地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的本質(zhì)、特征、原則和思路

摘要：債務(wù)的本質(zhì)是信用，化債是債務(wù)權(quán)責(zé)關(guān)系重塑的過程，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的核心是恢復(fù)投資方對地方政府管理能力和未來發(fā)展的信心。對此，需要解決能力、發(fā)展和預(yù)期三個(gè)問題。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解具有周期性、滯后性等特征。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解主要依靠自身資源、金融機(jī)構(gòu)和上級政府。在實(shí)踐中，地方政府化債需要依托地方政府、金融機(jī)構(gòu)、中央部門等“三個(gè)主體”，對應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌原則、適宜原則、長期原則等“三項(xiàng)原則”，特別注意把握能力與實(shí)力平衡、資本與收益平衡、現(xiàn)象與本質(zhì)平衡等“三個(gè)平衡”。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn)化解 債務(wù)周期 化債特征 化債原則

引言

既往研究表明，地方政府債務(wù)周期與經(jīng)濟(jì)周期基本一致，地方債務(wù)具有一定滯后性，一般在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入調(diào)整期或衰退期后才逐步顯現(xiàn)，成為公共風(fēng)險(xiǎn)。

地方債務(wù)有直接和或有（Brixi，1998）、顯性和隱性（Reinhart & Rogoff，2011）、廣義和狹義之分（劉窮志、王君珩，2020），關(guān)鍵在“度”的把握。如果只是少數(shù)地方政府出現(xiàn)債務(wù)問題，債務(wù)化解問題并不一定引人關(guān)注。但疊加房地產(chǎn)調(diào)控等諸多因素，地方政府債務(wù)問題容易因時(shí)間拉長、問題堆積，而演化為局部甚至大范圍、普遍性、整體性的地方債務(wù)問題，事關(guān)國計(jì)民生。2023年中央金融工作會(huì)議明確指出，建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的本質(zhì)

與貨幣的本質(zhì)是信用類似，債務(wù)的本質(zhì)也是信用?；瘋莻鶆?wù)權(quán)責(zé)關(guān)系重塑的過程。不難看出，地方政府債務(wù)化解的核心是恢復(fù)投資方對地方政府管理能力和未來發(fā)展的信心。地方政府債務(wù)問題確實(shí)存在體制性和政策性原因（賈康，2013），但歸根結(jié)底需要解決三個(gè)問題：能力、發(fā)展和預(yù)期。只有解決上述問題，才能恢復(fù)地方政府的信用、提升投資人的信心、實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)化解。從國外實(shí)際來看，發(fā)達(dá)國家曾出現(xiàn)地方政府破產(chǎn)的案例，如日本的夕張市（2006年）、美國的底特律（2013年）、英國的伯明翰（2023年）等。上述三個(gè)問題存在一定內(nèi)在邏輯：有能力才有發(fā)展，有發(fā)展才有預(yù)期，有預(yù)期才有收益，有收益才有信用，有信用才有信心。

中華人民共和國成立后地方政府債務(wù)政策演變主要分為五個(gè)階段。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段（1949—1977年）

1949年中華人民共和國成立后到改革開放前，我國財(cái)政管理實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支。一旦地方政府出現(xiàn)債務(wù)問題，中央一邊收權(quán)，一邊清理，嚴(yán)管嚴(yán)控。這一階段，地方政府兩次發(fā)行公債，均由中央政府統(tǒng)籌，地方政府債務(wù)實(shí)際上轉(zhuǎn)變成為中央債務(wù)，再通過中央向銀行透支，由全社會(huì)來

承擔(dān)。

（二）逐步放權(quán)階段（1978—1993年）

1978年改革開放后，為激發(fā)地方政府積極性，中央給予地方財(cái)政一定的支配權(quán)與自主權(quán)，提高了地方財(cái)政資金支配能力。1985年和1993年，國務(wù)院辦公廳明確地方政府不得發(fā)行或變相發(fā)行債券。本階段，我國繼續(xù)嚴(yán)控地方政府舉債，地方債務(wù)問題整體并不突出。

（三）快速發(fā)展階段（1994—2008年）

1995年《中華人民共和國預(yù)算法》實(shí)施，規(guī)定地方政府不得舉債；同年頒布的《中華人民共和國擔(dān)保法》亦限制了地方政府擔(dān)保。但因1994年分稅制改革，地方政府財(cái)權(quán)相對有限，只能舉借債務(wù)以拉動(dòng)基建投資，滿足經(jīng)濟(jì)增長需求。受1997年亞洲金融危機(jī)、2008年次貸危機(jī)等影響，本階段地方融資平臺(tái)數(shù)量不斷增加，舉債規(guī)模擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)逐漸暴露。

（四）規(guī)范過渡階段（2009—2013年）

2009年起，為緩解“四萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃配套資金壓力，我國逐步恢復(fù)地方政府發(fā)債，主要分中央代發(fā)代還、地方自發(fā)中央代還、地方自發(fā)自還三種模式。2010年，中央要求清理規(guī)范融資平臺(tái)公司，制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾；2011年，要求嚴(yán)格管控新增平臺(tái)貸款；2013年，鼓勵(lì)政府平臺(tái)發(fā)債，使債務(wù)顯性化。本階段，地方政府舉債增速一度受控，但規(guī)模逐步增大。

（五）監(jiān)管趨嚴(yán)階段（2014年至今）

2014年，新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》提出嚴(yán)控地方政府舉債。同年9月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）發(fā)布并加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。2023年以來，部分地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)輿情增加，引發(fā)市場關(guān)注。本階段，個(gè)別地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大，防范風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散成為主要方向。

從實(shí)踐來看，2012至2015年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）年均增速為7%以上，地方政府債務(wù)問題尚不顯著；2016年以來，我國經(jīng)濟(jì)增速放緩，地方政府債務(wù)問題日益凸顯（馬文揚(yáng)，2020）。由此，探索地方政府債務(wù)問題不能僅依靠控增量、化存量等，需要抓住經(jīng)濟(jì)問題這一地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要矛盾來解決問題。廣義和狹義地方政府化債思維存在差異。前者統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)增長、需求拉動(dòng)、技術(shù)創(chuàng)新等其他因素，后者習(xí)慣聚焦于財(cái)政的量體裁衣、量入為出、量力而行。正因如此，中央高屋建瓴、高瞻遠(yuǎn)矚，并未局限于地方政府化債問題本身，而是從長效機(jī)制、管理機(jī)制、優(yōu)化結(jié)構(gòu)三個(gè)方面提出化債的主要方向。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的特征

理解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的本質(zhì)，還需要把握地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的特征，才能對癥下藥。地方政府債務(wù)的資金來源多為商業(yè)銀行，處理不當(dāng)可能出現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)的互溢。結(jié)合我國財(cái)稅機(jī)制改革和演變特征，本文將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的特征概括為以下兩點(diǎn)。

（一）周期性

地方政府債務(wù)周期與經(jīng)濟(jì)周期基本保持一致。經(jīng)濟(jì)周期既包括康德拉季耶夫周期等50到60年的長周期，也包括朱格拉周期等9到10年的中周期，還包括基欽周期等3到4年的短周期。地方政府債務(wù)周期往往依附于經(jīng)濟(jì)周期，特別因其資金投向基建項(xiàng)目、城投平臺(tái)、園區(qū)開發(fā)等，一般與5年左右的中短周期結(jié)合得更為緊密，進(jìn)而主要形成規(guī)模擴(kuò)張、債務(wù)化解、規(guī)模再擴(kuò)張的三階段周期。

（二）滯后性

經(jīng)濟(jì)周期的四個(gè)階段變化往往先于地方政府債務(wù)周期，這是因?yàn)榈胤秸枰柚?cái)政、稅收來積累和運(yùn)營資金，以此作為發(fā)債的預(yù)算和基礎(chǔ)，上述過程需要一定時(shí)間，因而導(dǎo)致地方政府債務(wù)周期的滯后性，一般遲滯近1年。當(dāng)然，實(shí)踐中也存在部分地方政府超前消費(fèi)的情況。如有的地方政府預(yù)測經(jīng)濟(jì)即將復(fù)蘇，預(yù)先加杠桿，可能使得該地政府債務(wù)周期先于經(jīng)濟(jì)周期。這種超前性往往基于經(jīng)濟(jì)上行周期，即經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇階段，相當(dāng)于購買看漲期權(quán)。而在經(jīng)濟(jì)下行周期，地方政府因預(yù)期受限或受預(yù)算約束，相當(dāng)于鎖定看跌期權(quán)，通常不愿超前消費(fèi)。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的原則

歸納地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的特征，還需摸清地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的各類主體，結(jié)合歸口主體的特質(zhì)明確化債的基本原則。雖然地方債務(wù)問題主要由地方政府發(fā)端，但結(jié)合我國政府管理的體制機(jī)制，還需要從中央與地方的關(guān)系上加以分析，特別是合理劃分央地事權(quán)財(cái)權(quán)，健全對地方官員的考核機(jī)制（周瓊，2018）。地方政府債務(wù)化解至少包括三類主體：一是債務(wù)方（發(fā)債方），一般是地方政府；二是債權(quán)方（購債方和持債方），一般是金融機(jī)構(gòu)；三是利益相關(guān)方，主要是中央政府。上述三類主體需要結(jié)合各自的資源稟賦、發(fā)展訴求等，采取不同原則。

（一）地方政府化債的“統(tǒng)籌原則”

地方政府無疑是債務(wù)化解的直接主體，也是債務(wù)問題產(chǎn)生的主要根源。地方政府化債首先應(yīng)該堅(jiān)持“統(tǒng)籌原則”，要全面地、辯證地看待債務(wù)化解，而非局限于減支原則，不應(yīng)片面地、單一地看待債務(wù)化解。所謂“統(tǒng)籌原則”，就是一手抓開源，一手抓節(jié)流。

抓開源主要有三種策略：一是繼續(xù)堅(jiān)持簡政放權(quán)，營造良好的政務(wù)、服務(wù)和生產(chǎn)環(huán)境；二是繼續(xù)堅(jiān)持比較優(yōu)勢，把地方的特色資源與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展結(jié)合起來；三是繼續(xù)堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)培育，全力引進(jìn)和培育新技術(shù)、新企業(yè)、新產(chǎn)業(yè)，特別是“小巨人”企業(yè)和上下游關(guān)聯(lián)企業(yè)，培育產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈。抓節(jié)流也有三種策略：一是繼續(xù)堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，制訂更加合理的、長線的預(yù)算計(jì)劃，增加生產(chǎn)性投資，合理控制非生產(chǎn)性投資；二是繼續(xù)堅(jiān)持預(yù)算執(zhí)行，大力削減面子工程和形象工程，轉(zhuǎn)而全力支持民生和創(chuàng)新工程；三是繼續(xù)堅(jiān)持合理預(yù)期，做好合理的經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期、收入增加預(yù)期、稅收積累預(yù)期。不難看出，抓開源才是地方政府的工作重心，節(jié)流不是簡單地減薪、降薪、限薪，而是更加關(guān)注財(cái)政資金的合理、統(tǒng)籌與長期使用。

（二）金融機(jī)構(gòu)化債的“適宜原則”

金融機(jī)構(gòu)作為地方政府債務(wù)的購買方，也是債務(wù)化解的首要參與者。金融機(jī)構(gòu)特別是銀行機(jī)構(gòu)應(yīng)該堅(jiān)持“適宜原則”，要因地制宜、量入為出地看待債務(wù)化解，不應(yīng)一刀切。所謂“適宜原則”，就是銀行等金融機(jī)構(gòu)既要正視自己的資源稟賦，也要分析地方政府債務(wù)問題的差異。

銀行機(jī)構(gòu)可劃分為兩種類型：一是全國性銀行，其資本較為雄厚，網(wǎng)點(diǎn)遍及全國，風(fēng)控能力較強(qiáng)，多以將短期高息債務(wù)置換為長期低息貸款的授信模式參與地方政府債務(wù)重組。二是區(qū)域性銀行，其資本相對薄弱，風(fēng)控能力參差不齊。具體而言，全國性銀行對公、對私業(yè)務(wù)存在強(qiáng)弱之分。各省域、市域分支機(jī)構(gòu)的能力存在差異；區(qū)域性銀行的上述業(yè)務(wù)強(qiáng)弱差距更大，部分中小銀行治理和內(nèi)控能力較弱、自身風(fēng)險(xiǎn)較高，參與地方債務(wù)重組的能力有限。再則，地方政府可參與債務(wù)重組的規(guī)模不均衡，部分中西部省份債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，銀行資源與風(fēng)險(xiǎn)存在錯(cuò)配，需制定一省一策甚至一地一策。

（三）中央部門化債的“長期原則”

中央部門是地方政府債務(wù)的間接主體。中央部門化債需要堅(jiān)持“長期原則”，需從考核機(jī)制、財(cái)政機(jī)制優(yōu)化改革入手，明確“化債就是政績，新官必理舊賬”的考核導(dǎo)向，防范地方官員惡性競爭、過度競爭、短期競爭等。從歷史來看，2008年次貸危機(jī)后，“四萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃造成的債務(wù)總量在中國經(jīng)濟(jì)總量中并不夸張，但地方政府大量表外借債，債權(quán)下放，使得整體風(fēng)險(xiǎn)上升。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的思路

梳理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解本質(zhì)、特征、主體和原則，需要依托地方政府、金融機(jī)構(gòu)、中央部門等“三個(gè)主體”，對應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌原則、適宜原則、長期原則等“三項(xiàng)原則”，秉承一攬子化債思路，健全政績考核機(jī)制與責(zé)任追究機(jī)制，使債務(wù)與承債能力之間形成良性循環(huán)，防范風(fēng)險(xiǎn)溢出和風(fēng)險(xiǎn)跨業(yè)傳染。在此過程中，還需合理使用地方政府債務(wù)化解工具箱，“三個(gè)主體”需注意把握能力與實(shí)力平衡、資本與收益平衡、現(xiàn)象與本質(zhì)平衡。

2018年，財(cái)政部印發(fā)《地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說明》，列舉了六種債務(wù)化解的方式，構(gòu)成地方政府債務(wù)化解工具箱的主體。結(jié)合近期學(xué)者研究提出的其他創(chuàng)新方式，地方政府債務(wù)化解工具箱得以豐富（見表1）。

歸根到底，地方政府化債模式只有三種依靠途徑：一是靠自身資源，主要有兩類方式：一類是用政府預(yù)算內(nèi)資金償債；另一類是地方政府變現(xiàn)國有企業(yè)股權(quán)等存量資產(chǎn)化解債務(wù)。二是靠金融機(jī)構(gòu)，主要有兩類方式：一類是展期、降息；另一類是重組、置換等?？赡軐?dǎo)致金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)暴露延后、潛在風(fēng)險(xiǎn)加大、對營收和利潤造成中長期沖擊。三是靠上級政府，包括最后兜底的中央政府，在這種情境下地方政府債務(wù)可以視為“類國債”和“類市政債”的混合公債，主要有兩類方式：一類是更高層級地方政府發(fā)行地方債券置換存量債券；另一類是政策性銀行向債務(wù)人投放信貸置換存量債券，更高層級的地方政府予以擔(dān)保。

（一）地方政府需要把握“能力與實(shí)力平衡”

從“能力與實(shí)力平衡”視角出發(fā)，地方政府可以主要分為三個(gè)類型：一是能力大于實(shí)力，主要包括全部一線城市、多數(shù)二線城市、多數(shù)東部沿海城市等；二是能力約等于實(shí)力，主要包括少數(shù)二線城市、多數(shù)三線城市和部分中西部城市等；三是能力小于實(shí)力，主要包括少數(shù)三線城市、部分四線城市和部分中西部城市等。考慮到債務(wù)化解的長期性、復(fù)雜性、艱巨性，還需統(tǒng)籌地方人口支撐特別是人口流動(dòng)的相關(guān)問題，確保地方政府實(shí)現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而保障地方政府的信用和信心。

當(dāng)前我國人口紅利逐漸消退，一、二線等全國或區(qū)域中心城市對人口具有“虹吸效應(yīng)”，因此部分資源枯竭型城市，三、四線城市出現(xiàn)人口下降，就業(yè)人口長期不足，部分家庭、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)不得不外遷，進(jìn)而產(chǎn)生人口危機(jī)。日本夕張市就是典型，繁榮時(shí)人口達(dá)12萬，但1990年最后1座礦山關(guān)閉時(shí)，人口只剩2萬人。如果這種情境難以逆轉(zhuǎn)，可能倒逼上述類型城市的地方政府引入人工智能等新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“盤活存量，吸引增量”的目標(biāo)。

（二）金融機(jī)構(gòu)需要把握“資本與收益平衡”

從“資本與收益平衡”視角出發(fā)，銀行等金融機(jī)構(gòu)參與地方政府化債主要受四方面條件約束。一是基于銀行資本規(guī)模視角，撥備覆蓋率和資本充足率這“兩率”是第一個(gè)約束條件?？砂础皟陕省弊畹图s束，通過調(diào)整撥備覆蓋率和資本充足率來釋放資金，主體為全國性銀行，其他銀行尤其是農(nóng)商行占比較低，可合計(jì)釋放約10.4萬億元資金參與地方政府債務(wù)置換（袁海霞、汪苑暉、王晨，2023）。二是基于銀行經(jīng)營效益視角，《金融機(jī)構(gòu)合格審慎評估標(biāo)準(zhǔn)（2023年版）》考核指標(biāo)是第二個(gè)約束條件。三是基于監(jiān)管資本充足率視角，2024年實(shí)施的《商業(yè)銀行資本管理辦法》是第三個(gè)約束條件。該辦法要求商業(yè)銀行核心一級資本充足率、一級資本充足率、資本充足率分別不得低于5%、6%、8%，商業(yè)銀行的杠桿率不得低于4%，倒逼商業(yè)銀行推動(dòng)資本節(jié)約、關(guān)注資本補(bǔ)充、實(shí)現(xiàn)資本達(dá)標(biāo)。四是基于減息大背景視角，負(fù)債成本和凈息差是第四個(gè)約束條件。若整體利率較高，商業(yè)銀行或面臨更大的負(fù)債成本約束，以低利率貸款置換高利率債務(wù)的意愿及能力均不足。

（三）中央部門需要把握“現(xiàn)象與本質(zhì)平衡”

從“現(xiàn)象與本質(zhì)平衡”視角出發(fā)，中央部門需要準(zhǔn)確把握地方債務(wù)問題的核心和本質(zhì)，以時(shí)間換空間，依靠長期發(fā)展來解決問題?？梢哉f，地方政府債務(wù)問題是“標(biāo)”，我國經(jīng)濟(jì)增長問題是“本”，既要治標(biāo)，也要治本，最好標(biāo)本兼治，而非本末倒置。許準(zhǔn)（2023）認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)問題的“牛鼻子”是資本積累的速度下降連帶經(jīng)濟(jì)增速放緩；而余永定（2023）認(rèn)為中國需要擴(kuò)張性財(cái)政和貨幣政策拉動(dòng)內(nèi)需，應(yīng)繼續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施投資。

從治標(biāo)來看，相關(guān)部門已陸續(xù)出臺(tái)政策，為金融機(jī)構(gòu)參與地方政府化債提供了政策依據(jù)。2023年2月，原銀保監(jiān)會(huì)、中國人民銀行出臺(tái)《商業(yè)銀行金融資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分類辦法》，規(guī)定“債務(wù)人未發(fā)生財(cái)務(wù)困難情況下，商業(yè)銀行對債務(wù)合同作出調(diào)整的金融資產(chǎn)或再融資不屬于重組資產(chǎn)”。同時(shí)，在政策引導(dǎo)下，自2023年起，多家大行宣布下調(diào)存款掛牌利率，進(jìn)一步降低了息差，為貸款置換提供更多空間。

從治本來看，中央相關(guān)部門積極引導(dǎo)落實(shí)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》。一方面，繼續(xù)推動(dòng)“雙循環(huán)”戰(zhàn)略，在進(jìn)一步提振內(nèi)需、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的同時(shí)，加大對外開放力度。另一方面，繼續(xù)培育專精特新“小巨人”企業(yè)，持續(xù)攻關(guān)“卡脖子”技術(shù)，不斷發(fā)掘新的增長點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈。

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