黨員權(quán)利視角下黨內(nèi)法規(guī)制度體系完善研究

摘 要：完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是推進黨內(nèi)治理現(xiàn)代化、確保黨長期執(zhí)政、推進黨的自我革命和全面從嚴治黨的必然要求。從黨員權(quán)利視角看，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中存在著黨員權(quán)利規(guī)范總量短缺、部門分類不合理，對黨員權(quán)利賦權(quán)不夠充分、黨員權(quán)利體系不夠豐富，黨員權(quán)利行使的程序制度不健全、可操作性不強，責任制度不完善等突出問題。應(yīng)調(diào)整現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度體系分類，將黨員權(quán)利保障法規(guī)單獨設(shè)為一個部門；在《黨章》中增設(shè)黨員榮譽權(quán)、救助權(quán)和執(zhí)政參與權(quán)，進一步豐富黨員權(quán)利體系；以權(quán)利可行使為指向，著力健全參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、救濟權(quán)等權(quán)利行使的程序制度；完善黨內(nèi)法規(guī)責任機制，形成完備協(xié)調(diào)的責任體系，增強黨員權(quán)利保障法規(guī)制度的執(zhí)行力、威懾力。

關(guān)鍵詞：黨員權(quán)利；黨內(nèi)法規(guī)；制度體系

中圖分類號：D26

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2024）09-0030-09

一、研究的緣起

自黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)確立為中國特色社會主義法治體系的基本組成部分，建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系成為法治中國建設(shè)的基本任務(wù)之一。以黨內(nèi)法規(guī)為核心的黨規(guī)之治與以法律為核心的國法之治并行不悖、互構(gòu)互促、雙輪驅(qū)動，成為法治中國建設(shè)的制度特色和根本保障。作為人類文明的基本制度保障，現(xiàn)代法治的基本要義是通過規(guī)控權(quán)力以保障權(quán)利。作為我國法治體系的基本制度規(guī)范形式，黨內(nèi)法規(guī)亦須遵循法治的這一基本要義，在黨規(guī)之治的黨內(nèi)法治實踐中踐行權(quán)利保障的基本邏輯。然而，就目前的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實踐來看，黨內(nèi)法規(guī)在整體上凸顯出濃厚的組織本位、義務(wù)本位色彩，更強調(diào)黨員對黨組織的義務(wù)。無論是具體黨內(nèi)法規(guī)的制定，還是其制度規(guī)范的設(shè)置，普遍表現(xiàn)出重組織權(quán)力、輕黨員權(quán)利，黨員義務(wù)規(guī)范多于權(quán)利規(guī)定，以及重黨員實體賦權(quán)、輕程序設(shè)計的結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象［1］。這些黨規(guī)制度建設(shè)的偏差和不足，不利于黨員權(quán)利的維護與保障，阻礙了黨員主體地位的實現(xiàn)，削弱了黨內(nèi)民主活力，制約了黨內(nèi)治理效能的提升。

從既有研究來看，隨著黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)受到學界的高度關(guān)注，迅速成為理論研究的熱點，形成了一系列研究成果。但梳理這些成果，其中專門從黨員權(quán)利視角探究黨內(nèi)法規(guī)制度問題的文獻比較少見。相關(guān)研究①也多探討黨員權(quán)利的內(nèi)涵、功能、發(fā)展演進，黨員權(quán)利與權(quán)力關(guān)系等問題，其中涉及黨員權(quán)利法規(guī)制度建設(shè)的內(nèi)容，多是點到為止或局限于某一個方面，所提制度對策也多為一些宏觀思路，空泛抽象，缺乏針對性、系統(tǒng)性和可操作性。黨員是黨的機體細胞，黨員權(quán)利是其作為黨組織成員身份的體現(xiàn)，也是其通過政黨實現(xiàn)政治訴求的工具。黨員權(quán)利不彰、主體地位不牢，黨的生命力和執(zhí)政地位必受影響。因此，通過加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，充分保障黨員權(quán)利是事關(guān)黨的生命和執(zhí)政的關(guān)鍵所在，是依規(guī)治黨和法治建設(shè)題中應(yīng)有之義和必由之路。鑒于此，本文立足依規(guī)治黨的法治場域，聚焦黨員權(quán)利視角檢視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的問題與不足，著力從具體制度規(guī)定層面提出保障黨員權(quán)利法規(guī)制度完善的對策，以期有助于進一步補齊黨內(nèi)法規(guī)制度體系短板。

二、黨員權(quán)利視角下完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯理路

（一）深入推進黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的必然要求

黨的十八屆三中全會確立了推進國家治體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨、領(lǐng)導黨的特殊地位決定了其內(nèi)部治理的現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的題中之義和根本保證。黨內(nèi)治理的現(xiàn)代化主要體現(xiàn)為黨內(nèi)治理的民主化和法治化。民主化內(nèi)涵的核心在于黨員能夠在黨內(nèi)政治生活中充分享有、行使民主權(quán)利，參與黨內(nèi)事務(wù)管理與決策。作為黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的方向，民主化的實現(xiàn)要靠以黨內(nèi)法規(guī)為基礎(chǔ)制度的法治化來保障。換言之，黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)在某種程度上取決于黨內(nèi)法規(guī)對黨員主體地位及民主權(quán)利的制度促進與保障。通過完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強黨內(nèi)法治建設(shè)，以保障黨員權(quán)利的享有與行使，促進黨內(nèi)政治生活的民主化也就成為黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的必由之路?！包h內(nèi)法規(guī)是推動黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)，黨內(nèi)治理現(xiàn)代化是黨內(nèi)法規(guī)的動態(tài)表達和目標追求?！保?］這就要求我們在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中，務(wù)必依循黨員權(quán)利—黨內(nèi)法治—黨內(nèi)治理的邏輯主線，以黨員權(quán)利為起點，優(yōu)化制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)，更聚焦黨員權(quán)利視角加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，拓展黨員權(quán)利制度空間，賦予黨員更多權(quán)利，著力健全黨員權(quán)利行使的途徑與方式，依規(guī)保障、塑造全體黨員在黨內(nèi)事務(wù)中參與、管理和決定的機會與能力，使黨員表達權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利的政治效應(yīng)充分釋放出來［3］，從而推動黨內(nèi)治理走向黨內(nèi)善治，為國家治理現(xiàn)代化提供根本保障。

（二）激發(fā)全體黨員主體性、能動性，確保黨長期執(zhí)政的內(nèi)在需要

中國共產(chǎn)黨是中國的執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心。實現(xiàn)黨長期執(zhí)政，首先是中國共產(chǎn)黨全體黨員的內(nèi)在政治意愿和信念。而實現(xiàn)這一目標，務(wù)必要在黨內(nèi)調(diào)動全體9800余萬黨員的主體性、能動性，增強其認同感、歸屬感，為黨的事業(yè)不遺余力地貢獻智慧和力量。黨員的權(quán)利是黨員主體性的制度表達，主要由黨內(nèi)法規(guī)這一黨內(nèi)法治形式賦予和保障。因此，要激發(fā)全體黨員參與黨的建設(shè)和執(zhí)政事業(yè)的主體性、能動性，使之做到在黨為黨、在黨護黨，從而提高黨的執(zhí)政能力，鞏固黨的執(zhí)政地位，確保黨長期執(zhí)政，就務(wù)必扭轉(zhuǎn)黨規(guī)之治中“重組織、輕黨員”的制度建設(shè)傾向，牢固樹立黨員主體地位的指導思想，遵循權(quán)利保障的法治思維，通過加大黨員權(quán)利的法規(guī)制度供給，豐富黨員權(quán)利體系，增強黨員權(quán)利保障條文規(guī)定的可操作性，將關(guān)心關(guān)愛黨員、保障黨員主體地位落到實處。

（三）強化黨內(nèi)權(quán)力制約，推進黨的自我革命的必然要求

黨的二十大報告指出，腐敗是危害黨的生命力和戰(zhàn)斗力的最大毒瘤，反腐敗是最徹底的自我革命。腐敗的本質(zhì)是權(quán)力濫用，反腐敗的根本是權(quán)力制約。依現(xiàn)代法治一般原理，權(quán)力制約的路徑有二，一是以權(quán)力制約權(quán)力，即在權(quán)力內(nèi)部通過分權(quán)實現(xiàn)制衡；二是以權(quán)利制約權(quán)力，即在外部通過權(quán)利的行使制衡權(quán)力。而且，權(quán)力來源于權(quán)利決定了后者更具有本源性、根本性和有效性。這一原理同樣適用于黨員權(quán)利對黨內(nèi)權(quán)力的制約。一則黨內(nèi)權(quán)力來源于黨員權(quán)利授受的邏輯決定了黨員權(quán)利對黨內(nèi)權(quán)力具有天然的制約作用；二則黨員權(quán)利與黨內(nèi)權(quán)力之間此消彼長的關(guān)系決定了黨員權(quán)利的充分有效行使，要求權(quán)力保持自制、恪守邊界，同時黨員參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利的行使直接作用于黨內(nèi)權(quán)力的運作過程，必然對黨內(nèi)權(quán)力產(chǎn)生過程性、常態(tài)化的監(jiān)督與制約。所以，要深入開展反腐敗斗爭，推進黨的自我革命，就務(wù)必在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中遵循規(guī)范權(quán)力—保障權(quán)利的法治邏輯［4］，以黨內(nèi)權(quán)力為著眼點、黨員權(quán)利為落腳點，不僅要通過黨內(nèi)法規(guī)優(yōu)化黨內(nèi)權(quán)力的配置，明確各自的邊界，完善其運行的機制，將其關(guān)進法規(guī)制度的籠子，確保其依規(guī)運行，從而避免權(quán)力濫用對黨員權(quán)利的侵害；而且要注重強化黨員權(quán)利的制度安排，保障、激勵黨員愿意“下場”行使各項民主權(quán)利，以實際行動切實參與到黨內(nèi)事務(wù)之中，以黨員的“在場”促使黨內(nèi)權(quán)力規(guī)范運行，實現(xiàn)以黨員權(quán)利對黨內(nèi)權(quán)力的根本制約，遏制、減少黨內(nèi)權(quán)力腐敗。

三、黨員權(quán)利視角下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)存在的不足

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得了巨大進展，黨內(nèi)法規(guī)的制度體系已經(jīng)基本成形。在此背景下，黨員權(quán)利保障方面的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也獲得了長足進展，但是從具體實踐及相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)文本來看，總體上還比較薄弱，存在法規(guī)制度總量短缺、部門分類不合理、制度規(guī)定不具體、可操作性不強、責任制度不健全等突出問題，成為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的短板，與依規(guī)治黨背景下黨員權(quán)利保障的制度之需還存在相當?shù)牟罹唷?/p>

（一）黨員權(quán)利保障法規(guī)制度總量短缺，部門分類不合理

從黨內(nèi)法規(guī)制度文本來看，一方面，在制度數(shù)量上，還有待于進一步擴充。目前，黨員權(quán)利保障的規(guī)定主要集中于《黨章》第4條、《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》（以下簡稱《新準則》）第7條，以及專門主干法規(guī)《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》（以下簡稱《保障條例》）等黨內(nèi)法規(guī)中。此外，還散見于《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）、《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》（以下簡稱《黨務(wù)公開條例》）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱《黨內(nèi)監(jiān)督條例》）、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）、《中國共產(chǎn)黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》）、《中國共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》（以下簡稱《組織處理規(guī)定》）、《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》（以下簡稱《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》）、《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)控告申訴工作條例》（以下簡稱《控告申訴工作條例》）、《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》（以下簡稱《基層組織選舉條例》）、《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》（以下簡稱《地方組織選舉條例》）等關(guān)聯(lián)性黨內(nèi)法規(guī)的若干條款。比較而言，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，無論是黨員權(quán)利保障的法規(guī)數(shù)量，還是相關(guān)的規(guī)范條文總量，均相對薄弱。

另一方面，現(xiàn)行的黨內(nèi)法規(guī)部門分類不盡合理，黨員權(quán)利保障被遮蔽。按照一定的標準，對數(shù)量眾多的黨內(nèi)法規(guī)科學分類，對健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系具有重要意義。從黨內(nèi)法規(guī)分類的變遷歷程來看，現(xiàn)行的黨內(nèi)法規(guī)1+4制度體系部門架構(gòu)（即在黨章之下分設(shè)黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大部門），由2017年《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》所提出。從其4大部門的內(nèi)容來看，黨員權(quán)利保障法規(guī)被劃分到“監(jiān)督保障類”法規(guī)之中，歸屬于其中的子部門“保障類”法規(guī)，但這種分類的不合理非常明顯。其一，監(jiān)督性法規(guī)和保障性法規(guī)的性質(zhì)不同，前者的規(guī)范性質(zhì)屬于調(diào)整性規(guī)則，后者的規(guī)范性質(zhì)屬于構(gòu)成性規(guī)則，二者難以整合［5］；其二，就子部門“保障類”法規(guī)而言，黨員權(quán)利保障法規(guī)和其他保障性法規(guī)在調(diào)整對象和功能上截然不同，前者旨在調(diào)整黨員權(quán)利關(guān)系，保障黨員權(quán)利行使，而其他保障法規(guī)如黨的機關(guān)運行保障法規(guī)旨在保障黨的機關(guān)正常運行，二者也難以兼容。如此分類，使得黨員權(quán)利保障法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中被置于一種深層屏蔽的境地，難以彰顯黨員權(quán)利在黨規(guī)之治中的基礎(chǔ)地位，不利于黨員權(quán)利保障制度法規(guī)的發(fā)展。

（二）黨內(nèi)法規(guī)對黨員權(quán)利賦權(quán)不夠充分，黨員權(quán)利體系不夠豐富

從《黨章》《保障條例》的規(guī)定來看，黨章賦予黨員的權(quán)利主要包括知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)等8項權(quán)利，《保障條例》在此基礎(chǔ)上進一步細化擴展為13項權(quán)利。從這些權(quán)利的具體內(nèi)容觀察，主要有兩個特點：一是這些權(quán)利的指向和落腳點是黨組織而非黨員，黨員行使權(quán)利是為了黨組織而非自身?！侗Ｕ蠗l例》第4條第二款更是明確將“黨員行使黨章規(guī)定的權(quán)利”規(guī)定為“對黨應(yīng)盡的責任”。二是這些權(quán)利主要限于黨員參與黨內(nèi)生活方面，而非黨的執(zhí)政領(lǐng)域。這種賦權(quán)邏輯的缺陷是明顯的。一方面，盡管黨員權(quán)利具有公共性［6］，但賦權(quán)、行權(quán)的目的過于聚焦于黨組織，而忽視對黨員個體利益的觀照關(guān)愛，會消解其存在感。另一方面，將黨員權(quán)利局限于黨內(nèi)而非黨外，使得黨員不能夠直接參與黨作為執(zhí)政黨、領(lǐng)導黨對國家和社會事務(wù)的決策和管理，不利于黨的執(zhí)政能力的提高，同時也與黨員作為公民加入中國共產(chǎn)黨，通過黨的執(zhí)政活動實現(xiàn)其政治訴求和愿景不符。對此，在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中，要調(diào)適過于著眼于黨組織、局限于黨內(nèi)的賦權(quán)邏輯，將關(guān)注點放到黨員個體利益、放到外部的執(zhí)政參與上，做到公共性與個體性兼容、黨內(nèi)與黨外貫通。

（三）黨員權(quán)利行使的程序制度不夠健全，可操作性不強

黨員權(quán)利功效發(fā)揮的關(guān)鍵在于行使，由此將紙面上的權(quán)利轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)政治生活的黨員行動。從制度文本來看，黨內(nèi)法規(guī)中黨員權(quán)利的規(guī)定大多宏觀抽象，具體程序、機制不健全，可操作性不強，在實踐中難以充分有效行使，使得黨員權(quán)利的宣示意義大于實際意義。

其一，從《黨章》第4條、《新準則》第7條的規(guī)定來看，主要是對黨員予以實體性賦權(quán)以及對某些權(quán)利內(nèi)容予以闡釋性表達，基本沒有對黨員權(quán)利行使的具體程序作出規(guī)定。

其二，從專門法規(guī)《保障條例》來看，盡管規(guī)定了“黨員權(quán)利的行使”一章，但是其基本上是對《黨章》《新準則》黨員賦權(quán)規(guī)定的重述和細化，而非權(quán)利行使程序的具體設(shè)計；在“保障措施”一章中，盡管基于系統(tǒng)全面保障的原則規(guī)定了20項保障措施，但大多也為宣示性、概括性、統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)定，還需出臺具體的配套性黨內(nèi)法規(guī)制度方能落到實處。

其三，從其他關(guān)聯(lián)性黨內(nèi)法規(guī)來看，相關(guān)程序機制不具體、不完善，還不能保障黨員權(quán)利在現(xiàn)實層面充分有效行使。以知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、救濟權(quán)為例具體分析：一是在知情權(quán)制度規(guī)定方面，黨務(wù)公開的事項規(guī)定籠統(tǒng)、原則，公開的范圍有限，事后公開多、事中公開少，造成黨員知情不及時，影響了黨員對黨內(nèi)事務(wù)的參與和監(jiān)督。比如，黨的代表大會政治報告草案是否應(yīng)該公開讓全體黨員知情、討論，就缺乏明確的制度規(guī)定。二是在參與權(quán)制度規(guī)定方面，黨員參與渠道窄、方式少、參與機制不完善的問題仍然突出，制約了黨員尤其是普通黨員參與權(quán)的行使。比如，《制定條例》第25條規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)草案“必要時在全黨范圍內(nèi)征求意見”，但是對于“必要時”的內(nèi)涵卻沒有作出規(guī)定；在征求意見的形式上，也僅限于“座談會、論證會、網(wǎng)上征集”等傳統(tǒng)形式，導致黨員尤其是普通黨員參與黨內(nèi)立法的范圍、深度不充分。三是在選舉權(quán)制度規(guī)定方面，從《地方組織選舉條例》《基層組織選舉條例》的規(guī)定來看，黨委成員候選人的提名方式單一，僅限于組織提名，普通黨員難以參與提名；差額選舉的比例、范圍較小，直接選舉基本局限于基層黨代表層面，層次較低，使得黨員在選舉中的選擇度、決定權(quán)較弱。四是在監(jiān)督權(quán)制度規(guī)定方面，黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)重點規(guī)定的是組織監(jiān)督，對黨員民主監(jiān)督的制度規(guī)定少且抽象原則，甚至脫離實際。比如，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第43條規(guī)定，提倡實名舉報，并要求黨組織為檢舉控告者保密。而在當前制度不健全、執(zhí)紀監(jiān)督權(quán)力還沒有得到有效制約的現(xiàn)實環(huán)境下，實名舉報難以得到黨員認同。五是在救濟權(quán)制度規(guī)定方面，程序不健全、抵牾的問題比較突出。以申訴權(quán)為例②，《黨章》第4條、第43條和《保障條例》第18條賦予了黨員“無限申訴權(quán)”，即任何一位黨員對給予本人的處分處理不服的，都可以向其所在黨組織、上級黨組織直至中央提出申訴。但《黨章》之下的《控告申訴工作條例》《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》《問責條例》《組織處理規(guī)定》等相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中均規(guī)定的是不同模式的有限申訴程序③，缺失無限申訴的程序設(shè)計，由此造成低位階法規(guī)與《黨章》的沖突和斷裂。在申訴期限方面，《控告申訴工作條例》《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》等黨內(nèi)法規(guī)，沒有關(guān)于提出申訴的期限和向申訴人告知復議復查結(jié)論期限的規(guī)定，造成程序殘缺。此外，關(guān)于申訴期間是否停止執(zhí)行的問題，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)缺乏統(tǒng)一規(guī)定?！秵栘煑l例》《組織處理規(guī)定》《推進領(lǐng)導干部能上能下規(guī)定》等法規(guī)，明確規(guī)定為不停止執(zhí)行；《黨章》《控告申訴工作條例》《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》等卻未置可否。再如，對于申辯權(quán)，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)沒有從正當程序意義上明確黨員申辯程序的效力，只是從事后規(guī)定了壓制申辯的紀律后果（《紀律處分條例》第88條），導致該程序的事中保護效力不足。解決這些問題，要求將黨員權(quán)利行使的具體程序設(shè)計作為下一步黨內(nèi)法規(guī)制度完善的重心。

（四）責任制度不完善，不利于黨員權(quán)利保障法規(guī)制度的執(zhí)行

黨內(nèi)法規(guī)責任制度是黨內(nèi)法規(guī)中專門規(guī)定因違反黨內(nèi)法規(guī)義務(wù)而應(yīng)承擔不利后果的規(guī)則和原則的總稱，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分［7］。完備協(xié)調(diào)的責任制度是黨內(nèi)法規(guī)強制性、威懾性的體現(xiàn)，是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的基本保障。對于黨員權(quán)利而言，完善的黨內(nèi)法規(guī)責任制度是黨員權(quán)利保障得以貫徹執(zhí)行的制度利器。但是梳理相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)文本，黨員權(quán)利保障方面的責任制度還存在不少突出問題。

其一，責任規(guī)定籠統(tǒng)粗疏。比如，《保障條例》第48條規(guī)定：“黨組織和領(lǐng)導干部不履行或者不正確履行保障黨員權(quán)利的職責，造成嚴重后果或者惡劣影響的，應(yīng)當按照管理權(quán)限由相關(guān)黨委（黨組）、黨的紀律檢查機關(guān)或者黨的工作機關(guān)予以問責。”但是依據(jù)什么法規(guī)問責、問什么責，卻語焉不詳；《黨務(wù)公開條例》僅用一個條文（第23條）對追責予以籠統(tǒng)規(guī)定。再如，《保障條例》第23條規(guī)定，黨組織作出重要決議決定前，應(yīng)當在一定范圍征求黨員意見，但其第四章追責部分中卻沒有針對這一行為作出相應(yīng)的責任規(guī)定；《制定條例》第25條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)草案形成后，應(yīng)廣泛征求意見，但是并沒有針對該行為規(guī)定明確的責任后果。諸如此類的責任設(shè)計中的籠統(tǒng)、缺漏，在相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中屢見不鮮。

其二，追責情形不具體。比如，《保障條例》第47條、第48條中分別規(guī)定了對“情節(jié)較重的”“造成嚴重后果或者惡劣影響的”情形應(yīng)給予較重責任處罰，但是對這些概念的具體內(nèi)涵沒有明確規(guī)定，導致在追責實踐中難以把握。

其三，追責方式不清晰。比如，《保障條例》第47條規(guī)定，對于有侵犯黨員權(quán)利行為的黨員，情節(jié)嚴重的，給予組織調(diào)整或者組織處理、黨紀處分。這里的“組織調(diào)整”和“組織處理”是選擇性關(guān)系，二者顯然不屬于同一責任類型。然而，從《組織處理規(guī)定》第3條規(guī)定來看，組織處理中包括“調(diào)整職務(wù)”，基于一般理解，調(diào)整職務(wù)明顯屬于組織調(diào)整的內(nèi)容。又從《問責條例》第8條的具體規(guī)定看，組織調(diào)整與組織處理的內(nèi)涵卻是一致的。再從《推進領(lǐng)導干部能上能下規(guī)定》第4條來看，把組織調(diào)整與組織處理并列規(guī)定，這意味著二者并非同一概念；但其第9條又將免職、降職作為組織調(diào)整方式予以規(guī)定，而根據(jù)《組織處理規(guī)定》，免職、降職又屬于組織處理的方式；另從其5條規(guī)定的適用情形來看，“組織調(diào)整”既作為一種追責方式，又適用于對干部因健康原因而進行的職務(wù)調(diào)整。綜合這些規(guī)定來看，“組織調(diào)整”與“組織處理”似乎是等同關(guān)系，又似乎是包含關(guān)系，二者到底是什么關(guān)系，現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)沒有對此予以解釋說明。這就不可避免地給黨員權(quán)利保障責任規(guī)定的適用造成混亂，削弱法規(guī)制度的明確性、規(guī)范性，損害黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威和執(zhí)行力。

其四，忽視不同追責方式的綜合運用。組織處理、紀律處分等不同追責方式的懲戒效應(yīng)是不同的，而合并使用產(chǎn)生的制裁、威懾效果更強。所以，《組織處理規(guī)定》第8條規(guī)定“組織處理可以單獨使用，也可以和黨紀政務(wù)處分合并使用”，這為我們在黨員權(quán)利保障追責中合并使用不同類型的責任提供了法規(guī)依據(jù)。但是，從《保障條例》來看，其中缺乏組織處理、紀律處分、通報批評等不同責任方式合并使用的明確規(guī)定，這就不免導致在黨員權(quán)利保障中難以發(fā)揮不同責任方式并用的制裁功效。

四、黨員權(quán)利視角下完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的路徑

（一）調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度體系結(jié)構(gòu)，將黨員權(quán)利保障法規(guī)單獨設(shè)置為一個部門

如前所述，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度體系4大部門分類缺陷明顯，不利于黨員權(quán)利保障法規(guī)的發(fā)展，應(yīng)予以調(diào)整優(yōu)化。具體思路為：將監(jiān)督類法規(guī)與保障類法規(guī)拆分，分別設(shè)為兩個獨立的部門；在此基礎(chǔ)上，將黨員權(quán)利保障法規(guī)從保障類法規(guī)中分離出來，單獨設(shè)置為一個部門，為推進黨員權(quán)利保障法規(guī)制度的加快制定，最終在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中獲得部門法地位，奠定制度框架基礎(chǔ)。這種獨立部類的設(shè)置思路不僅具有現(xiàn)實迫切性，而且有一定的理論共識。比如，有些學者主張根據(jù)黨務(wù)工作的特點，可以把黨內(nèi)法規(guī)分為黨章、黨員權(quán)利義務(wù)法規(guī)、黨內(nèi)組織法規(guī)等類別［8］；還有學者提出可參照國家法律體系的構(gòu)成，把黨內(nèi)法規(guī)分為具有憲法保障功能的黨章、具有民法功能的保障黨員民主權(quán)利的相關(guān)法規(guī)等類別［9］。這些主張表明學界認識到黨員權(quán)利保障法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)體系中的特殊地位和價值。為貫徹黨員權(quán)利保障的“部門法”思維，成就黨員權(quán)利保障法規(guī)的部門法地位，彰顯權(quán)利保障的法治理念，在下一步黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中，應(yīng)以黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利的具體類型為基點，以黨內(nèi)法規(guī)位階為主線，盡快完善黨章中的黨員權(quán)利規(guī)范，抓緊制定出臺黨員權(quán)利保障領(lǐng)域的專門法規(guī)，健全其他相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中的黨員權(quán)利保障制度、程序和機制，形成一個以黨章為統(tǒng)領(lǐng)、專門法規(guī)為主干、相關(guān)配套法規(guī)制度為支撐的黨員權(quán)利法規(guī)體系。

（二）在黨內(nèi)法規(guī)中增設(shè)黨員權(quán)利類型，豐富黨員權(quán)利體系

基于當下黨內(nèi)法規(guī)對黨員權(quán)利賦權(quán)主要著眼于黨組織、局限于黨內(nèi)事務(wù)，致使黨員個體利益和執(zhí)政參與訴求有所忽視的缺陷，黨員權(quán)利制度賦權(quán)的邏輯應(yīng)轉(zhuǎn)向黨員個體利益和執(zhí)政訴求?！包h員總還有一部分私人的問題需要自己來處理，并且也還要根據(jù)他的個性和特長來發(fā)展他自己?！h在一切可能條件下還要幫助黨員根據(jù)黨的利益的要求，去發(fā)展他的個性和特長，……以至加以獎勵等。黨在可能的條件下顧全和保護黨員個人的不可或缺的利益——如給他以教育學習的機會，解決他的疾病和家庭問題。”［10］所以，在黨內(nèi)法規(guī)對黨員賦權(quán)上，必須從雙向角度考慮，黨員入黨不僅關(guān)注“我能為黨做什么”，也關(guān)注“我能通過黨做些什么”。為此，筆者認為可在《黨章》中增設(shè)黨員榮譽權(quán)、救助權(quán)、執(zhí)政參與權(quán)3項基本權(quán)利，以彌補上述賦權(quán)缺陷，進一步在制度規(guī)定中擴展黨員權(quán)利類型，豐富黨員權(quán)利體系。

黨員榮譽權(quán)的設(shè)定在于表彰在黨內(nèi)生活和治理中作出突出貢獻的黨員，激勵全體黨員積極行使權(quán)利，為黨的建設(shè)和執(zhí)政事業(yè)貢獻智識。為此，有必要進一步完善黨內(nèi)功勛榮譽制度，細化榮譽項目和待遇，重點表彰激勵基層普通黨員。救助權(quán)的設(shè)定主要在于保障黨員在遭遇生活方面的困難時，有權(quán)要求黨組織予以幫扶、救濟。申言之，有必要在《黨章》確權(quán)的同時，出臺《黨員救助規(guī)定》，對黨員救助的條件、主體、經(jīng)費、程序等予以具體規(guī)定。執(zhí)政參與權(quán)是黨員能夠參與黨對國家和社會事務(wù)制定路線、方針、政策以及做出相關(guān)重大決策、決定等之中，并提出意見和建議的資格。該權(quán)利將傳統(tǒng)黨員參與權(quán)的范圍由黨內(nèi)建設(shè)層面拓展到黨的執(zhí)政層面，對于密切黨與廣大群眾的聯(lián)系，吸納、反映群眾意見，提高黨執(zhí)政決策的科學性、民主性具有重要意義［11］。從現(xiàn)有法規(guī)制度來看，雖然《新準則》中關(guān)于黨員參與權(quán)的闡述在內(nèi)涵上接近執(zhí)政參與權(quán)，但并沒有明確以概念化方式予以表達。因此，有必要在《黨章》中基于與傳統(tǒng)參與權(quán)區(qū)分的意義上，對黨員的執(zhí)政參與權(quán)作出概念化的規(guī)定，以黨內(nèi)根本大法的制度形式將其確立為黨員的一項新的基本權(quán)利。

（三）以黨員權(quán)利行使為指向著力完善相關(guān)程序制度，增強黨員權(quán)利的可實施性

其一，著力完善黨員參與權(quán)行使的程序制度。其重點在于：一是在參與黨內(nèi)法規(guī)制定方面，聚焦當下制度中的問題，在細化參與程序、擴展參與范圍、健全參與形式上進一步發(fā)力，確保黨員充分有效參與。在細化參與程序上，要明確《制定條例》中黨內(nèi)法規(guī)草案公開征求意見的范圍，尤其是明確“必要時”在全黨公開征求意見的具體內(nèi)涵，并規(guī)定應(yīng)該公開而不公開的責任和后果，從而將公開征求意見剛性化，防止制定主體搞選擇性公開，阻礙黨員參與；在擴展參與范圍上，將《制定條例》中“公開征求意見”程序，從目前的法規(guī)起草階段拓展至計劃規(guī)劃、審核、備案和評估階段，確保黨員全程參與；在健全參與形式上，要在現(xiàn)有通過書面征求、座談會、論證會、網(wǎng)上征集意見形式的基礎(chǔ)上，引入聽證程序，在制定涉及廣大黨員切身利益的黨內(nèi)法規(guī)時，必須召開由黨員或者黨員代表參加的聽證會，促進博弈、協(xié)商，確保黨員深度參與［12］。同時，可以借鑒人大“基層立法聯(lián)系點”經(jīng)驗，建立黨內(nèi)法規(guī)基層立規(guī)聯(lián)系點制度，遴選若干典型基層黨組織、學術(shù)機構(gòu)（如近年來一些大學、研究機構(gòu)成立的“黨內(nèi)法規(guī)研究中心”）［13］，作為基層立規(guī)聯(lián)系點單位，承擔黨內(nèi)法規(guī)立項、草案起草、實施評估等意見收集和上傳等職能，進一步保障黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定工作。此外，著眼黨員實質(zhì)性、有效性參與，還應(yīng)建立黨內(nèi)法規(guī)制定與實施的全過程中黨員意見建議采納與否的理由說明和信息反饋機制［14］，進一步筑牢黨員參與權(quán)的制度堤壩。二是在參與黨內(nèi)決策方面，重點健全其中的民主決策機制。在決策前，應(yīng)建立公開征求意見制度，將其確立為決策的必經(jīng)程序，明確必須公開征求意見的事項、方式及征求意見的范圍，確保重大問題在決策前必須讓黨員知情了解，并組織黨員充分討論，廣泛聽取黨員意見；在決策過程中，應(yīng)建立旁聽制度，允許黨員、黨代表旁聽，對于爭議較大的重大問題，要通過黨員聽證程序，在博弈的基礎(chǔ)上形成決策共識，充分反映廣大黨員的意愿，形成決策的最大公約數(shù)，以黨員的參與強化對決策權(quán)的制約與監(jiān)督，防止決策失誤，保障決策的科學性、正確性。為此，應(yīng)抓緊修訂黨的代表大會制度、黨委會議事規(guī)則，將上述制度納入其中。同時，盡快出臺規(guī)范黨內(nèi)決策行為的專門黨內(nèi)法規(guī)，把黨員參與決策程序作為重點予以系統(tǒng)設(shè)計。令人欣慰的是，第三個《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023-2027年）》已明確提出要制定有關(guān)黨內(nèi)重大決策方面的黨內(nèi)法規(guī)，這必將促進關(guān)于黨員參與權(quán)行使的黨內(nèi)法規(guī)制度體系完善。三是在參與干部選拔任用方面，重點完善民主測評、民主評議機制。將民主測評設(shè)為黨委決定干部選任的前置程序，非經(jīng)黨員干部民意測評并達到規(guī)定票數(shù)標準的，一律不得被確定為擬任人選；在干部日常監(jiān)督管理中，建立每年一次的領(lǐng)導干部民主評議機制，沒有達到相應(yīng)票數(shù)標準的，必須據(jù)此作出調(diào)整崗位、免職等相應(yīng)的組織處理④，從而保障黨員在黨的干部選任中的話語權(quán)和決定權(quán)。為此，應(yīng)盡快修訂《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》。同時，有必要出臺《黨內(nèi)選人用人條例》，重點規(guī)范黨內(nèi)干部選任的民主程序［15］，保障黨員參與黨內(nèi)各級各類干部的選任、管理和監(jiān)督。

其二，著力完善黨員選舉權(quán)行使的程序制度。黨內(nèi)選舉的本質(zhì)是權(quán)力授受，是黨內(nèi)權(quán)力來源于黨員權(quán)利的體現(xiàn)和保障?！皺?quán)力只對它的來源負責。”因此，黨內(nèi)選舉法規(guī)制度設(shè)計必須確保黨員意志的真實表達，以廣大黨員的意志表達防止領(lǐng)導圈定、虛假選舉、拉票賄選等問題。針對前文所述的問題，選舉權(quán)制度完善的重點在于：一是完善候選人提名制度，增設(shè)黨員聯(lián)合提名和個人自薦提名方式，賦予普通黨員提名權(quán)。二是建立常態(tài)化的候選人與選舉人見面制度，要求候選人與選舉人面對面接受選舉人的詢問，確保黨員、黨代表對候選人有一個直觀的了解，體現(xiàn)競選性。就筆者對基層黨代會代表選舉的調(diào)研來看，基層黨員迫切呼喚該制度的出臺。三是在《地方組織選舉條例》《基層組織選舉條例》既有規(guī)定的基礎(chǔ)上，適度擴大差額選舉數(shù)量比例和范圍，提升直接選舉的層次。從風險可控性角度考慮，差額選舉的范圍可以擴展到市及以下地方和基層黨委、紀委的書記、副書記；縣及以下地方和基層黨委、紀委領(lǐng)導班子可以實行直接選舉。在此基礎(chǔ)上，出臺黨的中央組織選舉法規(guī)，向上提升差額選舉的層次。四是建立具體的黨內(nèi)罷免程序規(guī)范，明確黨員、黨代表啟動罷免的條件、表決等程序，確保黨員、黨代表能夠真正通過法定程序罷免不稱職的代表和領(lǐng)導干部。為此，有必要出臺《黨內(nèi)選舉工作條例》，為黨員選舉權(quán)的有效行使提供系統(tǒng)具體的制度保障。

其三，著力健全黨員監(jiān)督權(quán)行使的法規(guī)制度。其重點包括：一是完善黨員檢舉權(quán)行使的保護激勵機制。一方面，要重點通過現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)手段，建立安全快捷的匿名舉報人與受理機關(guān)之間的互動溝通機制和舉報獎勵領(lǐng)取機制。為此，有必要出臺專門法規(guī)《黨內(nèi)監(jiān)督舉報保護獎勵規(guī)定》，為黨員敢于行使監(jiān)督權(quán)提供法規(guī)制度保障。另一方面，要建立健全越級舉報制度，確保在同級舉報無效的情形下，上級及最高監(jiān)督機關(guān)能夠直接派員查處［16］。二是健全黨務(wù)公開制度，擴大公開范圍。公開是參與監(jiān)督的前提。從實踐來看，黨務(wù)公開的法規(guī)制度建設(shè)還處在初步階段，黨務(wù)公開的范圍比較有限，黨員參與的廣度和深度不足。越南共產(chǎn)黨自其六大以來就堅持在黨代會召開前通過媒體公布政治報告草案在全黨全社會征求意見；古巴共產(chǎn)黨在其五大召開前5個月就將其政治文件草案公開，讓全黨全社會討論，五大召開期間電視臺、電臺還直播大會討論實況［17］。這些舉措確保了黨員對黨內(nèi)政治生活和決策的參與度。應(yīng)借鑒這些經(jīng)驗，修訂《黨務(wù)公開條例》，進一步擴大黨務(wù)公開范圍，細化公開事項，完善公開責任，保障黨員對決策過程的監(jiān)督。三是建立常態(tài)化的黨內(nèi)質(zhì)詢制度，允許黨員、黨代表在各級黨的代表大會上對黨委及其成員的工作提出批評和質(zhì)詢，被質(zhì)詢對象必須予以答復。為此，有必要修訂《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，將黨內(nèi)質(zhì)詢制度納入其中，建立健全黨員經(jīng)常性監(jiān)督機制，細化、充實黨員民主監(jiān)督制度規(guī)范，保障黨員常態(tài)化行使監(jiān)督權(quán)。

其四，完善黨員救濟權(quán)行使的程序制度。無救濟則無權(quán)利。與黨員的其他權(quán)利著眼于黨組織的特性不同，救濟權(quán)直指黨員個人利益的維護，體現(xiàn)了權(quán)利的防御功能，在黨員權(quán)利體系中具有特殊意義。針對前文所述黨員救濟權(quán)制度的缺陷，其完善進路在于：一是按照協(xié)調(diào)統(tǒng)一的原則，系統(tǒng)清理不同黨內(nèi)法規(guī)中的申辯、申訴、控告等救濟權(quán)條款，整合后在《保障條例》中以“黨員權(quán)利救濟”專節(jié)形式予以規(guī)定，并對一些基本程序問題作出基準性、統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)定。比如，將黨員申辯設(shè)為處分處理黨員的必經(jīng)程序，非經(jīng)該程序處分處理決定不發(fā)生效力，強化事中救濟；對申訴不加重處罰、申訴期間不停止執(zhí)行等基本問題作出明確規(guī)定。二是進一步完善救濟權(quán)行使的程序機制，使之完整統(tǒng)一。在申訴的期限方面，在相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中對提出申訴的期限和向申訴人告知復議復查結(jié)論的期限作出明確規(guī)定，填補制度漏洞；在申訴的程序模式方面，對不同黨內(nèi)法規(guī)中的申訴程序模式予以整合，統(tǒng)一設(shè)置為“復議—復查”申訴模式。三是消除不同黨內(nèi)法規(guī)中黨員救濟權(quán)規(guī)定的沖突和抵牾，使之銜接協(xié)調(diào)，確保黨員救濟權(quán)制度體系的融貫。比如，與《黨章》銜接，在《紀律處分條例》《問責條例》《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》等相關(guān)法規(guī)中，增設(shè)“無限申訴權(quán)”的操作程序，在中央層面設(shè)立專門的黨員申訴委員會作為終審機構(gòu)。

（四）完善黨內(nèi)法規(guī)責任機制，增強黨員權(quán)利保障法規(guī)制度的執(zhí)行力、威懾力

其一，總體思想上要貫徹“責任法定”的基本原則。責任法定原則對于黨內(nèi)法規(guī)責任制度完善具有規(guī)范和保障的雙重價值：一方面，通過黨內(nèi)法規(guī)明確設(shè)定責任類型和問責程序，規(guī)范、約束追責主體的權(quán)力，防止權(quán)力濫用侵害違規(guī)黨員的權(quán)利；另一方面，通過健全的責任體系設(shè)計，強化對侵犯黨員權(quán)利行為的懲戒和威懾，從而保障黨員權(quán)利的依規(guī)行使。

其二，具體路徑主要從以下方面展開：一是借鑒國家立法技術(shù)，遵循行為—后果對應(yīng)模式，在《保障條例》《黨務(wù)公開條例》等相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的追責部分針對相應(yīng)的行為，設(shè)計責任條款，確保黨員權(quán)利保障的剛性，避免因責任缺失而成為倡導性條款，降低執(zhí)行力。二是細化相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中的追責情形，明確追責的規(guī)范依據(jù)。比如，通過列舉的方式，明確《保障條例》第47、48條中的“情節(jié)較重”“惡劣影響”“嚴重后果”等概念的內(nèi)涵及其具體情形，為追責工作提供可操作性規(guī)范；對《保障條例》第48條中，相關(guān)黨委（黨組）、黨的紀律檢查機關(guān)或者黨的工作機關(guān)問責的“法規(guī)依據(jù)”，作出明確的轉(zhuǎn)引規(guī)定。三是基于系統(tǒng)思維，從責任制度頂層設(shè)計層面，對現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中的通報批評、批評教育、談話提醒、責令檢查、誡勉、組織調(diào)整、組織處理、紀律處分等龐雜的責任方式，進行清理、甄別、整合，形成一套明晰協(xié)調(diào)、銜接統(tǒng)一的責任類型體系［18］，從而為黨員權(quán)利保障法規(guī)的責任設(shè)計與適用提供系統(tǒng)的制度支撐和保障。其中，尤其要厘清“組織調(diào)整”的內(nèi)涵與適用情形，以之與“組織處理”區(qū)分、協(xié)調(diào)。四是注重發(fā)揮不同責任方式的綜合作用，增設(shè)組織處理、紀律處分、誡勉、公開通報等不同責任合并適用的條文規(guī)定，增強對黨員權(quán)利保障不力及侵犯黨員權(quán)利行為的制裁和威懾。

結(jié)語

權(quán)利是法治的核心范疇，保障權(quán)利是法治的核心要義。作為中國特色社會主義法治體系的基本法治規(guī)范形態(tài)，黨內(nèi)法規(guī)亦不例外。黨員權(quán)利由黨內(nèi)法規(guī)賦予，通過黨內(nèi)法規(guī)保障黨員權(quán)利是黨內(nèi)法治建設(shè)的主題和使命。當然，基于保持黨的先進性和管黨治黨的客觀需要，黨內(nèi)法規(guī)在整體上呈現(xiàn)出與國法的差異性，更為突出、強調(diào)黨員對黨組織的義務(wù)，呈現(xiàn)出義務(wù)本位或義務(wù)優(yōu)位的特點?！包h內(nèi)法規(guī)是在國法之上進行‘二次調(diào)整’，對黨員、黨組織提出更高標準更嚴要求，專為調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系量身定制?！保?9］但是，這并不意味著黨內(nèi)法規(guī)可以忽視、排斥對黨員權(quán)利的保障。相反，黨員之于黨的機體細胞地位決定了黨內(nèi)法規(guī)必須高度關(guān)注、重視黨員權(quán)利保障問題。這是實現(xiàn)黨和國家治理現(xiàn)代化的必由之路，是確保黨長期執(zhí)政的內(nèi)在需要，是推進黨的自我革命和全面從嚴治黨的必然要求。應(yīng)該從黨員權(quán)利——黨內(nèi)法規(guī)——黨內(nèi)法治——黨內(nèi)治理——國家治理層層遞進的邏輯鏈條中，審視、定位保障黨員權(quán)利法規(guī)制度的基礎(chǔ)價值。在黨和國家治理現(xiàn)代化縱深推進的背景下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)策略必須進行適應(yīng)性轉(zhuǎn)型。一方面，其制度供給的思路務(wù)必由組織視角轉(zhuǎn)向作為個體成員的黨員，做到組織與黨員并重；另一方面，其制度體系完善的重心務(wù)必由黨的組織、領(lǐng)導、自身建設(shè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向黨員權(quán)利保障領(lǐng)域。當然，制度的制定與體系的完善僅僅是制度建設(shè)的第一步，更為關(guān)鍵和艱巨的任務(wù)是制度的執(zhí)行和實施。只有扭住“執(zhí)行”這個關(guān)鍵，破解執(zhí)行難題，切實提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，才能將有關(guān)黨員權(quán)利的法規(guī)制度轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實行為，保障黨員權(quán)利的制度理念與法治精神在依規(guī)治黨和法治中國建設(shè)實踐中落到實處。

注釋：

① 相關(guān)文獻參見張亞勇.中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障的百年探索［J］.理論探索，2021（3）；伍科霖.中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利的百年演進與邏輯理論［J］.社會主義研究，2021（2）；周葉中，劉文健.論黨內(nèi)民主法規(guī)制度的完善［J］.學習與實踐，2023（3）；等等。

② 關(guān)于申訴權(quán)制度的分析參見何平.表里共治：黨規(guī)國法耦合關(guān)系在黨員權(quán)利申訴權(quán)保障上的展開［J］.探求，2022（2）。

③ 《控告申訴工作條例》（第15、19條）《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》（第59條）等設(shè)置的是復議—復查申訴模式；《問責條例》（第20條）設(shè)置的是1次書面申訴模式；《組織處理規(guī)定》（第12條）設(shè)置的是2次書面申訴。

④ 《推進干部能上能下規(guī)定》第5條第13項有類似的制度表達。

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