清代京師水災(zāi)及政府應(yīng)對(duì)措施

清代北京地區(qū)自然災(zāi)害種類繁多，主要有水災(zāi)、旱災(zāi)、地震、疫災(zāi)、冰雹等，水災(zāi)是各種自然災(zāi)害中發(fā)生頻率較高，且危害較大的災(zāi)種。清政府在應(yīng)對(duì)水災(zāi)方面，既注意治理永定河、疏通溝渠，積極預(yù)防水災(zāi)的發(fā)生，又注意采取蠲免、賑濟(jì)、平糶等措施救濟(jì)災(zāi)民，減輕水災(zāi)對(duì)人們正常生活的影響。

一、水災(zāi)頻仍

清代歷朝實(shí)錄、官員奏折、地方志及時(shí)人筆記等史料較為豐富，尹鈞科等著《北京歷史自然災(zāi)害研究》就是依據(jù)這些史料中關(guān)于水災(zāi)的記載，初步統(tǒng)計(jì)出在清代268年中，129個(gè)年份北京地區(qū)發(fā)生過(guò)多次大小輕重不同的水災(zāi)，平均約兩年發(fā)生一次。清代北京地區(qū)水災(zāi)不僅發(fā)生頻率很高，而且災(zāi)情較為嚴(yán)重。

北京地區(qū)春季多風(fēng)少雨，夏季炎熱多雨，降水較為集中，極易發(fā)生水災(zāi)，連續(xù)強(qiáng)降雨導(dǎo)致房屋倒塌、農(nóng)田被淹、人口傷亡，無(wú)法繼續(xù)正常的生產(chǎn)生活。如順治十年（1653）京師春季缺雨，入夏亢旱，之后連續(xù)降雨，都城內(nèi)外，積水成渠，房舍頹壞，薪桂米珠。[1]清初歷經(jīng)戰(zhàn)亂，房屋田地又被大量圈占，水災(zāi)后百姓的生活更為困苦。再如，康熙七年（1668）春季無(wú)雨，天氣亢陽(yáng)，禾苗枯槁。進(jìn)入七月，連續(xù)數(shù)日降雨，造成嚴(yán)重的水災(zāi)，很多州縣災(zāi)情較為嚴(yán)重，據(jù)地方志記載，通州連續(xù)降雨七天，境內(nèi)河流漫溢，洪水淹沒(méi)城墻九尺，很多居民溺亡。[2]密云大雨五晝夜，城垣北部被沖壞。[3]昌平州大雨，沖塌房屋，淹沒(méi)莊稼。[4]延慶州淫雨七晝夜，大水淹沒(méi)民居田禾。[5]

永定河滋養(yǎng)了北京城的發(fā)展，由于人類社會(huì)的過(guò)度開發(fā)，流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境發(fā)生變化，水土流失嚴(yán)重，河水?dāng)y帶大量泥沙在下游沉積，河水遷徙無(wú)常，河道經(jīng)常決口。在順治十年（1653）和康熙七年（1668）都發(fā)生過(guò)特大水災(zāi)。經(jīng)過(guò)康熙時(shí)期對(duì)永定河的治理，此后幾十年未發(fā)生較為嚴(yán)重的水災(zāi)。嘉慶六年（1801）永定河決口使京畿地區(qū)遭受一次特大水災(zāi)。當(dāng)年五六月份，連降大雨，永定河在盧溝橋附近多處決口，造成石景山、宛平、大興、良鄉(xiāng)等地遭受嚴(yán)重水災(zāi)，幾成澤國(guó)，村落蕩然。永定門外、廣安門外水勢(shì)洶涌，水深三四尺至五六尺不等，居民房屋倒塌，災(zāi)民紛紛前往附近廟宇避難。洪水流經(jīng)地區(qū)很多村莊被淹，宛平縣盧溝橋、南北瓦窯等120余村莊被沖去房屋2300余間，沖走35人。大興與宛平相似，洪水流經(jīng)田地，莊稼被淤沙覆蓋，一二尺至三四尺不等。良鄉(xiāng)籬笆房、長(zhǎng)陽(yáng)村等68個(gè)村莊被淹，沖塌房屋2810余間。大興、宛平、良鄉(xiāng)等州縣成災(zāi)十分。[6]清晚期以來(lái)，隨著政治的腐敗，河患不斷。時(shí)人震鈞在所著《天咫偶聞》曾說(shuō)：“畿輔自癸未九年（1883）以后，無(wú)歲不水，且年甚一年。雖屢奉蠲恤之詔，及士夫?yàn)橹葹?zāi)振患。而所救止于目前，終非拔本塞源之術(shù)。”[7]得不到有效治理的永定河年年泛濫成災(zāi)。

二、防災(zāi)措施

水災(zāi)發(fā)生頻繁，受災(zāi)面積廣，救災(zāi)難度大，較之災(zāi)后救災(zāi)，災(zāi)前預(yù)防可以直接減少災(zāi)害的發(fā)生，并相應(yīng)減少日后救災(zāi)的成本。

（一）治理永定河

遼金以來(lái)特別是元明清時(shí)期，隨著流域生態(tài)環(huán)境的破壞，永定河不再是一條清澈的河流。金代大定年間永定河決口，金世宗下詔中都三百里內(nèi)民夫堵筑決口，開啟了持續(xù)數(shù)個(gè)朝代的治理工程。清代多次組織永定河治理，其中，康熙三十七年（1698）直隸巡撫于成龍被派前往治理，是較有成效的一次。于成龍?zhí)岢鍪柚媸┑闹卫碓瓌t，一方面疏浚自良鄉(xiāng)老君堂、經(jīng)固安縣北十里鋪至永清縣東南朱家莊，出霸州柳岔口三角淀，達(dá)西沽入海，共計(jì)145里河道，以便宣泄洪水。同時(shí)，還組織修筑加固南北大堤一百八十余里，以期筑堤束水。此后，永定河無(wú)遷徙者四十年。

永定河治理工程可以通過(guò)以工代賑的方式組織完成。永定河決口發(fā)生后，堵筑決口、疏浚河道需要大量的勞動(dòng)力，而眾多的災(zāi)民正好滿足了這種需求。因此，官府招募身體強(qiáng)壯的災(zāi)民參加治理工程，災(zāi)民通過(guò)勞動(dòng)得到工錢。如嘉慶六年（1801）七月至次年五月，五萬(wàn)人參加堵筑決口、修筑堤壩及挑挖淤沙等各項(xiàng)工程，挑挖淤積人數(shù)最多，大半為沿河州縣災(zāi)民。再如，道光三年（1823）修筑永定河工程也通過(guò)以工代賑進(jìn)行。這種方式一舉兩得，既有利于河工順利進(jìn)行，也可使災(zāi)民生計(jì)多一份保障。

清代對(duì)永定河的治理，減少了水患的發(fā)生，當(dāng)然囿于城市安全的顧慮，未能將其置于整個(gè)流域內(nèi)統(tǒng)籌治理，未能達(dá)到根治水患的效果。晚期以來(lái)社會(huì)動(dòng)蕩，內(nèi)憂外患加劇，財(cái)政日益緊張，對(duì)永定河的治理逐漸流于形式。

（二）疏浚溝渠

清代京師有復(fù)雜的排水系統(tǒng)，主要街巷建有排水暗溝，有的街道兩側(cè)開挖明溝，將雨水通過(guò)護(hù)城河排出城外。順治初年由街道廳負(fù)責(zé)管理、疏浚京師內(nèi)外溝渠。乾隆時(shí)期成立值年河道溝渠處，由工部、奉宸院、頤和園、步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門各選一人，擔(dān)任值年河道溝渠大臣。遇有堵塞，工部會(huì)同管理溝渠大臣、步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門、五城御史及街道廳組織疏通挑挖。

清代雖循例疏浚，但奉行日久，多有名無(wú)實(shí)，溝渠日漸壅塞，致使大雨過(guò)后積水嚴(yán)重。嘉慶六年（1801）京師大水災(zāi)，圓明園宮門內(nèi)外出現(xiàn)積水。經(jīng)查，附近舊有旱河自乾隆三十六年（1771）后一直沒(méi)有疏浚，數(shù)十年來(lái)淤墊日增，驟雨連朝，水無(wú)去路。后經(jīng)步軍統(tǒng)領(lǐng)派出兵丁迅速開挖淤塞后，積水消退。隨后，清廷又組織疏通內(nèi)外城溝渠河道和護(hù)城河淤墊之處。

清代后期，京師疏浚溝渠仍在進(jìn)行，但貪污侵吞、遷就敷衍的情況越來(lái)越常見(jiàn)，每當(dāng)降水多時(shí)，積潦盈路，數(shù)日難消。清末京師加強(qiáng)城市管理，內(nèi)外城有專門的清道夫，除清理、平整馬路和街巷土路外，還負(fù)責(zé)疏浚溝渠。當(dāng)大雨之時(shí)，查看區(qū)內(nèi)溝渠，如有坍塌堵塞之處隨時(shí)修浚。雨后，鏟除泥水，不得掀開溝眼使泥水流入；注意確保溝渠無(wú)淤塞、無(wú)垃圾堵塞溝眼、溝渠及溝眼無(wú)坍塌、覆蓋的木板或石板無(wú)破壞。[8]

三、救災(zāi)措施

災(zāi)害是任何一個(gè)社會(huì)不可避免的來(lái)自自然界的威脅和破壞，如何抵御防范和救災(zāi)，直接關(guān)系到社會(huì)發(fā)展和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。水災(zāi)發(fā)生后，清政府采取多種措施開展救災(zāi)工作。

（一）蠲免

蠲免指的是水旱等自然災(zāi)害發(fā)生后，對(duì)受災(zāi)較為嚴(yán)重地區(qū)的錢糧，包括田賦和丁役，根據(jù)受災(zāi)程度確定災(zāi)情，確定蠲免比例。順治時(shí)期規(guī)定，成災(zāi)八分至十分者免十分之三，五分至七分者免十分之二，四分者免十分之一?？登瑫r(shí)期對(duì)蠲免標(biāo)準(zhǔn)多次調(diào)整。如康熙十七年（1678）增加災(zāi)蠲分?jǐn)?shù)，改為成災(zāi)九分以上者免十分之三。雍正六年（1728）加大蠲免力度，改為成災(zāi)十分者免十分之七，九分者免十分之六，八分者免十分之四，七分者免十分之二，六分者免十分之一。災(zāi)情重者，全行蠲免。乾隆三年（1738）擴(kuò)大災(zāi)蠲范圍，規(guī)定成災(zāi)五分者免十分之一。

社會(huì)發(fā)展較為繁榮時(shí)期，蠲免力度相對(duì)較大。如康熙三十四年（1695）九月，直隸順天、保定、河間、永平四府所屬地方，水災(zāi)歉收。康熙帝認(rèn)為雖高阜之地尚有收成，但受災(zāi)洼地更多，若仍行征取，則民力匱乏，難以輸將，因此，將次年的地丁銀米全部蠲免。

災(zāi)年應(yīng)征錢糧中蠲剩部分，一年或數(shù)年帶征完畢。成災(zāi)五分以下一般不蠲免，特殊情況下可緩征，成災(zāi)五分以上州縣中的成熟地畝應(yīng)征錢糧，可緩至次年秋后征收?！百x從田出，田荒則賦無(wú)所初”，“責(zé)以輸將，徒重其困”[9]，不利于恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活。為防止受災(zāi)州縣上蠲下征，皇帝諭令督撫或從各部院派出官員前往受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)訪查監(jiān)督。

（二）賑濟(jì)

賑濟(jì)即災(zāi)后政府發(fā)放錢糧救濟(jì)災(zāi)民，是救災(zāi)活動(dòng)中較為直接有效的措施。清初戰(zhàn)亂之后民生凋敝，京畿附近大量民田被圈占，糧食供給不足，一旦發(fā)生災(zāi)情，百姓生活陷入困境。順治九年（1652）畿輔水災(zāi)，夏秋歉收，米價(jià)上漲，官府于同年十二月?lián)苊拙虐偈y四百余兩，賑濟(jì)京城饑民。[10]賑濟(jì)分為急賑、大賑、加賑、展賑。急賑是災(zāi)害發(fā)生后的一種應(yīng)急措施，不論成災(zāi)分?jǐn)?shù)，不分極貧次貧，賑濟(jì)一個(gè)月。大賑是勘災(zāi)、審戶之后，根據(jù)成災(zāi)分?jǐn)?shù)對(duì)極貧人口進(jìn)行賑濟(jì)。大賑常例之外，來(lái)年視災(zāi)情進(jìn)行加賑、展賑。

除錢糧賑濟(jì)外，官府還通過(guò)開設(shè)粥廠的方式賑濟(jì)饑民。清初順治十年（1653）十月，設(shè)粥廠賑濟(jì)京師饑民。此后，清代京師開辦粥廠逐漸形成定制，每年在五城開設(shè)十廠，自十月初一日起，至三月二十日止，煮粥賑濟(jì)貧民。災(zāi)荒之年，增加粥廠數(shù)量，延長(zhǎng)煮賑時(shí)間。如嘉慶六年（1801）京師水災(zāi)，千余災(zāi)民在中頂廟避難，清廷于六月初十日在該處設(shè)廠，較定例提前數(shù)月。鑒于災(zāi)情嚴(yán)重，清廷先將粥廠延期至四月二十日，后因雨澤愆期再次展限，本年五城粥廠一直延至五月初五日。除五城設(shè)廠外，還在盧溝橋、黃村、東壩、采育等處添設(shè)廠座。為防止吏胥侵蝕，摻入石灰、糠秕，且災(zāi)民聚集容易引起疫病，清廷派出官員對(duì)粥廠加強(qiáng)監(jiān)督。

災(zāi)害發(fā)生后，需要經(jīng)過(guò)報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、審戶之后才發(fā)放錢糧，未發(fā)賑以前及已加賑之后，有窘迫而不能維生者，煮賑可以調(diào)劑期間。當(dāng)然，災(zāi)民每日往來(lái)粥廠，廢時(shí)荒業(yè)，因此，煮賑不是救災(zāi)的主要措施，只能被視為救災(zāi)活動(dòng)中一種補(bǔ)充手段。

（三）平糶

糧食儲(chǔ)備關(guān)系國(guó)計(jì)民生，年歲豐歉無(wú)常，惟在平時(shí)預(yù)先籌備，遇有災(zāi)害，方足以資接濟(jì)。清代定鼎京師伊始，便著手恢復(fù)倉(cāng)儲(chǔ)，不僅延續(xù)傳統(tǒng)的常平倉(cāng)、社倉(cāng)和義倉(cāng)，還在京師、通州陸續(xù)添建倉(cāng)廒存儲(chǔ)糧食。

地方發(fā)生災(zāi)害后，糧食減產(chǎn)甚至絕收，糧價(jià)上漲，災(zāi)民生計(jì)拮據(jù)，官府通過(guò)平糶賑借等手段平抑糧價(jià)，接濟(jì)災(zāi)民。如康熙三十三年（1694）密云、順義降雨較多，莊稼顆粒無(wú)收，清廷將通州倉(cāng)粟米一萬(wàn)石運(yùn)往密云縣，五千石運(yùn)往順義縣備賑。十一月，除常平倉(cāng)按照正常糧價(jià)糶賣外，將由通州倉(cāng)轉(zhuǎn)運(yùn)的粟米，每月發(fā)一千石，平價(jià)出糶，并派遣戶部官員各一人，前往監(jiān)察。[11]再如，雍正三年（1725）六七月間，京師雨水過(guò)多，物價(jià)騰貴。清廷撥京、通倉(cāng)米共三萬(wàn)二千余石，在京師設(shè)廠減價(jià)平糶。[12]如遇大災(zāi)，或倉(cāng)谷不敷，清廷通過(guò)豐荒調(diào)劑，增加災(zāi)區(qū)糧食市面供給量。如，嘉慶六年（1801）京畿受災(zāi)面積較廣，鄰省山東、河南收成較好。清廷從山東采買米麥?zhǔn)f(wàn)石、河南采買小米五萬(wàn)石，由水路運(yùn)至直隸，以備來(lái)年平糶。政府采買外，清廷還實(shí)行臨時(shí)減免稅政策，鼓勵(lì)商販除運(yùn)糧來(lái)京，并禁止豐收地方的官員遏糶。

京師首善之地，清廷對(duì)水災(zāi)較為重視，災(zāi)前積極防災(zāi)，災(zāi)后積極救災(zāi)，在減少水災(zāi)發(fā)生、救濟(jì)災(zāi)民、穩(wěn)定社會(huì)秩序等方面起到一定的作用。當(dāng)然，賑災(zāi)力度與社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)有很大關(guān)系，晚期賑災(zāi)效果已經(jīng)大打折扣。通過(guò)探討清代救災(zāi)活動(dòng)中采取的應(yīng)對(duì)措施，為我們當(dāng)代國(guó)家治理，提供一定的歷史借鑒。

注釋及參考文獻(xiàn)：

[1]清世祖實(shí)錄：卷七十六[M].影印本.北京：中華書局，1985：604.

[2]吳存禮，陸茂騰.通州志：卷十一[M].影印本.上海：上海書店出版社，2002：599.

[3]密云縣志編纂委員會(huì).密云縣志[M].北京：北京出版社，1998：72.

[4]吳履福，繆荃孫.昌平州志：卷六[M].影印本.臺(tái)北：成文出版社：1969：352.

[5]何道增，張惇德.延慶縣志：卷十二[M].影印本.上海：上海書店出版社，2002：572.

[6]水利水電科學(xué)研究院.清代海河灤河洪澇檔案史料[M].北京：中華書局，1981： 284.

[7]震鈞.天咫偶聞[M].北京：北京古籍出版社， 1982：194.

[8]田濤，郭成偉.清末北京城市管理法規(guī)[M].北京：北京燕山出版社，1996：20-25.

[9]李文海，夏明方.中國(guó)荒政全書（第二輯第四卷）[M].北京：北京古籍出版社，2004：206.

[10]清世祖實(shí)錄：卷七十[M].影印本.北京：中華書局，1985：555.

[11]清圣祖實(shí)錄：卷一百六十五[M].影印本.北京：中華書局，1985：800.

[12]周家楣，等.光緒順天府志[M]//京師志十二.北京：北京古籍出版社，2000：330.

作者單位：北京市社會(huì)科學(xué)院歷史所