(shí)，仍以本民族風(fēng)俗習(xí)慣為交易依據(jù)或免責(zé)事由，“作為地方性知識(shí)的風(fēng)俗習(xí)慣必然限制資本流入、技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和人才引進(jìn)等，從而阻礙市場(chǎng)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”［16］。

在文化保護(hù)方面，存在地方性情感與大眾一般情感的沖突。例如，“斗馬”和“炮龍”系廣西境內(nèi)不同地域的風(fēng)俗習(xí)慣，并已經(jīng)或正在得到地方立法的保護(hù)。參見《融水苗族自治縣蘆笙和斗馬文化保護(hù)條例》（2023）?！赌蠈幨腥嗣裾k公室關(guān)于印發(fā)南寧市人民政府2023年立法工作計(jì)劃的通知》（南府辦〔2023〕8號(hào)）將“南寧市賓陽(yáng)炮龍文化保護(hù)規(guī)定（草案）”列為提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議的地方性法規(guī)草案項(xiàng)目。前者通過馬匹間的廝殺決斗、后者通過大規(guī)模的爆竹燃放，來展現(xiàn)某些民族情感或地方性情愫，但同時(shí)也因觸發(fā)了大眾的一般情感而遭到動(dòng)物保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生健康等方面的質(zhì)疑，形成特殊地域性文化與一般公眾認(rèn)知的張力。

五、余論：提升鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法質(zhì)效

鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法過程中暴露出來的問題，有其主、客觀及環(huán)境方面因素。主觀方面主要源于立法能力不足。本次分析對(duì)象中，三分之二以上為設(shè)區(qū)市、自治州、自治縣的地方立法，“在實(shí)踐層面，地方立法能力不足已成共識(shí)”［20］，表現(xiàn)為立法人才緊缺、立法工作隊(duì)伍建設(shè)薄弱、立法觀念陳舊，最終導(dǎo)致在立法的認(rèn)知、決策、起草、協(xié)調(diào)、論證、審議、解釋等單方面或多方面的羸弱。［21］［22］客觀方面主要源于民族工作立法的特殊性和復(fù)雜性。民族工作立法覆蓋面大、涉及范圍廣、效力層級(jí)豐富，不同類型立法在體例結(jié)構(gòu)、條款構(gòu)造、語(yǔ)言表達(dá)方面差異巨大，但“法制容量畢竟是有限的，立法過程中求大求全容易產(chǎn)生信息遺漏，不可能兼顧到政治經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)每一個(gè)方面，還會(huì)稀釋重點(diǎn)，沖淡實(shí)施效果，影響其立法目的實(shí)現(xiàn)”［23］。

可見，本次實(shí)證考察只是一個(gè)開始，提升鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法質(zhì)效，才是一系列“鑄牢意識(shí)”入法研究的歸宿。在立法技術(shù)層面，一種可行的思路是，推動(dòng)“立法實(shí)體內(nèi)容”和“立法程序設(shè)計(jì)”的共同優(yōu)化。前者要求具備體系性思維，注意立法文本中各條文、各章節(jié)之間的邏輯關(guān)系，順應(yīng)各民族共性不斷增多、差異不斷縮小的趨勢(shì)，使得相關(guān)立法文本的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容更為合理。后者要求在立法起草、審議等不同階段，更好地反映各民族共同意愿、吸收民族特色、做好國(guó)家整體意志與少數(shù)群體利益的兼容表達(dá)與利益權(quán)衡。誠(chéng)然，實(shí)現(xiàn)這一切需要理論和實(shí)務(wù)界的持續(xù)關(guān)注和不斷輸出，共同譜寫鑄牢中華民族共同體意識(shí)法治保障的立法新篇章！

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AN EMPIRICAL STUDY ON THE EMBEDMENT OF FORGING A STRONG SENSE OF COMMUNITY FOR THE CHINESE NATION IN LAW：Taking 305 Legal Norms as the Analysis Object

Lin Weiguang

Abstract：The empirical study on a certain number of legal norms has opened up the intermediate perspective research path concerning the embedment of forging a strong sense of community for the Chinese nation in law.In view of the two judgment criteria of “Word Embedment” and “Connotation Embedment”，there are two situations as “Direct Embedment in Law” and “Indirect Embedment in Law” regarding the embedment of forging a strong sense of community for the Chinese nation in law.The former includes the embedment in eight categories of legislative provisions，and the latter includes the relevant provisions of ethnic legislation in the three aspects of “Seeking Commonality-Reserving Differences-Developing”.Through data analysis，it can be found that the situation of “Direct Embedment in Law” reflects the unique needs of relevant legislation in different levels，fields，regions，and periods；while the situation of “Indirect Embedment in Law” reflects the common pursuit and structural differences of ethnic legislation，and both at the same time proves that the current academic judgment on the time of the embedment of forging a strong sense of community for the Chinese nation in law needs to be further revised.The embedment practice of forging a strong sense of community for the Chinese nation in law contains the wisdom of incubation-type legislation，universal content，and proportional means，but also presents such limitations as the lack of direct expression and special legislation，the simplification and roughness of embedment in law，the disconnection between regulations and reality，and the further improvement of the relationship between “Commonality” and “Differences”.The above findings should be the nourishment for improving the quality and efficiency of the embedment of forging a strong sense of community for the Chinese nation in law.

Keywords：Forging a strong sense of community for the Chinese nation；embedment in law；empirical investigation；judgment criteria；review of gains and losses

〔責(zé)任編輯：俸代瑜〕