國(guó)土空間規(guī)劃背景下的土地用途管制探討

摘要：國(guó)土空間總體規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的藍(lán)圖和總綱，是國(guó)家空間治理的基礎(chǔ)平臺(tái)，也是各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。在國(guó)土空間規(guī)劃背景下，我國(guó)土地用途管制制度呈現(xiàn)出多層級(jí)、多類型、多功能的特點(diǎn)。但同時(shí)，由于土地用途管制制度缺乏明確的法律法規(guī)支撐，以及法律體系不完善等問(wèn)題，導(dǎo)致國(guó)土空間規(guī)劃執(zhí)行中出現(xiàn)了頗多問(wèn)題。本文主要對(duì)在完善國(guó)土空間規(guī)劃背景下我國(guó)土地用途管制制度的提出建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃；土地用途管制；法律法規(guī)

土地用途管制是國(guó)家通過(guò)法律和行政手段，對(duì)建設(shè)用地的空間布局進(jìn)行強(qiáng)制性、指令性的安排，以保障土地資源合理利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。近年來(lái)，我國(guó)已建立了以建設(shè)用地為核心的用途管制制度和以耕地、森林、水資源等自然資源為主的非建設(shè)用地用途管制制度，但依然存在著法律法規(guī)體系不健全、規(guī)劃與土地利用沖突、缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一等問(wèn)題。為促進(jìn)土地用途管制制度在國(guó)土空間規(guī)劃體系中的完善和應(yīng)用，應(yīng)從完善法律法規(guī)體系、健全規(guī)劃體系、落實(shí)協(xié)調(diào)機(jī)制等方面進(jìn)行完善。

1 國(guó)土空間規(guī)劃背景下的土地用途管制存在的問(wèn)題

1.1 法律法規(guī)體系不健全

《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)中都對(duì)土地用途管制做出了規(guī)定，但因我國(guó)法律體系的特殊性，國(guó)家在實(shí)際執(zhí)行中還存在著諸多問(wèn)題，影響了土地用途管制制度在國(guó)土空間規(guī)劃中的有效實(shí)施。農(nóng)村土地用途管制是為了保障農(nóng)村土地的合理利用，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展而進(jìn)行的。其主要目標(biāo)是保護(hù)耕地、控制建設(shè)用地、優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用效率。然而，在實(shí)際操作中，農(nóng)村土地用途管制面臨著諸多挑戰(zhàn)，如制度不完善、執(zhí)行力度不強(qiáng)、利益沖突等。目前的農(nóng)村土地用途管制制度體系尚不完善，存在著制度缺陷和漏洞。例如執(zhí)行力度不夠嚴(yán)格，導(dǎo)致一些不法分子鉆空子，違規(guī)占用農(nóng)村土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。在農(nóng)村土地用途管制過(guò)程中，往往會(huì)涉及不同利益方的沖突。如：政府、企業(yè)和農(nóng)民之間的利益訴求差異較大，導(dǎo)致難以協(xié)調(diào)，從而影響農(nóng)村土地用途管制的實(shí)施效果。由于農(nóng)村土地用途管制制度涉及多個(gè)部門(mén)和多方利益，因此在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中難度較大。一些地方政府為了追求短期經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)農(nóng)村土地用途管制的執(zhí)行力度不夠嚴(yán)格，導(dǎo)致一些違規(guī)行為得不到及時(shí)糾正。同時(shí)，由于監(jiān)管力度不夠，也存在著一些不法分子私自改變土地用途的情況。

1.2 規(guī)劃與土地利用沖突

城市規(guī)劃一般是以土地利用為基礎(chǔ)，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)、歷史文化傳承等方面因素，將城市功能布局進(jìn)行分解，制定出未來(lái)土地利用發(fā)展的方向及目標(biāo)，并對(duì)城市進(jìn)行空間布局和土地用途分區(qū)。從功能分區(qū)來(lái)看，分為居住用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地、道路廣場(chǎng)用地等。從空間布局來(lái)看，主要分為城市總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃三個(gè)層次。土地利用和城鄉(xiāng)建設(shè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可分割的兩個(gè)方面，二者之間既有聯(lián)系又有區(qū)別，從本質(zhì)上說(shuō)兩者存在一定的沖突[1]。在國(guó)土空間規(guī)劃背景下，農(nóng)村土地用途管制制度需要與規(guī)劃相協(xié)調(diào)，以確保土地利用的合理性和可持續(xù)性。這一制度的實(shí)施，旨在防止土地資源的濫用和浪費(fèi)，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。然而，在實(shí)際操作中，規(guī)劃與土地利用之間往往存在沖突。一方面，規(guī)劃可能過(guò)于強(qiáng)調(diào)土地的經(jīng)濟(jì)效益，而忽略了生態(tài)、文化等方面的保護(hù)。這種情況通常是由于規(guī)劃缺乏科學(xué)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，只注重短期的經(jīng)濟(jì)利益，而忽略了長(zhǎng)遠(yuǎn)的生態(tài)和人文價(jià)值。另一方面，土地利用可能不符合規(guī)劃的要求，導(dǎo)致違規(guī)行為的發(fā)生。這種情況通常是由于土地利用者缺乏相關(guān)的知識(shí)和技能，或者存在僥幸心理，認(rèn)為自己的行為不會(huì)對(duì)土地利用造成太大影響。

1.3 各部門(mén)之間存在利益沖突

我國(guó)的土地用途管制制度是由政府主導(dǎo)制定，從中央到地方形成了一個(gè)較為龐大的部門(mén)體系。在規(guī)劃審批時(shí)，地方政府要先取得相關(guān)部門(mén)的同意，而有關(guān)部門(mén)又要依據(jù)行政權(quán)力對(duì)土地利用行為進(jìn)行管制。我國(guó)的土地用途管制制度建立之初，就是為了在規(guī)劃管理中提高行政效率和經(jīng)濟(jì)效率而制定的。但在實(shí)際的土地用途管制過(guò)程中，往往存在著部門(mén)之間的利益沖突。例如，一些地區(qū)將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后，為了保障本地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就必須對(duì)耕地進(jìn)行復(fù)耕、退耕還林等處理；而一些地方則會(huì)利用“占補(bǔ)平衡”這一政策來(lái)擴(kuò)大建設(shè)用地指標(biāo)，以保障本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些矛盾的存在必然會(huì)造成土地用途管制制度與現(xiàn)實(shí)情況之間存在一定的差距。

2 土地用途管制的重要性

2.1 保護(hù)土地資源

土地用途管制制度會(huì)根據(jù)土地的自然屬性、經(jīng)濟(jì)特性以及社會(huì)功能，將其嚴(yán)謹(jǐn)?shù)貏澐譃檗r(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地、生態(tài)保護(hù)區(qū)等多種類型。通過(guò)政府對(duì)土地使用進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)劃和控制，以保障土地資源的合理利用和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。在非農(nóng)建設(shè)用地方面，土地用途管制有著嚴(yán)格的規(guī)定和審批程序，任何非農(nóng)建設(shè)用地項(xiàng)目都必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批和監(jiān)管，以確保其符合土地利用總體規(guī)劃和相關(guān)法律法規(guī)。對(duì)于生態(tài)功能區(qū)和水源地等敏感區(qū)域，它們不僅是地球自然資本的重要組成部分，為人類提供清新的空氣、潔凈的水源以及多樣的生態(tài)服務(wù)，而且這些區(qū)域的生態(tài)完整性和健康狀況直接影響到生物多樣性的維護(hù)、氣候調(diào)節(jié)、自然災(zāi)害緩沖等多種全球及地方性生態(tài)服務(wù)功能。一旦這些敏感區(qū)域遭到破壞，其生態(tài)價(jià)值和環(huán)境敏感性將受到嚴(yán)重?fù)p害，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的退化，還可能引發(fā)一系列環(huán)境問(wèn)題，如土地退化、水源污染、生物多樣性喪失等。這些問(wèn)題的修復(fù)和恢復(fù)工作往往困難重重，有的甚至是不可逆的，這意味著一旦生態(tài)系統(tǒng)遭受重度破壞，即使經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的努力，也可能無(wú)法完全恢復(fù)到原始的生態(tài)狀態(tài)。因此，對(duì)于那些承載著重要生態(tài)功能、生物多樣性豐富或環(huán)境問(wèn)題敏感的區(qū)域，必須實(shí)施嚴(yán)格的土地用途管制制度。通過(guò)對(duì)土地使用權(quán)利進(jìn)行法律層面的限制和規(guī)范，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的精細(xì)化管理和保護(hù)。土地用途管制不僅明確了各類土地資源的基本用途，如農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地、生態(tài)保護(hù)用地等，而且還規(guī)定了每種類型土地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，包括建設(shè)密度、容積率、高度限制等具體指標(biāo)，旨在防止因不當(dāng)開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的生態(tài)破壞和環(huán)境污

染問(wèn)題。

2.2 維護(hù)社會(huì)公平

在國(guó)土空間規(guī)劃背景下，土地用途管制對(duì)于維護(hù)社會(huì)公平具有深遠(yuǎn)的意義。首先，土地用途管制意味著對(duì)土地資源的一種強(qiáng)制性管理和約束，政府通過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的規(guī)劃與執(zhí)行，可以將土地資源按照最符合社會(huì)公共利益的方式進(jìn)行科學(xué)分配。這種分配包括農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地、住宅用地、商業(yè)用地等不同類別之間的比例協(xié)調(diào)，也涵蓋了對(duì)每一塊土地具體使用方式的規(guī)定和控制，以確保每一片土地都能得到最適宜且高效的利用。通過(guò)嚴(yán)格的土地用途管制制度，政府可以有效地防止土地資源的過(guò)度集中和濫用現(xiàn)象。無(wú)論是城市中的繁華地段還是鄉(xiāng)村里的偏遠(yuǎn)區(qū)域，每一塊土地都將按照統(tǒng)一的規(guī)劃和法規(guī)進(jìn)行合理使用，避免因土地資源分配不均而導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富和機(jī)會(huì)的巨大差距。這不僅有利于縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展，也能確保不同社會(huì)群體在獲取土地資源上的公平待遇，進(jìn)而減少因土地問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)矛盾和沖突。

3 國(guó)土空間規(guī)劃背景下的土地用途管制完善策略

3.1 明確國(guó)土空間總體規(guī)劃定位，完善國(guó)土空間規(guī)劃編制體系

國(guó)土空間總體規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的藍(lán)圖和總綱，是國(guó)家空間治理的基礎(chǔ)平臺(tái)，也是各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。因此，國(guó)土空間總體規(guī)劃編制要在堅(jiān)持以人為本、生態(tài)優(yōu)先、科學(xué)布局的原則下，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人口分布、資源環(huán)境等因素，構(gòu)建以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”[2]。

3.2 以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，合理劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定是土地用途管制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在國(guó)土空間規(guī)劃背景下，應(yīng)以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，合理劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，防止城市無(wú)序擴(kuò)張和土地浪費(fèi)。

應(yīng)充分評(píng)估現(xiàn)有城市的發(fā)展?fàn)顩r和未來(lái)趨勢(shì)，確定合理的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，在劃定邊界時(shí)，應(yīng)綜合考慮土地資源、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多方面因素，確保邊界的合理性和可持續(xù)性。同時(shí)加大監(jiān)管力度，確保城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)于越界開(kāi)發(fā)的行為，應(yīng)采取嚴(yán)格的懲罰措施，提高違法成本，形成有效的威懾力[3]。

在國(guó)土空間規(guī)劃中，應(yīng)充分考慮農(nóng)村土地的實(shí)際情況，確保規(guī)劃的科學(xué)性和可行性。規(guī)劃與土地利用之間應(yīng)形成良性互動(dòng)，當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)通過(guò)協(xié)調(diào)、溝通，尋找最佳解決方案。此外，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃的宣傳和培訓(xùn)，增強(qiáng)土地利用者的規(guī)劃意識(shí)和執(zhí)行能力。

3.3 落實(shí)城市建設(shè)用地總規(guī)模和空間布局管控

在國(guó)土空間規(guī)劃編制中，必須以城市發(fā)展戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，科學(xué)確定城市總體規(guī)模，合理配置各類用地規(guī)模，落實(shí)城市建設(shè)用地總規(guī)模和空間布局管控要求。從城市建設(shè)用地空間布局的角度來(lái)看，一般情況下，土地利用的空間布局由三部分構(gòu)成：一是城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃格局，這是從城市土地利用角度考慮的，包括建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界、城市開(kāi)發(fā)邊界等。二是城市綜合交通系統(tǒng)規(guī)劃格局，包括道路交通系統(tǒng)和軌道交通系統(tǒng)等。三是生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)格局，主要包括生態(tài)保護(hù)紅線和生態(tài)控制線等。其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃格局主要從宏觀層面進(jìn)行控制和引導(dǎo)。

在城市發(fā)展戰(zhàn)略下，為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，必須推進(jìn)農(nóng)村土地制度的改革。改革的根本目的是完善農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)等制度，使農(nóng)村土地的利用更加市場(chǎng)化、規(guī)范化。通過(guò)改革，可以激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力，提高土地利用效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。這一使命需要政府、企業(yè)以及農(nóng)民共同努力，才能取得成功。

3.4 堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)國(guó)土空間用途管制體系建設(shè)

在國(guó)土空間規(guī)劃背景下，要堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)國(guó)土空間用途管制體系建設(shè)，使其滿足當(dāng)前社會(huì)發(fā)展需求。在具體實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)充分考慮各項(xiàng)資源的利用情況，并對(duì)各部門(mén)的職能進(jìn)行明確，從而為規(guī)劃實(shí)施提供有效依據(jù)。同時(shí)，在土地用途管制中，應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則，全面考慮各部門(mén)、各地區(qū)的資源利用情況以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求等因素，科學(xué)合理地編制國(guó)土空間規(guī)劃，促進(jìn)各項(xiàng)工作協(xié)調(diào)開(kāi)展。在實(shí)際工作中應(yīng)充分體現(xiàn)出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則，主要包括以下幾方面：一是做好資源調(diào)查與評(píng)價(jià)工作。國(guó)土空間規(guī)劃的編制需要充分掌握區(qū)域內(nèi)的各類資源情況，如自然資源、氣候資源、水文地質(zhì)等信息。同時(shí)，還需要全面收集各類基礎(chǔ)信息資料和數(shù)據(jù)資料，以此作為支撐開(kāi)展土地用途管制的依據(jù)。二是做好生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作。國(guó)土空間規(guī)劃需要以生態(tài)保護(hù)為基礎(chǔ)開(kāi)展土地用途管制工作，在建設(shè)過(guò)程中需科學(xué)合理地開(kāi)展生態(tài)修復(fù)和生態(tài)治理工作。三是做好產(chǎn)業(yè)用地布局與管控工作。產(chǎn)業(yè)用地布局是國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中的重要內(nèi)容之一。在實(shí)際工作中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)用地布局與管控的研究力度，并結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范要求制定產(chǎn)業(yè)用地布局規(guī)劃，以此指導(dǎo)相關(guān)土地用途管制工作開(kāi)展。四是做好永久基本農(nóng)田劃定與保護(hù)工作。永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)是國(guó)土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容之一[4]。

3.5 加快推進(jìn)國(guó)土綜合整治，高效利用空間資源

通過(guò)開(kāi)展國(guó)土綜合整治，可有效促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局。一是將土地整治與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合起來(lái)。一方面，可將農(nóng)村閑置、低效用地進(jìn)行統(tǒng)籌利用，將其改造為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用地；另一方面，可通過(guò)土地增減掛鉤政策實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和節(jié)約集約利用土地資源的雙重目標(biāo)。二是建立健全國(guó)土綜合整治的政策制度體系。從法律層面上講，可通過(guò)完善法律法規(guī)來(lái)保障土地綜合整治工作有序推進(jìn)。比如，在《土地管理法》修訂時(shí)，可以將農(nóng)村土地綜合整治作為重點(diǎn)內(nèi)容之一。同時(shí)，還可出臺(tái)相關(guān)政策與法規(guī)來(lái)保障國(guó)土綜合整治工作的順利開(kāi)展?？赏ㄟ^(guò)制定國(guó)土綜合整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范來(lái)引導(dǎo)各地積極開(kāi)展國(guó)土綜合整治工作。例如，在農(nóng)村宅基地整理、土地復(fù)墾等工作中，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，確保整治成效顯著。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的客觀要求下，對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和保護(hù)做出的科學(xué)謀劃。在新一輪國(guó)土空間規(guī)劃改革中，土地用途管制制度作為重要的土地利用管控手段，在保障生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間有效利用等方面發(fā)揮了重要作用。然而，當(dāng)前我國(guó)土地用途管制制度仍然存在一定的問(wèn)題，影響了國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施效果。因此，應(yīng)當(dāng)在新一輪國(guó)土空間規(guī)劃改革中，完善土地用途管制相關(guān)法律法規(guī)，從而為國(guó)土空間規(guī)劃的有效實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。

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