邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的張力與調(diào)適

【摘 要】治國必治邊，推動(dòng)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)的核心驅(qū)力，是維護(hù)國家安全的重要保障，是實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。但邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有特殊性，在宏觀層面存在復(fù)雜的自然環(huán)境與正外部性間的結(jié)構(gòu)性張力，在中觀層面存在區(qū)域非均衡發(fā)展“累積循環(huán)效應(yīng)”的客觀事實(shí)，在微觀層面存在“完全市場(chǎng)假設(shè)”與“誘質(zhì)性制度變遷”的雙重差距，三者共同構(gòu)成了政府職能的“在場(chǎng)”邏輯。推動(dòng)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，需要發(fā)揮政府職能，以“有為政府”建構(gòu)“有效市場(chǎng)”，具體表現(xiàn)為完善差別化區(qū)域支持政策、優(yōu)化國土空間規(guī)劃、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)、以高水平安全保障高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，為了更好發(fā)揮政府作用，實(shí)現(xiàn)更高水平的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，邊疆民族地區(qū)還需調(diào)適好政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、中央政府與地方政府以及政府與人民的關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；政府職能；有為政府；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

【中圖分類號(hào)】F127.8 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-454X（2024）02-0153-0013

【作 者】付秋梅，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。廣西南寧，530004。李俊清，中央民族大學(xué)國家安全研究院執(zhí)行院長(zhǎng)，教授。北京，100081。

2023年12月14日，習(xí)近平在廣西考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“廣西要完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，牢牢把握高質(zhì)量發(fā)展這個(gè)首要任務(wù)，努力在推動(dòng)邊疆民族地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展上展現(xiàn)更大作為?！保?］高質(zhì)量發(fā)展是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)思想的重要范疇，是中國共產(chǎn)黨準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段特征和順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)作出的重大戰(zhàn)略決策，是新時(shí)代中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心主題以及“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)”［2］。高質(zhì)量發(fā)展以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，是其他領(lǐng)域或方位發(fā)展的前提，也是推進(jìn)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的基石。沒有經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展所奠定的堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，就談不上其他領(lǐng)域的發(fā)展，更不可能全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。從全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的歷史使命來看，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展也是一種整體化的發(fā)展模式，不僅是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的客觀要求，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的邊疆民族地區(qū)適應(yīng)新發(fā)展階段、融入新發(fā)展格局、貫徹新發(fā)展理念，緊跟時(shí)代發(fā)展步伐刻不容緩的重要任務(wù)。2021年中央民族工作會(huì)議明確要求“推動(dòng)民族地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)各民族為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家共同奮斗”，并強(qiáng)調(diào)“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，一個(gè)民族也不能少，沒有各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗就難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，沒有各民族共同繁榮發(fā)展也不是社會(huì)主義現(xiàn)代化”。［3］這凸顯了加快邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展之于鞏固邊疆安全、實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮發(fā)展以及全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重要意義與迫切需求，自此，邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展被納入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的總體框架之中。

隨著近年來國家將邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展整合到國家重大戰(zhàn)略之中，相關(guān)學(xué)術(shù)研究成果逐漸增多，并呈現(xiàn)出多學(xué)科關(guān)注下多維度視角的欣欣向榮圖景。其中，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)主要從沿邊開發(fā)開放與資源空間配置效率等角度，政治學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)從政治發(fā)展與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化等角度，民族學(xué)從民族經(jīng)濟(jì)類型與發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)等角度，管理學(xué)從旅游管理、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理等角度，國家安全學(xué)從經(jīng)濟(jì)安全的角度，對(duì)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制、制約因素、實(shí)現(xiàn)路徑與發(fā)展前景等問題進(jìn)行了較為深入的研究。此外，還有學(xué)者呼吁創(chuàng)立邊疆經(jīng)濟(jì)學(xué)，推動(dòng)邊疆經(jīng)濟(jì)學(xué)成為邊疆學(xué)的分支學(xué)科。［4］［5］然而，現(xiàn)有研究較多關(guān)注“市場(chǎng)機(jī)制”，但邊疆民族地區(qū)在發(fā)展中呈現(xiàn)的特性表明，還應(yīng)更多關(guān)注“政府職能”。后者作為邊疆民族地區(qū)這一特殊場(chǎng)域中培育市場(chǎng)主體、引導(dǎo)市場(chǎng)有序有效發(fā)展的一項(xiàng)重要手段，是針對(duì)邊疆民族地區(qū)正外部性、發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、市場(chǎng)發(fā)育程度低、市場(chǎng)有效性不足、市場(chǎng)失靈等現(xiàn)實(shí)情況的必要干預(yù)與補(bǔ)充，并且是實(shí)現(xiàn)共同富裕所要求的實(shí)質(zhì)公正以及促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)共享發(fā)展的兜底保障。雖然也有部分研究從實(shí)證分析的角度客觀驗(yàn)證了政府調(diào)控是民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要力量，［6］但缺乏較深入的探討，未揭示出政府職能推動(dòng)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的邏輯機(jī)理、作用方式以及價(jià)值取向。邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要充分發(fā)揮政府職能不是一個(gè)簡(jiǎn)單的“口號(hào)式”表態(tài)，而是需要在總體把握邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的特殊性以及政府職能驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程的基礎(chǔ)上，對(duì)高質(zhì)量發(fā)展理論進(jìn)行系統(tǒng)歸納和提升。本文以政府職能為中心，基于對(duì)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要性及特殊性的總體把握，借助外部性理論、累積循環(huán)理論、完全市場(chǎng)假設(shè)、誘致性制度變遷理論等，論證邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要優(yōu)化政府職能體系，并在此基礎(chǔ)上提出政府職能推動(dòng)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐策略。值得注意的是，本研究強(qiáng)調(diào)政府職能推動(dòng)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，并非強(qiáng)調(diào)“政府萬能”，主張政府與市場(chǎng)的對(duì)立，而是強(qiáng)調(diào)以“有為政府”的政府職能構(gòu)建“有效市場(chǎng)”，進(jìn)而達(dá)到推動(dòng)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

一、治國必治邊：推動(dòng)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)必要性

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“高質(zhì)量發(fā)展不是只對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的要求，而是所有地區(qū)發(fā)展都必須貫徹的要求?！保?］533中國與14個(gè)國家接壤，有2.28萬公里陸地邊境線，其中有1.9萬公里在少數(shù)民族地區(qū)。占全國國土總面積 64%的民族區(qū)域自治地方，絕大多數(shù)位于邊疆地區(qū)。沿邊分布的9個(gè)省、自治區(qū)中，有140個(gè)陸地邊境縣（旗、市、市轄區(qū)），其中有107個(gè)屬于民族自治地方。治國必治邊，邊疆民族地區(qū)作為鑄牢中華民族共同體意識(shí)的核心場(chǎng)域、建設(shè)中國式現(xiàn)代化的最短木桶板、新時(shí)代中國對(duì)外開放的樞紐地帶、捍衛(wèi)國家安全的前沿陣地、展示國家綜合實(shí)力和形象的重要窗口，推動(dòng)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)必要性。其發(fā)展不僅僅是經(jīng)濟(jì)的，“絕非一種單一的、從邊疆謀利的實(shí)踐”［8］，還事關(guān)民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定格局，事關(guān)邊疆安寧、國家安全大局，事關(guān)中國式現(xiàn)代化建設(shè)全局。

（一）邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)的核心驅(qū)動(dòng)

馬克思指出：“在古代，每個(gè)民族都由于物質(zhì)關(guān)系和物質(zhì)利益而團(tuán)結(jié)在一起?！保?］92以物質(zhì)關(guān)系為核心的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是人類社會(huì)最普遍和最基礎(chǔ)的活動(dòng)，也是打破人們“雞犬之聲相聞、老死不相往來”狀態(tài)，促進(jìn)社會(huì)成員和群體間相互交往交流、相互協(xié)作的內(nèi)在動(dòng)力。中華民族發(fā)展史充分證明，我國歷史上因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而興起的“茶馬互市”“絹馬互市”“藏彝走廊”等，在促進(jìn)內(nèi)地農(nóng)耕區(qū)與邊疆草原牧區(qū)之間經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)和共同發(fā)展的同時(shí)，也促進(jìn)了民族間的交往交流交融，促成了民族團(tuán)結(jié)，進(jìn)而使中華民族不斷從“多元”走向“一體”。習(xí)近平在2019年全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上指出：“各民族之所以團(tuán)結(jié)融合，多元之所以聚為一體，源自各民族文化上的兼收并蓄、經(jīng)濟(jì)上的相互依存、情感上的相互親近，源自中華民族追求團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的內(nèi)生動(dòng)力?！保?0］7這段講話，不僅強(qiáng)調(diào)了民族團(tuán)結(jié)的重大意義，而且把“經(jīng)濟(jì)上相互依存”概括為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的內(nèi)生動(dòng)力。從反方面來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、經(jīng)濟(jì)利益分配不公等經(jīng)濟(jì)問題是引發(fā)民族沖突的根源之一。二戰(zhàn)后全世界發(fā)生的系列民族矛盾、種族沖突，都與經(jīng)濟(jì)問題直接關(guān)聯(lián)，甚至在非洲等部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)，種族、民族沖突頻發(fā)的地區(qū)就是經(jīng)濟(jì)危機(jī)地區(qū)。進(jìn)入新時(shí)代，黨的民族工作呈現(xiàn)出新的階段性特征，其中排在首位的即為“民族地區(qū)發(fā)展邁上新臺(tái)階，但發(fā)展不平衡不充分問題仍然相對(duì)突出”。發(fā)展不平衡不充分問題的存在，不僅可能導(dǎo)致少數(shù)民族群眾產(chǎn)生“心理落差”和“公正焦慮”，還可能誘發(fā)狹隘民族情緒增強(qiáng)，進(jìn)而成為危害民族團(tuán)結(jié)的高敏感因素。尤其當(dāng)發(fā)展差距與民族、宗教等敏感問題交織在一起，會(huì)使問題更加復(fù)雜。［11］因此，習(xí)近平指出，“增強(qiáng)團(tuán)結(jié)的核心問題，就是要積極創(chuàng)造條件，千方百計(jì)加快少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)各民族共同繁榮發(fā)展”［12］，并強(qiáng)調(diào)，“所有發(fā)展都要賦予民族團(tuán)結(jié)的意義”［13］。

（二）邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是維護(hù)國家安全的重要保障

黨的二十大報(bào)告首次列專章明確提出“推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決維護(hù)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定”［2］，將國家安全提到了前所未有的高度。國家安全是一個(gè)綜合性概念，以區(qū)域劃分有國內(nèi)安全和國際安全，以范圍劃分有傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全，以領(lǐng)域劃分有軍事安全、政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全等二十個(gè)重要領(lǐng)域。在國家安全涵蓋的眾多領(lǐng)域中，經(jīng)濟(jì)安全是基礎(chǔ)，為其他重大領(lǐng)域的安全提供重要的物質(zhì)支撐。世界各國屢次發(fā)生的重大經(jīng)濟(jì)事件甚至政治事件都不斷地昭示著這一道理。2017年《美國國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告更是直接強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)安全就是國家安全”。我國的《國家安全戰(zhàn)略（2021～2025年）》強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌做好重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)方向的國家安全工作，而邊疆民族地區(qū)作為國家外向性發(fā)展與暢通“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支撐空間，又處在國家安全最為脆弱和敏感、復(fù)雜性和危險(xiǎn)性最高的前沿位置，邊疆民族經(jīng)濟(jì)安全是國家安全重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域與重點(diǎn)方向的集結(jié)?！斑吔褡宓貐^(qū)經(jīng)濟(jì)安全與否，直接關(guān)系著國家經(jīng)濟(jì)安全”［14］，沒有邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)安全，就沒有國家的經(jīng)濟(jì)安全。沒有經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的邊疆，就不會(huì)有經(jīng)濟(jì)安全的邊疆，沒有經(jīng)濟(jì)安全的邊疆，就沒有政治穩(wěn)定、軍事安全、國土安全的邊疆。而發(fā)展是安全的保障。發(fā)展經(jīng)濟(jì)不僅能夠協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)國家綜合國力，還能提高邊民的生活條件，防止邊民流失，發(fā)揮邊民戍邊固邊的作用。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，二十世紀(jì)六十年代中期，針對(duì)蘇聯(lián)策動(dòng)新疆邊民叛逃和騷亂，毛澤東所提三點(diǎn)重要指示的第一條就是“發(fā)展生產(chǎn)，搞好經(jīng)濟(jì)，使人民生活不斷得到改善”［15］378～379。要維護(hù)邊疆經(jīng)濟(jì)安全與國家安全，離不開經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的保障與支撐。從民族工作的重點(diǎn)內(nèi)容來看，第五次中央民族工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)新時(shí)代安邊固邊興邊工作，強(qiáng)化人口與經(jīng)濟(jì)支撐，深入推進(jìn)固邊興邊富民行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)邊境繁榮發(fā)展”［3］。因此，邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有強(qiáng)邊固防功能，［16］是增進(jìn)邊疆安全的有效途徑。

（三）邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求

實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。［2］邊疆民族地區(qū)作為中國式現(xiàn)代化道路的重要組成部分，直接關(guān)系著中國式現(xiàn)代化總體戰(zhàn)略順利實(shí)現(xiàn)的大局，而邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化在邊疆民族地區(qū)落地生根、吐枝散葉和開花結(jié)果的具體體現(xiàn)，是推動(dòng)各民族高舉中國特色社會(huì)主義旗幟，共同走向現(xiàn)代化的康莊大道。從中國式現(xiàn)代化的深刻內(nèi)涵來看，“中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化、是全體人民共同體富裕的現(xiàn)代化、是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化、是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化”［2］，五個(gè)現(xiàn)代化的特征也是對(duì)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的具體要求。

其一，人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)的是十四億多人口整體的現(xiàn)代化，這就包括邊疆少數(shù)民族群眾在內(nèi)。其二，全體人民共同體富裕的現(xiàn)代化，彰顯的是“一個(gè)民族都不能少”和“一個(gè)民族都不能差”的共建共享的現(xiàn)代化，要求的是各民族發(fā)展“數(shù)”與“量”兩個(gè)維度的統(tǒng)一，追求的是“社會(huì)公平正義”“民族平等”的價(jià)值導(dǎo)向。而經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是共同富裕程度的物質(zhì)基礎(chǔ)，要提升邊疆民族地區(qū)共同富裕水平，就必須推動(dòng)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。其三、物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化，追求的是物質(zhì)富足與精神富有協(xié)同共進(jìn)的現(xiàn)代化。物質(zhì)發(fā)展決定精神發(fā)展，馬克思也認(rèn)為：“物質(zhì)生活的生產(chǎn)方式制約著整個(gè)社會(huì)生活、政治生活和精神生活的過程。”［17］2因此，物質(zhì)文明與精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化直接明確了推動(dòng)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必要性。其四，人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，要求的是在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，將生態(tài)文明建設(shè)擺在突出位置，遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，堅(jiān)持綠色發(fā)展。邊疆民族地區(qū)是我國的水系源頭區(qū)、資源富集區(qū)、生態(tài)功能區(qū)，走的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展之路必須是綠色的可持續(xù)發(fā)展道路。其五，和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化，追求的是和睦相處、開放合作、互利共贏的對(duì)外關(guān)系。2013年習(xí)近平提出“一帶一路”倡議，并在2014年提出打造“周邊命運(yùn)共同體”，堅(jiān)持睦鄰、安鄰、富鄰。外向型發(fā)展的“一帶一路”以“路”“橋”“廊”“帶”為空間紐帶而展開，以“互聯(lián)互通”“互利合作”為核心運(yùn)作機(jī)制所并聯(lián)起來，［18］使得邊疆民族地區(qū)由我國對(duì)外開放的“末梢”變?yōu)椤扒把亍薄．?dāng)前，邊疆民族地區(qū)已發(fā)展有沿邊口岸129個(gè)，數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國口岸年鑒2022年版》整理而得。邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)17個(gè)，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)2個(gè)，重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)9個(gè)，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（片區(qū)）5個(gè)，［19］還有數(shù)量眾多的邊民互市貿(mào)易區(qū)（點(diǎn)）。因此，和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化，需要邊疆民族地區(qū)以“開放為架”推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，大力發(fā)展邊境貿(mào)易，夯實(shí)中國與周邊命運(yùn)共同體的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

二、政府職能的“在場(chǎng)”邏輯：邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的特殊性

黨的十八大以來，邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，28個(gè)人口較少民族實(shí)現(xiàn)了整族脫貧，少數(shù)民族群眾一道邁進(jìn)了全面小康社會(huì)。但因自然條件、地理環(huán)境、歷史文化等因素的影響，邊疆民族地區(qū)發(fā)展不平衡不充分的問題依然突出，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的任務(wù)依然艱巨，與東部地區(qū)發(fā)展差距依然較大，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定、國家安全任務(wù)依然繁重，仍然是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的短板和薄弱環(huán)節(jié)。這決定了邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有顯著的特殊性，并且這種特殊性也構(gòu)成了政府職能的“在場(chǎng)”邏輯。

（一）宏觀層面：邊疆民族地區(qū)復(fù)雜的自然環(huán)境與正外部性間的結(jié)構(gòu)性張力

邊疆民族地區(qū)地域遼闊，地形地貌復(fù)雜多樣，主要分布在雪山冰川、荒漠戈壁、群山峻嶺地帶，生態(tài)環(huán)境脆弱、自然條件惡劣。特殊的地形地貌和自然條件也使得邊疆民族地區(qū)成為了地震、泥石流、滑坡等自然災(zāi)害的頻發(fā)區(qū)，同時(shí)也是雪災(zāi)、沙塵、風(fēng)暴、冰凍等極端天氣的重點(diǎn)受災(zāi)地區(qū)。以新疆和田地區(qū)為例，總面積達(dá)24萬平方千米，其中山地占33.3%，沙漠戈壁占63%，綠洲僅占3.7%，且被沙漠和戈壁分割成大小不等的300多塊，人均耕地面積不到0.8畝，年均降水量35毫米，年蒸發(fā)量2480毫米，四季多風(fēng)沙，每年沙塵天氣220天以上。數(shù)據(jù)來源：《和田概況》，和田地區(qū)行政公署官網(wǎng)（https：//www.xjht.gov.cn/article/list.php？catid=142）。訪問日期：2023年4月29日。受自然地理環(huán)境制約，邊疆民族地區(qū)人口稀少且居住分散。2020年，胡煥庸線東西兩側(cè)的分縣人口總量占比分別為93.76%和6.24%。［20］新疆是我國面積最大的省區(qū)，平均每平方公里不足16人，西藏平均每平方公里僅3人數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2021年新疆與西藏統(tǒng)計(jì)年鑒計(jì)算得出。。但與此同時(shí)，廣闊的邊疆民族地區(qū)又是我國種植業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)的主要分布地區(qū)，是我國糧食、能源等重要戰(zhàn)略資源的儲(chǔ)備和供給基地，也是我國的水系源頭區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、環(huán)境保護(hù)區(qū)，擁有全國75%的草原面積、44%的森林面積、66%的水資源，承擔(dān)著保障糧食安全、資源能源安全、維護(hù)生態(tài)安全等多重任務(wù)（見表1）。因此，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論來看，邊疆民族地區(qū)也是生產(chǎn)正外部性的主體之一。［21］但這種復(fù)雜的自然環(huán)境與多重疊加的正外部性之間又存在著顯著的結(jié)構(gòu)性張力，一是發(fā)展經(jīng)濟(jì)與自然環(huán)境制約之間的矛盾與風(fēng)險(xiǎn)，二是發(fā)展經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，三是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系不適應(yīng)的矛盾。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾尤為突出。從自然環(huán)境的長(zhǎng)期性與市場(chǎng)自發(fā)性缺陷的角度來看，這些現(xiàn)實(shí)矛盾還是短期內(nèi)難以改變的。而正外部性與結(jié)構(gòu)性張力的存在，也意味著邊疆民族地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育與生產(chǎn)不足。

（二）中觀層面：區(qū)域非均衡發(fā)展“累積循環(huán)效應(yīng)”的客觀事實(shí)

從現(xiàn)實(shí)情境看，邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍相對(duì)落后，普遍存在著速率的高增長(zhǎng)與絕對(duì)數(shù)量的相對(duì)低增長(zhǎng)并存、區(qū)域發(fā)展不平衡、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值在總量和增幅上都與全國平均值有較大差距、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式相對(duì)落后、可持續(xù)發(fā)展問題突出等問題。

從地區(qū)生產(chǎn)總值來看，邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)提升，地區(qū)GDP增長(zhǎng)率連年超過全國平均水平，2012年邊疆九省區(qū)的增長(zhǎng)率為8.93%，同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率為7.7%；2020年邊疆九省區(qū)的增長(zhǎng)率提高到11.1%，而同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率為2.3%。但橫向比較，邊疆地區(qū)與非邊疆地區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值差距不斷增大，由2012年的411962.03億元擴(kuò)大到2021年的960676.7億元（見圖1）；5個(gè)自治區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值之和不及1個(gè)廣東省，30個(gè)自治州之和不及1個(gè)廣州市，120個(gè)自治縣之和不及百強(qiáng)縣前3位的總量大。2021年，五個(gè)自治區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值為67841.2億元，廣東省為124369.67億元，30個(gè)自治州的為27398.86億元，廣州市的為28231.97億元，120個(gè)自治縣的為12291.9億元，百強(qiáng)縣前3位分別為江蘇省的昆山市、江陰市、張家港市，地區(qū)生產(chǎn)總值總和為12358.6億元。從人均GDP來看，2019～2021年甘肅、黑龍江、廣西三?。▍^(qū)）連續(xù)三年位居全國倒數(shù)前三位；2012～2021年，甘肅的人均GDP與全國平均水平乃至與廣東的人均GDP的差距不斷拉大，長(zhǎng)期以來僅有廣東一省的35%～40%左右（見圖2）；且從區(qū)域內(nèi)部比較，2021年新疆人均GDP為57717元，和田地區(qū)僅為18234元，只有新疆全區(qū)的31.6%，相差39483元之多。從城鎮(zhèn)化水平來看，2021年西藏、云南、甘肅的城鎮(zhèn)化率分列倒數(shù)前三位，且新疆和田地區(qū)的城鎮(zhèn)化率僅有21.9%，鄉(xiāng)村人口198.19萬人，占78.1%，部分縣農(nóng)業(yè)人口占比超過90%。從居民人均可支配收入來看，2021年全國城鎮(zhèn)居民可支配收入為47412元，邊疆民族地區(qū)的城鎮(zhèn)居民可支配收入為356487元，相差11725元，且黑龍江、吉林、甘肅分列倒數(shù)前三位；農(nóng)村居民可支配收入16398元與全國18931元相差2533元，且倒數(shù)前十位邊疆九省區(qū)就占了5個(gè)。泰爾指數(shù)是衡量地區(qū)間收入差距的重要指標(biāo)，2018年邊疆民族地區(qū)的泰爾指數(shù)仍為全國平均的1.64倍，且西藏、甘肅、云南、新疆、廣西分列全國第1、2、4、6、7位。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，2018年全國三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為7.2∶40.6∶52.2，處于工業(yè)化中后期階段，邊境縣市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為21∶36∶43，第一產(chǎn)業(yè)比重仍超過20%，處于工業(yè)化初期階段。［22］23另外，邊疆民族地區(qū)返貧風(fēng)險(xiǎn)尤其是規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)較大，若干領(lǐng)域的民生問題依然突出。

著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家繆爾達(dá)爾提出的累積循環(huán)因果理論分析了非均衡發(fā)展產(chǎn)生的原因及其消極影響，認(rèn)為發(fā)達(dá)地區(qū)在市場(chǎng)力量的作用下表現(xiàn)為一種上升的正反饋運(yùn)動(dòng)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則表現(xiàn)出一種下降的正反饋運(yùn)動(dòng)，并在這種循環(huán)因果過程中，欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)的“回流效應(yīng)”（赫希曼將其概括為“極化效應(yīng)”）總是大于發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的“擴(kuò)散效應(yīng)”（赫希曼將其概括為“涓滴效應(yīng)”），這樣的經(jīng)濟(jì)累積的結(jié)果是擴(kuò)大區(qū)域間差距，［23］加深地域間、族際的利益分化。從以上的數(shù)據(jù)分析可以看出，邊疆民族地區(qū)存在“繆爾達(dá)爾式的發(fā)展不平衡”，存在較強(qiáng)的“累積循環(huán)效應(yīng)”，單純依靠市場(chǎng)力量，區(qū)域發(fā)展難以自發(fā)調(diào)節(jié)到均衡狀態(tài)，且“累積循環(huán)效應(yīng)”的存在也會(huì)進(jìn)一步加劇“馬太效應(yīng)”。如果這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的效應(yīng)長(zhǎng)期存在，不僅會(huì)使邊疆民族地區(qū)人民群眾內(nèi)心產(chǎn)生“不平衡性”和“被剝奪感”，還可能誘發(fā)非理性民族情緒高漲，危害邊疆安全與穩(wěn)定。

（三）微觀層面：“完全市場(chǎng)假設(shè)”與“誘質(zhì)性制度變遷”的雙重差距

1.邊疆民族地區(qū)市場(chǎng)環(huán)境與“完全市場(chǎng)假設(shè)”的差距

邊疆民族地區(qū)的市場(chǎng)環(huán)境與“完全市場(chǎng)假設(shè)”間的差距主要體現(xiàn)在三個(gè)維度：一是市場(chǎng)主體孱弱，地方企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小、產(chǎn)值低、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。截至2021年，邊疆九省區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總數(shù)為38537家，僅占全國的8.73%，僅相當(dāng)于廣東省的58%；規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)營(yíng)業(yè)收入為156796.5億元，只占全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)營(yíng)業(yè)收入的11.7%，不及江蘇或廣東一個(gè)省。在每年一度的全國科技企業(yè)100強(qiáng)和《福布斯》中國企業(yè)創(chuàng)新100強(qiáng)評(píng)選中，邊疆民族地區(qū)一直沒有企業(yè)能夠入選。2021年中國企業(yè)500強(qiáng)中，邊疆九省區(qū)一共才38家，只占總數(shù)的7.6%，其中西藏沒有企業(yè)入選，黑龍江和吉林均僅有1家。在世界企業(yè)500強(qiáng)中，邊疆九省區(qū)僅有7家進(jìn)入榜單，占總數(shù)的1.4%，黑龍江、內(nèi)蒙古、西藏均沒有企業(yè)入選。新登記市場(chǎng)主體呈下降趨勢(shì)。而另一個(gè)重要的市場(chǎng)主體——作為消費(fèi)者的社會(huì)成員，在邊疆民族地區(qū)也存在著消費(fèi)水平不高的問題。2021年，邊疆九省區(qū)人均消費(fèi)支出排名全國末十位的就有5個(gè)，其中最末位的西藏的人均消費(fèi)支出僅相當(dāng)于上海的31.3%。社會(huì)消費(fèi)水平的明顯偏低，無疑會(huì)進(jìn)一步制約當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的發(fā)展空間。

二是市場(chǎng)發(fā)育程度不足。根據(jù)中國市場(chǎng)化指數(shù)數(shù)據(jù)庫，2020年邊疆九省區(qū)市場(chǎng)化指數(shù)排在20名以后的就有7個(gè)，其中新疆排名29，西藏排名最后；在產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)育程度、要素市場(chǎng)發(fā)育程度、市場(chǎng)中介發(fā)育程度3項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)中，要素市場(chǎng)發(fā)育程度又相對(duì)緩慢（見表2）。從資本利用效率來看，邊疆地區(qū)的資本邊際產(chǎn)出彈性低，2012～2020年邊疆地區(qū)資本利用率為-5.54%，比非邊疆地區(qū)-1.94%高出3.6%，存在著“盧卡斯悖論”。［24］邊疆地區(qū)資本利用效率不高，說明資本要素市場(chǎng)存在資本有效需求低的問題，而資本有效需求低也就是市場(chǎng)發(fā)育程度不足。從對(duì)外貿(mào)易規(guī)模來看，邊疆民族地區(qū)發(fā)展外貿(mào)具有地緣優(yōu)勢(shì)，但邊疆九省區(qū)外貿(mào)依存度較低，2021年邊疆九省區(qū)外貿(mào)依存度僅為15.2%，僅為廣東省的1/4；從單個(gè)省份來看，發(fā)展最快的遼寧省的外貿(mào)依存度為27.99%，僅列全國第11位，而排在倒數(shù)第2位的西藏的外貿(mào)依存度僅為1.93%。邊疆九省區(qū)外貿(mào)依存度不高說明外貿(mào)市場(chǎng)的開放性及發(fā)育程度不足。由于市場(chǎng)化程度不高，邊疆民族地區(qū)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)于本地產(chǎn)業(yè)選擇和企業(yè)成長(zhǎng)的促進(jìn)作用明顯不足。

三是支撐市場(chǎng)運(yùn)行的社會(huì)基礎(chǔ)薄弱。一方面，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力低，根據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的中國省域經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)展報(bào)告（2020～2021）藍(lán)皮書，邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力排名除內(nèi)蒙古和遼寧排在中游區(qū)外，其他7個(gè)省區(qū)都處于下游區(qū)，排名先后依次是廣西第22、新疆第23、云南第24、黑龍江第26、吉林第28、甘肅第30、西藏第31（見表3）。經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力包括宏觀經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、可持續(xù)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力、財(cái)政金融競(jìng)爭(zhēng)力、知識(shí)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、發(fā)展環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力、政府作用競(jìng)爭(zhēng)力、發(fā)展水平競(jìng)爭(zhēng)力以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)力等內(nèi)容，在一定程度上決定著一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展水平。值得注意的是，民族地區(qū)的發(fā)展環(huán)境除了受自然環(huán)境、文化環(huán)境等的制約外，還受境外因素的影響。如近年來，美國及西方國家頻繁以所謂的“自由、人權(quán)”為幌子，利用邊疆民族問題污蔑抵制中國，將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)問題政治化，不斷挑起對(duì)華貿(mào)易摩擦?！靶陆藁ㄊ录薄皬?qiáng)迫勞動(dòng)事件”即為例證。另一方面，邊疆民族地區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、公共文化服務(wù)等公共服務(wù)供給仍遠(yuǎn)低于全國平均水平，難以為市場(chǎng)運(yùn)行提供良好的平臺(tái)。在經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力和公共服務(wù)能力都偏低的情況下，如果完全由市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源配置，邊疆民族地區(qū)無疑會(huì)加劇“累積循環(huán)效應(yīng)”。

2.邊疆民族地區(qū)市場(chǎng)環(huán)境與“誘致性制度變遷”的差距

誘致性制度變遷是制度變遷的基本路徑之一，指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個(gè)人或一群人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。［25］394也就是說誘致性制度變遷直接由社會(huì)需求引發(fā)，并由社會(huì)組織完成，其動(dòng)力來源于社會(huì)行動(dòng)者基于“成本—收益”經(jīng)濟(jì)計(jì)算。誘致性制度變遷的誘發(fā)因素包括要素與產(chǎn)品相對(duì)價(jià)格的長(zhǎng)期變動(dòng)、技術(shù)進(jìn)步、其他制度安排的變遷、市場(chǎng)規(guī)模、偏好的變化、偶然事件六項(xiàng)，這六項(xiàng)要素的任意一項(xiàng)存在，都會(huì)導(dǎo)致社會(huì)產(chǎn)生制度變遷的需求。但邊疆民族地區(qū)的本地技術(shù)、人力資本、市場(chǎng)及其他因素等資源不足，仍缺乏利益誘致性制度變遷的驅(qū)動(dòng)機(jī)制。

在技術(shù)維度，從規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)新產(chǎn)品數(shù)和人均專利數(shù)考量邊疆民族地區(qū)科技創(chuàng)新能力，發(fā)現(xiàn)2019～2021年邊疆九省區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)新產(chǎn)品開發(fā)數(shù)不升反降，從年均6814年降至5558件，同期浙江省、廣東省等東部地區(qū)每年依次增加，全國平均水平也呈逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)。并僅占全國平均水平的1/5；從單個(gè)省區(qū)看，西藏長(zhǎng)期排在倒數(shù)第一位，年均僅74件。從人均專利數(shù)來看，邊疆九省區(qū)的人均專利數(shù)由2019年每萬人1.84件增長(zhǎng)至2021年每萬人9.32件，但整體水平不及廣東一省的1/5。在人力資本與市場(chǎng)維度，一方面，邊疆民族地區(qū)失業(yè)率較高，尤其是東北三省失業(yè)率居高不下，長(zhǎng)期位列全國倒數(shù)前三；另一方面，由于邊疆民族地區(qū)因地理環(huán)境、語言差異、交通通信等客觀障礙制約，社會(huì)現(xiàn)代性發(fā)育不足，傳統(tǒng)的家族制度與風(fēng)俗習(xí)慣根深蒂固，甚至一些地區(qū)宗教氛圍較濃厚，許多少數(shù)民族群眾缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、變革超越意識(shí)、財(cái)富觀念和契約觀念，缺乏投入市場(chǎng)活動(dòng)、追逐個(gè)人利益的激情和能力。部分地區(qū)少數(shù)民族群眾大多注重當(dāng)前的生活，重視宗教和傳統(tǒng)儀式，而不太在意生產(chǎn)資源和資本的累積，在民間很難形成可觀的資本力量；由于教育水平相對(duì)較低，交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，邊疆民族地區(qū)各族群眾對(duì)市場(chǎng)信息的了解和利用程度都遠(yuǎn)低于其他地方，利用市場(chǎng)機(jī)制的能力也受到更多的客觀條件限制；邊疆民族地區(qū)的企業(yè)管理者與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，整體上思想解放程度以及能力和素質(zhì)方面存在差距。［26］這些內(nèi)部的不利因素，使得邊疆民族地區(qū)以誘致性制度變遷方式來激活本地發(fā)展動(dòng)力的嘗試，往往達(dá)不到應(yīng)有的效果。值得注意的是，誘致性制度變遷也不是萬能的，誘致性制度變遷基于要素與產(chǎn)品價(jià)格引發(fā)的誘致因素會(huì)導(dǎo)致外部資本向邊疆民族地區(qū)高耗能、低效益產(chǎn)業(yè)集中，不僅具有反生態(tài)性，對(duì)邊疆民族地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境造成破壞，還會(huì)加劇邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)邊緣化和畸形發(fā)展。

三、“有為政府”建構(gòu)“有效市場(chǎng)”：政府職能推動(dòng)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)進(jìn)路

縱觀歷史，西方國家奉行“最小的政府就是最好的政府”理念，建立了政府只充當(dāng)守夜人角色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了工業(yè)革命的實(shí)現(xiàn)與發(fā)展。我國東南沿海地區(qū)走在改革開放的前沿，累積了充分的誘質(zhì)性制度變遷要素，市場(chǎng)機(jī)制較為成熟，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。但邊疆地區(qū)仍存在復(fù)雜的自然環(huán)境與正外部性間的結(jié)構(gòu)性張力、區(qū)域非均衡發(fā)展“累積循環(huán)效應(yīng)”的逐漸強(qiáng)化以及市場(chǎng)環(huán)境與“完全市場(chǎng)假設(shè)”與“誘質(zhì)性制度變遷”的雙重差距，不僅違背經(jīng)濟(jì)人基本假定，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分散，市場(chǎng)化程度低，而且市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也不充分。尤其是新發(fā)展階段的到來，邊疆民族地區(qū)面臨著人口紅利喪失、全球化紅利不再、生態(tài)環(huán)境惡化、外部需求市場(chǎng)不足等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，已難以通過比較優(yōu)勢(shì)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)的追趕。并且，邊疆民族地區(qū)不僅承擔(dān)著促進(jìn)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)，更肩負(fù)著維護(hù)祖國統(tǒng)一、鞏固邊疆安全穩(wěn)定、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)以及鑄牢中華民族共同體意識(shí)的特殊使命與重任。也就是說，邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展不適宜西方的“完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”道路，也無法復(fù)制東南沿海地區(qū)資本市場(chǎng)帶動(dòng)的高質(zhì)量發(fā)展模式。要促成邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)趕超發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展，必須要優(yōu)化政府職責(zé)體系，通過“有為政府”培植市場(chǎng)機(jī)制，引導(dǎo)市場(chǎng)有效有序發(fā)展。

強(qiáng)調(diào)政府職能推動(dòng)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展不僅是現(xiàn)實(shí)情境多重張力驅(qū)動(dòng)下的結(jié)果，還是自然權(quán)利讓渡形成的公共權(quán)力對(duì)政府職能體系的內(nèi)在要求。從現(xiàn)代政府所承擔(dān)的職能來看，政府承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政府職能的主要內(nèi)容之一。歷次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的內(nèi)容也凸顯了高質(zhì)量發(fā)展過程中優(yōu)化政府職能的重要性。因此，在建設(shè)國內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的背景下，在新發(fā)展階段的新征程中，要優(yōu)化政府職能推動(dòng)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）完善差別化區(qū)域支持政策，實(shí)現(xiàn)區(qū)域空間正義

大衛(wèi)·哈維認(rèn)為，空間正義是一個(gè)通過正義方式實(shí)現(xiàn)公正地理分配的過程，［27］6而“權(quán)力—制度”的空間正義轉(zhuǎn)向則是這種正義方式實(shí)現(xiàn)的基本手段和重要途徑。也就是說，政府的公共政策是縮小發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)空間正義的關(guān)鍵。因此，要進(jìn)一步在民族區(qū)域自治制度框架下加大對(duì)民族地區(qū)發(fā)展的政策傾斜力度，完善差別化的區(qū)域支持政策，進(jìn)而為邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有效保障。一是要完善宏觀調(diào)控的政策協(xié)同，包括財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策以及地區(qū)政策等在內(nèi)的一系列方針政策。要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，并將收入型轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)向收入型轉(zhuǎn)移支付與發(fā)展型轉(zhuǎn)移支付并重，提高發(fā)展型轉(zhuǎn)移支付的比重；要繼續(xù)實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、西部大開發(fā)、興邊富民、對(duì)口支援、沿邊開發(fā)開放等戰(zhàn)略政策體系，充分發(fā)揮“全國一盤棋”的制度優(yōu)勢(shì)，并將單向扶持型向關(guān)系促進(jìn)型轉(zhuǎn)變。二是要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)政策支持力度?；A(chǔ)設(shè)施公共物品和公共服務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性影響。公共物品和公共服務(wù)的落后，既是邊疆民族地區(qū)與其他地區(qū)發(fā)展差距的重要體現(xiàn)，又是導(dǎo)致邊疆民族地區(qū)與其他地區(qū)發(fā)展差距始終未能消除的關(guān)鍵性原因。國家應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)邊疆民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)政策支持力度，在規(guī)劃各種公共工程項(xiàng)目時(shí)，要優(yōu)先考慮在邊疆民族地區(qū)安排，在分配公共財(cái)政資金時(shí)，要優(yōu)先滿足邊疆民族地區(qū)的需求，著力于補(bǔ)短板，強(qiáng)弱項(xiàng)、提質(zhì)量、增速度，大力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，構(gòu)建集約高效、經(jīng)濟(jì)適用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。三是要適當(dāng)調(diào)整在邊疆民族地區(qū)資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中的利益分配和補(bǔ)償機(jī)制，提高邊疆民族地區(qū)在資源開發(fā)過程中的獲益比例，推動(dòng)外來企業(yè)本地化，充分吸納當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力。四是要完善對(duì)口支援與東西部協(xié)作政策。新發(fā)展階段的到來意味著已經(jīng)到了實(shí)現(xiàn)鄧小平提出的“第二個(gè)大局”的關(guān)鍵時(shí)期。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持和完善東西部協(xié)作和對(duì)口支援機(jī)制”“全國支援西藏必須長(zhǎng)期堅(jiān)持”“各援疆省市要長(zhǎng)期堅(jiān)持對(duì)口援疆”。要構(gòu)建全方位、多層次、寬范圍的對(duì)口支援機(jī)制，尤其要加大教育、就業(yè)對(duì)口支援力度，完善跨區(qū)域就業(yè)創(chuàng)業(yè)合作機(jī)制，推進(jìn)民族地區(qū)和東中部地區(qū)各族群眾跨區(qū)域雙向流動(dòng)。

（二）優(yōu)化國土空間規(guī)劃，強(qiáng)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系

國土空間規(guī)劃不僅能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，還能強(qiáng)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要：“深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系?！保?］由于我國邊疆民族地區(qū)多分布于自然、生態(tài)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)事業(yè)等條件都相對(duì)處于弱勢(shì)的地區(qū)，如果缺乏全國性的統(tǒng)籌規(guī)劃，邊疆民族地區(qū)在區(qū)域規(guī)劃的博弈中無疑處于劣勢(shì)。這種劣勢(shì)若得不到扭轉(zhuǎn)，則可能導(dǎo)致本來在經(jīng)濟(jì)上與內(nèi)地融合程度相對(duì)較低，在全國統(tǒng)一大市場(chǎng)格局中已經(jīng)出現(xiàn)了邊緣化傾向的部分民族地區(qū)，在未來的發(fā)展進(jìn)程中處于更加不利的局面。因此，要優(yōu)化國土空間規(guī)劃，將邊疆民族地區(qū)作為一個(gè)特殊的區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃，通過國土戰(zhàn)略規(guī)劃為邊疆民族地區(qū)在全國統(tǒng)一大市場(chǎng)大分工格局中確立合適的位置，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合程度，打破部分民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)封閉、隔絕于全國大市場(chǎng)之外的狀況，有序推動(dòng)各族群眾跨區(qū)域雙向流動(dòng)。首先，要進(jìn)一步培育發(fā)展北部灣城市群、呼包鄂榆、寧夏沿黃、天山北坡等城市群，實(shí)現(xiàn)城市群協(xié)調(diào)共同發(fā)展，“形成多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)性城市群”［28］；其次，要結(jié)合“一帶一路”戰(zhàn)略加快邊疆民族地區(qū)區(qū)域中心城市、重要節(jié)點(diǎn)城市和新生中小城市的培育和建設(shè)，并發(fā)揮其集聚能力和輻射作用，進(jìn)而促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；最后，要進(jìn)一步完善對(duì)邊疆民族地區(qū)新區(qū)、自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開放試驗(yàn)區(qū)等政策先行的特殊空間的空間規(guī)劃。

（三）推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)韌性

新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)主張發(fā)展中國家或地區(qū)應(yīng)從其自身要素稟賦結(jié)構(gòu)出發(fā)發(fā)展具有潛在比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，在有為政府和有效市場(chǎng)的共同作用下推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展。［29］7邊疆民族地區(qū)要立足資源稟賦、發(fā)展條件、比較優(yōu)勢(shì)等實(shí)際，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力。一是要立足自然資源與人文資源稟賦優(yōu)勢(shì)推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因地制宜發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、民族醫(yī)藥、民族手工業(yè)、旅游業(yè)等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，通過制度和組織管理創(chuàng)新，科學(xué)推動(dòng)“綠水青山”“冰川雪山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”，采取產(chǎn)品、營(yíng)銷、價(jià)格、渠道的組合策略來打造特色品牌，著力提高特色產(chǎn)業(yè)的互補(bǔ)性、關(guān)聯(lián)性，建立產(chǎn)業(yè)集群，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，更多帶動(dòng)本地就業(yè)。二是要將潛在的后發(fā)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的實(shí)際效能。要利用人工智能、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合；主動(dòng)圍繞國家產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈建設(shè)，充分發(fā)揮對(duì)口支援和東西部協(xié)作等機(jī)制作用，加快“西引東來”“東聯(lián)西出”步伐，通過共建園區(qū)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、技術(shù)轉(zhuǎn)移等方式，有序承接?xùn)|部發(fā)達(dá)地區(qū)的適宜產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并借助東部地區(qū)的資本、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)能源資源類企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。三是要發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)和地緣優(yōu)勢(shì)擴(kuò)大對(duì)外開放。對(duì)外開放是促進(jìn)邊疆民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵著力點(diǎn)。邊疆民族地區(qū)作為“一帶一路”倡議綜合效應(yīng)的先行區(qū)，要從“地方性”走向“區(qū)域化”“世界化”，探索對(duì)外區(qū)域合作的新機(jī)制、新模式，推動(dòng)“通道經(jīng)濟(jì)”向“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)”“口岸經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（四）以高水平安全保障高質(zhì)量發(fā)展

基于特殊的自然人文環(huán)境和地緣環(huán)境，邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展不僅受到自然環(huán)境與正外部性間的制約，也面臨著各族群眾美好生活需要與發(fā)展不平衡不充分的挑戰(zhàn)，還面臨著境外因素的干擾與破壞。特別是隨著中國的崛起以及在國際事務(wù)中地位與作用的增強(qiáng)，國際反華勢(shì)力時(shí)常將政治問題經(jīng)濟(jì)化或經(jīng)濟(jì)問題政治化，把經(jīng)濟(jì)與政治、民族、宗教等問題掛鉤，將其作為遏制中國的工具。無論是“新疆棉花事件”“強(qiáng)迫勞動(dòng)法案”等直接表現(xiàn)政治經(jīng)濟(jì)化的事實(shí)證據(jù)，還是發(fā)展不平衡不充分的經(jīng)濟(jì)政治化的手段，都嚴(yán)重威脅著邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程，甚至威脅著國民生命與財(cái)產(chǎn)安全。這也表明了，邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)良好內(nèi)外部安全環(huán)境的需求更大。只有居安思危，打造高水平安全，具備了安全穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，才能為邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航，才能有效集聚人才、資本、技術(shù)、知識(shí)及信息等資源與要素，才能取得持續(xù)、快速、健康的發(fā)展。而向公眾提供各類公共安全服務(wù)、營(yíng)造安全有序的社會(huì)環(huán)境是政府的基本職責(zé)，也是現(xiàn)代國家獲得政治合法性的基本前提。從實(shí)踐中看，邊疆民族地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)始終圍繞“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的主線，將“實(shí)現(xiàn)社會(huì)長(zhǎng)治久安”擺在至關(guān)重要的位置。從理論上看，習(xí)近平也多次強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持發(fā)展與安全并重，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的良性互動(dòng)”。因此，要推動(dòng)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，必須要推進(jìn)邊疆安全體系和能力現(xiàn)代化，打造高水平安全，以高水平安全保障經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。要牢固樹立總體國家安全觀，堅(jiān)持底線思維，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，推進(jìn)防范化解民族領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患體制機(jī)制建設(shè)，著力防范化解民族領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患，有效遏制和堅(jiān)決打擊境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力各種滲透顛覆破壞活動(dòng)、暴力恐怖活動(dòng)、民族分裂活動(dòng)、宗教極端活動(dòng)。尤其是在擴(kuò)大邊疆民族地區(qū)對(duì)外開放的同時(shí)，嚴(yán)密防范敵對(duì)勢(shì)力各類滲透顛覆活動(dòng)成為一項(xiàng)重要而緊迫的課題。

四、更好發(fā)揮政府作用：邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要調(diào)適好的幾對(duì)關(guān)系

（一）正確調(diào)適好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，堅(jiān)持“有為政府”與“有效市場(chǎng)”相統(tǒng)一

對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的探索與調(diào)適，不僅貫穿整個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的嬗變歷程，也是世界各國經(jīng)濟(jì)治理和制度變革的核心。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)政府職能推動(dòng)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，并不是強(qiáng)調(diào)“政府萬能”，主張政府與市場(chǎng)的對(duì)立，而是強(qiáng)調(diào)以“有為政府”建構(gòu)“有效市場(chǎng)”，以“有效市場(chǎng)的政府作用”與“有為政府的市場(chǎng)邏輯”二者共同作用協(xié)調(diào)形成“有為政府”基礎(chǔ)上的“有效市場(chǎng)”。也就是說，政府應(yīng)該根據(jù)市場(chǎng)情境的變化動(dòng)態(tài)調(diào)整市場(chǎng)。一是要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)生命周期規(guī)律，一旦市場(chǎng)有能力就應(yīng)及時(shí)退出，將該領(lǐng)域的事務(wù)交還市場(chǎng)主導(dǎo)，不能形成“路徑依賴”，不能習(xí)慣性地依靠行政命令或政府的組織力量進(jìn)行市場(chǎng)制度變革，不能習(xí)慣性地為本地企業(yè)和產(chǎn)業(yè)對(duì)社會(huì)責(zé)任的規(guī)避進(jìn)行辯護(hù)，不能習(xí)慣性地以市場(chǎng)存在缺陷為由全面管制經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事務(wù)，并把這種“非常態(tài)”固化為“常態(tài)”；二是要遵循有效市場(chǎng)的價(jià)值導(dǎo)向，把握行為邊界，有所為、有所不為。要明晰政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)是有領(lǐng)域、有選擇、有限度的，要將主要的精力投入到市場(chǎng)進(jìn)入不了、不愿進(jìn)入，但對(duì)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展起到基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性的公共事業(yè)領(lǐng)域，對(duì)于一些準(zhǔn)公共物品供應(yīng)方面，應(yīng)適當(dāng)引入市場(chǎng)、社會(huì)主體參與，而在那些市場(chǎng)主體進(jìn)入積極性非常高、市場(chǎng)機(jī)制能夠充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府不應(yīng)與民爭(zhēng)利，應(yīng)該盡可能避免直接介入，從而承擔(dān)制定并執(zhí)行規(guī)則、協(xié)調(diào)關(guān)系、裁決爭(zhēng)端、提供服務(wù)等管理職能。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，邊疆民族地區(qū)政府要有從現(xiàn)行所有干預(yù)的中觀、微觀市場(chǎng)領(lǐng)域退出的決心和準(zhǔn)備。

（二）正確調(diào)適好政府與企業(yè)的關(guān)系，培育壯大市場(chǎng)主體

政府與企業(yè)的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)體制改革過程中最重要的關(guān)系之一，強(qiáng)調(diào)的是“政府對(duì)某個(gè)行業(yè)或某一類企業(yè)采取的政策或行為模式”［30］。從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程來看，政府與企業(yè)的關(guān)系是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，并向著互動(dòng)、合作的趨勢(shì)演進(jìn)和收斂。但政府與企業(yè)的合作行為具有雙重效應(yīng)，一方面，政府與企業(yè)在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)互利共贏；另一方面，受到政治激勵(lì)和商業(yè)利益的驅(qū)動(dòng)，也可能會(huì)發(fā)生“政府尋租”或“政企合謀”現(xiàn)象。因此，對(duì)政府與企業(yè)關(guān)系的調(diào)適、修正與優(yōu)化具有現(xiàn)實(shí)必然性。尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制仍不健全、政府職能轉(zhuǎn)型緩慢、資源配置效率不高的邊疆民族地區(qū)而言，調(diào)適政府與企業(yè)的關(guān)系，構(gòu)建動(dòng)態(tài)同構(gòu)的良性政企關(guān)系，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)緊迫性。一是要堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)中性原則，處理好政府與國有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)等不同產(chǎn)權(quán)性質(zhì)企業(yè)的關(guān)系，營(yíng)造各種所有制主體依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平參與競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)的市場(chǎng)環(huán)境，發(fā)揮不同類型企業(yè)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)、改善民生中的作用，尤其是要多層次、全方位地推動(dòng)吸納就業(yè)能力強(qiáng)的中小微企業(yè)健康發(fā)展，從而提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)，吸納更多富余勞動(dòng)力，確保重點(diǎn)群體就業(yè)穩(wěn)定；二是要深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，深化“放管服”改革，降低投資、貿(mào)易、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新等領(lǐng)域制度性交易成本，強(qiáng)化涉企部門服務(wù)意識(shí)，疏通生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)等各環(huán)節(jié)之內(nèi)及之間的“堵點(diǎn)”，促進(jìn)各生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，不斷提高營(yíng)商環(huán)境的便捷性、平等性、法治化、國際化水平；三是要加大招商力度，培育壯大市場(chǎng)主體，廣泛動(dòng)員“民營(yíng)企業(yè)進(jìn)邊疆”，不斷強(qiáng)化邊疆與內(nèi)地血脈相連的發(fā)展關(guān)系。

（三）正確調(diào)適好中央政府與地方政府的關(guān)系，提高邊疆民族地區(qū)自我發(fā)展能力

分層級(jí)、分區(qū)域治理是公共權(quán)力運(yùn)行的重要特征，不同層級(jí)政府履行的職責(zé)不同，發(fā)揮的功能不同。從制度安排的角度看，邊疆處于央地關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)上，中央政府—地方政府的關(guān)聯(lián)是理解邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一條主線。自2000年啟動(dòng)“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”以來，“興邊富民行動(dòng)”“扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃”等一系列戰(zhàn)略行動(dòng)不斷推進(jìn)，國務(wù)院關(guān)于邊疆民族地區(qū)各省區(qū)加快發(fā)展的專門規(guī)劃意見逐步出臺(tái)，不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金、少數(shù)民族貧困地區(qū)溫飽基金、專項(xiàng)補(bǔ)助資金、邊境建設(shè)事業(yè)費(fèi)、邊民補(bǔ)貼、少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貼息貸款、扶貧專項(xiàng)貼息貸款等各類專項(xiàng)發(fā)展資金不斷設(shè)立，對(duì)口支援和東西部協(xié)作政策不斷落實(shí)深化，大量扶持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、支持民生改善、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)惠政策不斷升級(jí)，國家對(duì)邊疆民族地區(qū)的投入呈爆炸式增長(zhǎng)，一批批重大基礎(chǔ)設(shè)施和其他能帶動(dòng)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大工程拔地而起，使邊疆民族地區(qū)贏得了良好的發(fā)展機(jī)遇，經(jīng)濟(jì)總量迅猛增長(zhǎng)，現(xiàn)代化步伐不斷加快，充分彰顯了中國“集中力量辦大事”“全國一盤棋”的制度優(yōu)勢(shì)。但相比于“外部輸血”式幫扶，內(nèi)部“造血”能力提高的發(fā)展更具有可持續(xù)性，此外，與中央政府的宏觀設(shè)計(jì)與政策扶持相比，邊疆地方政府是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)者，直接面向市場(chǎng)、面對(duì)企業(yè)，對(duì)資源稟賦、要素資源配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及本地區(qū)居民偏好更為了解，其自身能力也直接影響著邊疆的治理效能和邊疆地區(qū)國家政權(quán)合法性資源的維護(hù)。因此，在完善差別化區(qū)域支持政策的同時(shí)，要正確調(diào)適好中央政府與地方政府的關(guān)系，處理好外部“輸血”與內(nèi)部“造血”“供血”的關(guān)系，處理好資金投入與資源配置效率的關(guān)系，提高民族地區(qū)自我發(fā)展能力。各級(jí)地方政府必須不斷轉(zhuǎn)變思想觀念，將自治權(quán)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力相結(jié)合，提升利用市場(chǎng)發(fā)展自我的意愿和能力，立足比較優(yōu)勢(shì)、后發(fā)優(yōu)勢(shì)、本土優(yōu)勢(shì)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)融入全國及本省區(qū)市發(fā)展全局，防止滑入“被援助”陷阱。

（四）正確調(diào)適好政府與人民的關(guān)系，堅(jiān)持緊貼民生推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展

馬克思認(rèn)為，評(píng)價(jià)一個(gè)社會(huì)進(jìn)步與否不能簡(jiǎn)單地以“生產(chǎn)力的發(fā)展”為標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵要看“生產(chǎn)力是否歸人民所有”。［31］10人民是現(xiàn)代政治的根本力量，只有以人民主體性為基石，堅(jiān)持以人為中心的發(fā)展，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的多重需要，社會(huì)才能夠獲得真正強(qiáng)大的進(jìn)步動(dòng)力，政黨也才能夠贏取人民的無條件支持與擁護(hù)。世界各國的現(xiàn)代化歷程也表明，單是統(tǒng)計(jì)意義上的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和數(shù)量的增長(zhǎng)與發(fā)展，群眾生活得不到改善，得不到實(shí)惠，享受不到改革發(fā)展成果，人民美好生活和“自由人的聯(lián)合體”構(gòu)建只會(huì)成為“空中樓閣”“鏡中花水中月”，不僅了偏離發(fā)展的目標(biāo)，而且也會(huì)造成不良的社會(huì)情緒進(jìn)而引發(fā)不穩(wěn)定因素?！鞍铉芮Ю?，維民所止”。邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，其價(jià)值旨?xì)w不僅在于邊疆謀利，還在于改善民生，使各族人民共享改革發(fā)展成果，鑄牢中華民族共同體意識(shí)。但當(dāng)前由于邊疆民族地區(qū)地方政府財(cái)力有限，再加上以GDP增長(zhǎng)和提高財(cái)政收入為核心的“政治錦標(biāo)賽”競(jìng)爭(zhēng)下，地方政府在投入上依然普遍存在“重經(jīng)濟(jì)、輕民生”。當(dāng)然基于國家對(duì)邊疆民族地區(qū)的政策扶持、特殊照顧再加上各援疆省市援助，對(duì)民生領(lǐng)域的投入資金不可謂不多，但各級(jí)政府在民生項(xiàng)目的投入產(chǎn)出效益上研究不夠，導(dǎo)致許多資源、資金盲目投入，利用、產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益不高。究其根源在于地方政府沒有認(rèn)識(shí)到“民生是最大的政治”的深刻內(nèi)涵，沒有領(lǐng)會(huì)到邊疆民族地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展要“堅(jiān)持所有發(fā)展都要賦予民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的意義，都要賦予改善民生、凝聚人心的意義，都要有利于提升各族群眾獲得感、幸福感、安全感”［13］的內(nèi)在要求。因此，要正確處理好政府與人民的關(guān)系，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，將改善民生、凝聚人心作為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

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THE TENSION AND ADJUSTMENT OF HIGH-QUALITY ECONOMIC DEVELOPMENT IN ETHNIC BORDER AREAS：From the perspective of government functions based on the promotion of coordinated regional development

Fu Qiumei，Li Junqing

Abstract：Governance of border areas is essential for the management of state affairs.Promoting the high-quality economic development of ethnic border areas is a core driver of enhancing national unity，an important guarantee for maintaining national security，and an essential requirement of achieving Chinese modernization.However，a high-quality development of ethnic border areas is particularly special，which is manifested in three aspects.At the macro level，there exist complex natural environment and structural tension of positive existence；at the mid-view level，there is the fact of the “cumulative cycle effect” of the non-balanced regional development；at the micro level，there exists the gap between “complete market hypothesis” and “changes in quality system”.All these constitute the logic of the “presence” of government functions.To promote high-quality economic development in ethnic border areas requires the government to play a role in establishing “efficient market”.The specific method is to improve differentiated regional support policies，optimize territorial spatial planning，promote the adjustment and upgrading of industrial structure，and maintain high-quality development through high-level security.At the same time，in order to better play the role of the government and achieve high-quality economic development at higher level，it is also necessary to deal with the relationship between the government and the market，the government and the enterprises，the central government and the local governments as well as the government and the people.

Keywords：High-quality Economic Development；Government Function；Effective Government；Coordinated Regional Development

〔責(zé)任編輯：陸 露〕