構(gòu)建基層社會治理新格局：理念嬗變、實踐困境及推進策略

摘 要：構(gòu)建基層社會治理新格局，有助于充分發(fā)揮政府、市場與社會各自的資源稟賦優(yōu)勢，協(xié)同共治提供高質(zhì)量的公共服務，滿足人民日益增長的美好生活需要。社會經(jīng)濟環(huán)境的變遷，推動了基層社會公共事務呈現(xiàn)出從“社會管控”到“社會管理”再到“社會治理”的演變。當前，構(gòu)建基層社會治理新格局，在黨建引領(lǐng)整合機制、“治理”理念逐步深化、多元主體協(xié)同共治、治理方式改革創(chuàng)新等方面還存在不足，需要以黨建引領(lǐng)整合多方資源、以價值引導凝聚治理共識、以部門協(xié)同促進有效聯(lián)動、以技術(shù)整合推進網(wǎng)絡(luò)化治理，促進基層社會治理新格局的形成，進而提升基層社會治理效能。

關(guān)鍵詞：基層社會治理；協(xié)同共治；治理效能

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2024）09-0070-07

20世紀90年代以來，“治理” （governance）的涵義日益豐富，由主要體現(xiàn)為縱向的控制與服從，轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)同共治，其范圍也由“統(tǒng)治”所蘊含的與國家公共事務相關(guān)的管理活動和政治活動，轉(zhuǎn)變?yōu)橐庵父鞣N公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和［1］。治理理論的興起，在一定程度上消除了社會科學范式危機，豐富了解釋和描述現(xiàn)實世界的工具和手段，為國家、市場與社會關(guān)系的重塑提供了理論資源。黨的十八屆三中全會提出“社會治理”理念，要求創(chuàng)新社會治理體制，改進社會治理方式，以應對日益復雜的社會公共事務治理的需要?！笆奈濉币?guī)劃強調(diào)，要完善黨組織領(lǐng)導的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)社會治理體系，激發(fā)基層發(fā)展活力。黨的二十大報告要求，必須以社會治理體系、制度的完善推動治理效能的提升，以營造共建共治共享的社會發(fā)展局面。因此，不斷完善創(chuàng)新社會治理體系，構(gòu)建基層社會治理新格局，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，對于滿足人民日益增長的美好生活需要，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體建設(shè)，具有十分重要的意義。

一、構(gòu)建基層社會治理新格局的理念嬗變

新中國成立以來，隨著不同時期社會主要矛盾的變化，黨和政府的角色、職能不斷進行調(diào)整。治理模式的演進、方式方法的創(chuàng)新，背后是處理基層社會公共事務理念的不斷變化，呈現(xiàn)出從“社會管控”到“社會管理”再到“社會治理”的發(fā)展樣態(tài)?；鶎由鐣卫淼闹贫葎?chuàng)新和政策供給，不僅體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨治國理政理念的與時俱進，而且為社會穩(wěn)定和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了保障。

（一）社會管控：社會主義革命和建設(shè)時期基層社會治理的價值取向

從總體上來說，政府職能可以分為兩類：一類是政治職能，其核心是維護和鞏固國家政權(quán)。統(tǒng)治階級通過壟斷暴力使用權(quán)，對內(nèi)維護社會公共秩序，對外維護國家獨立和主權(quán)完整。另一類是管理職能，其核心是為民眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務。政府通過對社會公共事務的管理，興建公共基礎(chǔ)設(shè)施，以推動經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，實現(xiàn)社會公平正義。在不同歷史時期，政府職能的側(cè)重點是不同的。在前工業(yè)社會，由于技術(shù)和財政約束，政府職能主要表現(xiàn)為政治職能，維持社會穩(wěn)定是其主要目標，管理職能并不明顯。進入工業(yè)社會以來，隨著社會公共事務日益復雜，政治職能愈發(fā)隱性，管理職能日益凸顯。由于“政治統(tǒng)治到處是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去”［2］，因此，政府職能是政治職能和管理職能的統(tǒng)一，要根據(jù)社會宏觀環(huán)境的變化，不斷進行調(diào)整，以推動經(jīng)濟社會發(fā)展。

社會治理是國家治理的內(nèi)容和基礎(chǔ)?！盎A(chǔ)不牢，地動山搖”，良好的基層社會治理關(guān)系到社會秩序穩(wěn)定和國家長治久安。新中國成立后，逐步形成了權(quán)力高度集中的計劃經(jīng)濟體制，進入社會主義革命和建設(shè)時期。在計劃經(jīng)濟時期，農(nóng)村集體化的推進以及城市單位制和街居制的實行，使得國家實現(xiàn)了對基層社會的組織動員，國家權(quán)力的下沉強化了其對經(jīng)濟社會的控制能力。國家將一切都納入到自己的軌道，社會變成了大公司，政府變成了總經(jīng)理，成為社會公共事務管理的唯一主體。因此，在計劃經(jīng)濟體制下，公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域界限模糊，市場經(jīng)濟和社會自治受到抑制，政府對經(jīng)濟活動實行全面管理和控制，直接介入大量的微觀經(jīng)濟社會活動之中，不但決定市場的人財物和產(chǎn)供銷，而且通過“政府辦社會”的方式，深度介入基層社會公共事務的管理。在這種權(quán)力高度集中的經(jīng)濟體制下，政府統(tǒng)一配置資源，市場功能發(fā)揮極為有限，社會自治空間嚴重不足。黨和國家的工作中心是以階級斗爭為綱，行政強制成為應對基層社會公共事務的主要手段，基層社會管理理念體現(xiàn)為社會管控，追求靜態(tài)的均衡。

（二）社會管理：改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期社會治理的主要特征

1978年召開的黨的十一屆三中全會作為中國制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點，開啟了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程，中國經(jīng)濟社會發(fā)生深刻變革。經(jīng)濟實力的增強，財政收入的增加，為政府轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，實現(xiàn)由“管制型”轉(zhuǎn)向“服務型”，為民眾提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務創(chuàng)造了條件。改革開放的全面深化，不僅推動政企分開，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，而且推動政社分開，構(gòu)建政府與社會合作伙伴關(guān)系，共同提升基層社會公共事務管理的水平。隨著社會流動日益加快，公共服務供給水平成為地方是否有競爭力、吸引力的重要體現(xiàn)，政府對基層社會公共事務的管理理念，逐漸從“社會管控”向“社會管理”轉(zhuǎn)變。

改革開放初期，黨和國家的首要任務是解決廣大人民基本生活問題，強調(diào)以經(jīng)濟建設(shè)為中心，效率優(yōu)先，兼顧公平，社會管理服務于經(jīng)濟發(fā)展。經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展一方面為社會管理提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，另一方面也對社會管理提出了新的要求，因此需要統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展。2004年，黨的十六屆四中全會完善社會主義現(xiàn)代化建設(shè)內(nèi)容，在“經(jīng)濟建設(shè)”“政治建設(shè)”“文化建設(shè)”的基礎(chǔ)上增加了“社會建設(shè)”，并首次完整提出構(gòu)建“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。2007年，黨的十七大報告更加強調(diào)社會建設(shè)的重要性，把社會建設(shè)與人民幸福安康緊密相連，通過著力保障和改善民生，推進社會管理體制改革，促進社會公平正義。2008年，黨的十七屆二中全會將“加強社會管理”和“注重公共服務”作為深化行政管理體制改革、正確履行政府職能的三大任務之一。2012年，黨的十八大提出要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。通過保障和改善民生、健全基本公共服務體系、加強和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設(shè)。

（三）社會治理：新時代以來改善和提高民生水平的重要保障

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代。國際國內(nèi)環(huán)境的變遷、社會主要矛盾的變化，要求黨和政府轉(zhuǎn)變管理理念和模式，以提升基層社會公共事務應對能力。黨的十八屆三中全會對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出重要部署，提出“社會治理”理念，要求通過創(chuàng)新社會治理體制和治理方式，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，提高社會治理水平，這標志著中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念發(fā)生新的變化。2015年，黨的十八屆五中全會提出要“加強和創(chuàng)新社會治理，完善社會治理體制，推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”［3］，意味著黨和國家對社會治理的認識更加深化。2017年，在全國社會治安綜合治理表彰大會上，習近平明確提出：“要堅定不移走中國特色社會主義社會治理之路，善于把黨的領(lǐng)導和我國社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理優(yōu)勢，著力推進社會治理系統(tǒng)化、科學化、智能化、法治化，不斷完善中國特色社會主義社會治理體系。”［4］鑒于新時代社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，2017年黨的十九大報告強調(diào)提高保障和改善民生水平，加強社會治理制度建設(shè)，推動社會治理向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，打造共建共治共享的社會治理格局［5］。2022年，黨的二十大報告進一步明確指出“要完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”［6］。這意味著，隨著社會治理政策和實踐的不斷深化，構(gòu)建基層社會治理新格局成為實現(xiàn)人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安的重要舉措。

二、構(gòu)建基層社會治理新格局面臨的實踐困境

當前，民眾的公共服務需求日益多樣化，需要政府不斷深化改革，創(chuàng)新基層社會治理模式，提升基層社會治理效能，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。黨的十八大以來，在中央頂層設(shè)計和地方探索創(chuàng)新的推動下，基層社會治理取得重大成效，有力促進了經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。然而，構(gòu)建基層社會治理新格局涉及多元主體、諸多部門，還存在整合機制有待強化、理念轉(zhuǎn)變有待深化、治理協(xié)同性有待增強、治理方式有待創(chuàng)新等實踐困境。

（一）黨建引領(lǐng)基層社會治理新格局急需改進整合機制

政黨具有利益聚合和動員整合功能，通過將不同利益集團整合進政治體系，解決利益沖突，形成相互妥協(xié)與合作關(guān)系，達成政治共識，共同努力以實現(xiàn)政黨目標［7］。對社會進行有效動員、組織和整合，爭取民眾的高度認同，獲得最大限度的社會支持和各種資源，是黨在革命、建Hs4Wu6EwfcgDpszn+Oz4ow==設(shè)和改革各個時期取得重大成就的重要原因之一。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程中，黨需要改進社會整合機制，克服基層社會治理的現(xiàn)實困境。一方面，隨著改革開放的深入，中國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，新興市場主體和社會組織的出現(xiàn)，對黨的傳統(tǒng)基層組織建制方式提出新的挑戰(zhàn)，如不能全面覆蓋“兩新”組織并對其進行有效領(lǐng)導，將影響黨的意識形態(tài)整合與基層認同，使得新時代社會治理黨的組織手段出現(xiàn)整合困境［8］。另一方面，隨著村改居和城市基層治理改革的推進，社區(qū)成為社會整合的新載體。然而，社區(qū)傳統(tǒng)的科層管理模式與社會治理所需的扁平化網(wǎng)絡(luò)模式并不相符。由于社區(qū)黨建領(lǐng)導力發(fā)揮不足，整合多部門協(xié)同治理的功能有待提升，使得“治理權(quán)威呈現(xiàn)碎片化、多元化和分散化的狀態(tài)”［9］，出現(xiàn)整合載體效率不足的困境。此外，隨著新型市場主體和社會組織發(fā)展壯大，其自主性不斷增強，如何加強黨對新型市場主體和社會組織的領(lǐng)導，成為基層黨組織建設(shè)面臨的新課題。同時，社會流動的增強，增加了基層黨組織有效覆蓋、吸納、管理、動員黨員的難度。這意味著，傳統(tǒng)的政治動員整合方式不能適應新形勢的需要，降低了社會整合效能，不利于制度優(yōu)勢向國家治理效能的轉(zhuǎn)化，社會治理中黨的動員吸納效果受限。因此，打造共建共治共享的基層社會治理新格局，需要克服“組織建設(shè)、載體搭建和動員吸納”困境，通過優(yōu)化黨的組織、動員、資源優(yōu)勢，調(diào)整和創(chuàng)新社會整合模式。

（二）“管理”理念向“治理”理念的轉(zhuǎn)變有待進一步深化

隨著改革開放的不斷深入，社會管理逐漸向社會治理轉(zhuǎn)型。與自上而下單向維度、更多強調(diào)控制與服從的“管理”不同，“治理”不再強調(diào)政府單方面的控制、支配和干預，而是強調(diào)在充分發(fā)揮政府規(guī)制作用的基礎(chǔ)上，與市場主體、社會組織構(gòu)建良性互動關(guān)系，通過縱向、橫向聯(lián)系形成的合作網(wǎng)絡(luò)，利用對話、協(xié)商、協(xié)作等治理方式，對社會公共事務實施多中心治理。然而，一方面受傳統(tǒng)觀念以及“權(quán)力至上”慣性思維的影響，政府在對社會公共事務進行治理時，尚未完全樹立“治理”理念，受制度路徑依賴影響，仍然延續(xù)社會管理的理念，強調(diào)社會靜態(tài)穩(wěn)定，傾向于利用行政手段解決日趨復雜化的社會公共事務，忽視治理手段的科學化和多樣化，不能充分發(fā)揮多元治理主體各自的資源稟賦，影響了民眾公共服務需求的有效滿足。另一方面，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，民眾生活日益富足，民眾的權(quán)利意識逐漸增強，但依賴政府的觀念并沒有根本性改變。長期以來，民眾對政府天然的依賴性和歸屬感，在增強政府的凝聚力和向心力、集中力量辦大事的同時，也造成對政府期望過高的問題，形成政府包攬一切的格局，不僅壓縮了市場主體和社會力量的發(fā)展空間，而且影響了公共服務供給的多樣性。眾所周知，政府不是萬能的，也存在政府失靈，即政府不當干預導致資源配置的低效率。政府在提供具有非競爭性和非排他性的純公共產(chǎn)品方面是有效的，但在滿足民眾多層次、個性化、特色性的需求方面，其功能發(fā)揮是有限的。因此，民眾對政府的過度依賴，既不利于政府職能由“全能型”向“有限型”的轉(zhuǎn)變，也不利于民眾權(quán)利意識的增強、公共責任的培養(yǎng)。因此，政府與社會公眾都需轉(zhuǎn)變觀念，形成改革共識，樹立“雙贏”“共贏”意識，推動治理理念更加先進、治理體系更加精細、治理規(guī)則更加規(guī)范、治理手段更加科學，充分發(fā)揮社會治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，增進民眾福祉，實現(xiàn)社會公平正義［10］。

（三）多元主體合作治理的協(xié)同性有待進一步增強

經(jīng)濟體制改革的背后是政府治理模式的不斷調(diào)整。隨著政府從市場競爭領(lǐng)域不斷退出以及社會力量和公民權(quán)利意識的增強，政府、市場和社會的關(guān)系得以重構(gòu)。在中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)語境中，“社會治理”具有鮮明的特色，是指在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，由政府組織主導，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務進行的治理活動，是“以實現(xiàn)和維護群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利、保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發(fā)展的過程”［11］。社會治理由于關(guān)涉諸多主體，各治理主體的價值取向不盡相同，在實踐中往往出現(xiàn)不同部門協(xié)同性不足的困境。對于政府來講，受傳統(tǒng)政治觀念的影響，其更傾向于利用科層制力量解決問題，壓縮市場主體和社會力量的發(fā)展空間；對于市場主體來講，提供公共服務使其具有的一定公共性與其逐利的商業(yè)性存在一定的張力，其公司治理機制可能會阻礙公共責任的實現(xiàn)［12］；對于社會組織來講，受限于有限的發(fā)展空間、對政府的依附性較強與缺乏核心競爭力等問題，其參與社會治理的能力并不強，無法有效為民眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務。同時，在對社會公共事務進行治理的過程中，政府、市場和社會三者之間不僅不能實現(xiàn)協(xié)同共治，而且政府各部門內(nèi)部之間的協(xié)同關(guān)聯(lián)度也不高。由于相關(guān)法律制度對社會治理機構(gòu)的職責、權(quán)限、運行等規(guī)范不清晰，導致多元社會治理主體缺乏部門間聯(lián)動機制。制度化溝通機制、規(guī)范化執(zhí)行機制、嚴格化監(jiān)管機制不健全，阻礙了對社會治理所需資源和利益的有效整合，影響了多元社會治理主體的協(xié)調(diào)行動和密切對接［13］。這意味著，基層社會治理暢通融合的公共治理空間尚未完全建立，基層社會治理新格局的構(gòu)建仍任重而道遠。

（四）基層社會治理方式的創(chuàng)新性有待進一步強化

經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的變遷，要求創(chuàng)新基層社會治理方式，以更好地應對日益復雜的社會公共事務。黨的十八屆三中全會對加強社會治理作出重要部署，要求“以網(wǎng)格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺”。在頂層設(shè)計和基層探索的雙重推動下，網(wǎng)格化管理模式得到極大推廣和覆蓋。作為一種社會治理創(chuàng)新模式，網(wǎng)格化管理能夠利用信息化綜合平臺，提升基層社會治理的集約化和精準性水平，實現(xiàn)社會秩序的安全穩(wěn)定。然而，網(wǎng)格化管理有其適用范圍，在處理技術(shù)管控類、程序類事務過程中，網(wǎng)格化管理效能可觀，但在處理社會治理服務類、非程序類事務過程中，網(wǎng)格化管理還存在較大的不足［14］。從理論上講，網(wǎng)格化管理的主體主要包括基層政府代理人和民眾利益代言人兩種。但在實際運作過程中，網(wǎng)格化管理行政化有余、自治性不足。作為官僚科層制在基層治理上的延伸，盡管網(wǎng)格化管理推動了政府內(nèi)部資源整合，提升了公共服務供給質(zhì)量，但它畢竟追求官僚科層制的技術(shù)理性，其主要功能是完成上級交辦的任務，體現(xiàn)的是自上而下的權(quán)力管控，實際上是在基層政府與民眾之間增加了行政層級?？茖踊芾韺蛹壍脑黾樱粌H提高了國家治理的信息成本和制度成本，而且“網(wǎng)格化管理”功能的泛化，增加了“下沉”干部和社區(qū)工作者的工作強度，其“自下而上”匯集社情民意功能發(fā)揮受限，阻礙了基層政府與民眾的直接聯(lián)系。長此以往，盡管網(wǎng)格化管理有利于政府對基層社會的有效管理，但可能會影響社區(qū)自治組織的功能發(fā)揮，消解社區(qū)自治發(fā)展的內(nèi)生動力，不利于民眾公民意識的培養(yǎng)和組織能力的提升［15］。因此，必須適應基層社會發(fā)展新環(huán)境，重構(gòu)政府、市場和社會關(guān)系，不斷創(chuàng)新基層社會治理方式，加速推動基層社會治理新格局的構(gòu)建進程。

三、構(gòu)建基層社會治理新格局的推進策略

打造共建共治共享的基層社會治理新格局，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應有之義。因此，只有以黨的領(lǐng)導加強資源整合、以理念引導強化治理共識、以協(xié)同共治促進部門聯(lián)動、以技術(shù)整合創(chuàng)新治理方式，才能盤活基層社會治理的要素與機能，滿足人民日益增長的美好生活需要，實現(xiàn)社會公平正義，推進制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理效能。

（一）強化黨建引領(lǐng)，整合多方資源

構(gòu)建基層社會治理新格局，需要完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、民主協(xié)商、科技支撐、法治保障的社會治理體制。這意味著黨的領(lǐng)導決定著社會治理的方向，需要強化黨建引領(lǐng)作用，整合多方資源，凝聚社會共識，形成治理合力。政府、市場和社會關(guān)系的重塑，公私部門協(xié)同共治局面的形成，需要充分發(fā)揮黨的基層組織利益聚合和組織聯(lián)結(jié)功能。只有織就組織網(wǎng)絡(luò)、完善組織結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新管理體制，才能為黨充分發(fā)揮利益聚合功能提供堅實基礎(chǔ)。因此，不僅需要強化公共部門黨組織建設(shè)，而且需要加強“兩新”黨組織建設(shè)，探索新型“條塊結(jié)合”管理體制。依托行業(yè)黨組織，在“塊”上以“兩新”組織黨工委為管理統(tǒng)籌機構(gòu)，在“條”上進行分級管理，涵蓋工作區(qū)域，并委派專職組織員深入新建黨組織，在橫向上加強對新社會空間的領(lǐng)導和整合。同時，進一步創(chuàng)新基層黨組織領(lǐng)導方式，加強黨對黨群理事會、網(wǎng)格黨支部等新型組織的領(lǐng)導。通過探索“居委干部交叉任職業(yè)委會”“在業(yè)委會組建黨小組”“把支部建在物業(yè)小區(qū)”等方式，擴大黨組織覆蓋面［15］，并通過理順管理鏈條，明晰權(quán)責歸屬，從縱向上解決政出多門、多頭管理的弊端。值得注意的是，黨對社會的領(lǐng)導“一方面體現(xiàn)為黨成為整個社會的核心，另一方面體現(xiàn)為社會在黨的組織和整合下凝聚成為一個有機的整體”［16］。因此，需要克服科層官僚體制障礙，通過充分發(fā)揮黨組織整合功能，加強對政府機構(gòu)、市場主體和社會組織內(nèi)黨組織的領(lǐng)導，構(gòu)建縱橫交錯的領(lǐng)導和協(xié)商網(wǎng)絡(luò)，建立健全資源統(tǒng)籌組織體系［17］，構(gòu)建“一核多元”工作機制，形成“縱向到底、橫向到邊”基層治理格局，實現(xiàn)服務流程管理的規(guī)范化、服務內(nèi)容供給的多樣化、服務對象瞄準的精準化，克服社會治理“碎片化”困境，通過人力、物力、財力資源的有效整合，提升社會治理資源使用的有效性。

（二）引導價值理念，凝聚治理共識

理念是行動的先導，一定的發(fā)展實踐都是由一定的發(fā)展理念來引領(lǐng)的。發(fā)展理念是否科學，從根本上決定著發(fā)展成效乃至成敗。從“社會管控”到“社會管理”再到“社會治理”，不僅是政府應對日益復雜的社會公共事務的需要，更是黨治國理政價值理念的躍進升華，從而為民眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務，滿足其日益增長的美好生活需要。因此，打造共建共治共享的基層社會治理格局，需要真正樹立“治理”理念，凝聚合作治理共識。首先，樹立“以人民為中心”的理念。構(gòu)建基層社會治理新格局，必須從人民的根本利益出發(fā)，強化人民當家作主的價值理念，牢記全心全意為人民服務的根本宗旨，切實保障和改善民生，增進民生福祉。同時，暢通民眾參與的制度化通道，以談判、協(xié)商和有效參與，激發(fā)其權(quán)利意識和公共精神，凝聚社會治理共識。只有加強和創(chuàng)新社會治理，才能以高質(zhì)量的公共服務增強民眾的獲得感、幸福感和滿足感，實現(xiàn)社會公平正義。其次，樹立“精細化治理”的理念。“互聯(lián)網(wǎng)為國家和社會靠近對方創(chuàng)造了一個新的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，兩者的良性互動最終重塑了國家和社會?！保?8］在信息技術(shù)的助力下，政府不僅能夠更便捷地為民眾提供公共服務，而且能夠提高公共服務供給的精準度，實現(xiàn)從“粗放式”社會管理向“精細化”社會治理轉(zhuǎn)變。同時，信息技術(shù)的進步也提升了民眾影響公共政策的能力，助力其對政府行為形成有效約束，改善民眾的經(jīng)濟權(quán)利和社會福利。最后，樹立“責任政府”的理念。“公共部門的責任應該基于這樣一種理念，即公共行政官員即便是在涉及復雜價值判斷和重疊規(guī)范的情況下也能夠并且應該為了公共利益而為公民服務。”［19］社會治理的復雜性、動態(tài)性和不確定性，需要政府強化責任意識，增強傾聽能力和糾紛解決能力，對民眾的需求及時作出回應，維護和保障其合法的權(quán)益訴求。

（三）增強部門協(xié)同，促進有效聯(lián)動

作為西方治理理論的重要組成部分，社會治理理論傾向于更多發(fā)揮社區(qū)自治和自我服務功能，以對社會公共事務進行有效管理，滿足民眾多樣化的公共服務需求?！?0世紀的職業(yè)主義過于集中權(quán)力，將公眾對政策過程的影響排斥在外，公民喪失了對政府的控制力，所以，地方治理勢必尋求公民對公共事務管理進行有效控制的途徑?！保?0］也就是說，構(gòu)建基層社會治理新格局，需要政府、市場和社會多元主體有效聯(lián)動、增強協(xié)同，以良性互動關(guān)系及合力更好地滿足民眾多樣化的公共服務需求。

伴隨著理念更新、職能轉(zhuǎn)變、體制創(chuàng)新，政府對社會公共事務的治理模式不斷變遷。改革開放的不斷深化打破了政府管理社會公共事務的壟斷地位，公共服務供給“安排者”和“生產(chǎn)者”角色的分離，能夠吸引市場和社會力量的進入，提升公共服務供給質(zhì)量。為了更好地發(fā)揮政府主導功能，需要進一步強化協(xié)同共治。不僅需要構(gòu)建“協(xié)同政府”，以“跨部門合作機制”建立跨部門的領(lǐng)導、協(xié)調(diào)和評價機制，消除治理“碎片化”困境；而且需要通過加強體制機制建設(shè)，實現(xiàn)政府部門與外部主體的協(xié)同，即政府與市場主體、社會組織建立合作伙伴關(guān)系。然而，在提供公共服務的過程中，市場主體商業(yè)性的逐利行為，可能會損害公共利益，因此需要政府主動介入，通過制度規(guī)范、監(jiān)管約束進行管控?！笆袌霾⒎强偸亲匀恍纬傻?，市場的出現(xiàn)依賴于社會習俗的形成，社會習俗有可能是由外部力量強加給某一人群的，也可能是由于在歷史的某一特定時刻出現(xiàn)的偶然事件帶來了深遠的影響?！保?1］因此，政府必須審時度勢，凝聚改革共識，通過深化“放管服”改革，在消解資本運作消極影響的同時，通過創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，發(fā)揮市場有效配置資源功能，激發(fā)企業(yè)組織履行社會責任的積極性。此外，政府也要助力社會組織的發(fā)展，既要通過制度建設(shè)，拓展社會組織的發(fā)展空間，又要擴大資源投入、加大監(jiān)管力度，提升其提供公共服務的供給能力。只有基層社會治理多元主體形成資源整合、優(yōu)勢互補、多維互動的良性關(guān)系，才能提升基層社會治理的協(xié)同性、整體性和一體化程度［13］。

（四）整合網(wǎng)格化管理技術(shù)，推進網(wǎng)絡(luò)化治理

網(wǎng)格化管理強調(diào)利用行政力量整合資源，實現(xiàn)社會的有序運行。然而，現(xiàn)代社會民眾權(quán)利意識增強、服務需求多樣，需要多元治理主體協(xié)同共治，以滿足其個性化的公共服務需求。網(wǎng)格化管理過度強調(diào)官僚科層制的強制功能，可能會抑制市場主體和社會組織發(fā)揮公共服務和社會治理作用?！吧鐣绻麤]有自我管理能力，什么都必須依賴政府，政府什么都管的話，必然會超出政府的能力，管理也必然無效?！保?2］其實，依靠任何單一主體都無法應對日趨復雜社會公共事務，需要多元主體以合作共治的方式化解矛盾、消除分歧、凝聚共識。因此，需要實現(xiàn)從管理思維向治理思維的轉(zhuǎn)變，依托現(xiàn)有的網(wǎng)格化管理技術(shù)手段，推進網(wǎng)絡(luò)化治理，實現(xiàn)基層社會治理方式的轉(zhuǎn)型。一方面，構(gòu)建社會自組織網(wǎng)絡(luò)。經(jīng)過多年的建設(shè)和發(fā)展，網(wǎng)格化管理運作機制已經(jīng)比較成熟，很大程度上具備了治理屬性，關(guān)鍵要在保留其技術(shù)管控類功能的基礎(chǔ)上，構(gòu)建社會的自組織網(wǎng)絡(luò)，發(fā)掘基層社會治理的內(nèi)生動力。由于網(wǎng)絡(luò)化治理是縱橫交錯、多維互動的結(jié)構(gòu)體系，因此，需要以平等參與為原則，在構(gòu)建政府、市場和社會良性互動的基礎(chǔ)上，吸引更多公民參與到社會治理中來，以多元主體協(xié)同共治滿足社會多樣化的公共服務需求。為此，必須激發(fā)民眾的自治積極性，構(gòu)建公共事務積極參與、善于互助合作、自治能力持續(xù)提升的社會治理共同體。另一方面，提升基層政府公共服務供給能力。改革開放以來，為了消除政府政治職能過強、社會職能偏弱的弊端，推進有效履行公共管理和公共服務職能的改革共識得以確立。隨著政府職能由“管制型”向“公共服務型”轉(zhuǎn)變，基層公共服務供給能力和質(zhì)量都得到較大提升。眾所周知，“社會失靈”的存在，使得單純依靠社會不能解決基層社會治理的困境，需要與政府的科層體制有效對接，利用政府制定規(guī)則、加強監(jiān)管等功能，約束和規(guī)范多元主體行為，構(gòu)建多元主體合作共治的社會治理新格局。為此，必須處理好基層政府和社會的關(guān)系，不僅城市居委會和農(nóng)村村委會要“去行政化”，回歸社會自治角色，而且基層政府更要積極轉(zhuǎn)變職能，以管理體制創(chuàng)新提升公共服務供給能力，實現(xiàn)社會治理政策理念躍升與工作創(chuàng)新，提高基層社會治理的有效性和精準性。

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