產(chǎn)業(yè)園區(qū)類地方政府專項債券市場分析

摘要：產(chǎn)業(yè)園區(qū)類地方政府專項債券市場的迅速興起和發(fā)展，對加快各地產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設、推進地方城鎮(zhèn)化和地方經(jīng)濟發(fā)展起到積極作用。本文梳理了該市場的發(fā)展背景，從市場發(fā)行規(guī)模、區(qū)域融資狀況、項目資金用途等方面總結了市場運行基本情況，進而展望市場發(fā)展前景并提出相關建議。

關鍵詞：產(chǎn)業(yè)園區(qū) 地方政府專項債 基礎設施建設 高質量發(fā)展

產(chǎn)業(yè)園區(qū)類地方政府專項債券（以下簡稱“園區(qū)類專項債”）是地方政府發(fā)行的項目收益類專項債券，其專項用于當?shù)禺a(chǎn)業(yè)園區(qū)及其配套項目建設，由政府性基金收入和項目專項收入償還，強調項目收支自求平衡。2018年以來，我國園區(qū)類專項債市場迅速興起和發(fā)展，對加快各地產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設、推進地方城鎮(zhèn)化和地方經(jīng)濟發(fā)展起到積極作用。下文將在梳理園區(qū)類專項債市場發(fā)展背景的基礎上，分析其市場運行基本情況，進而展望市場發(fā)展前景并提出相關建議。

園區(qū)類專項債市場的發(fā)展背景

（一）產(chǎn)業(yè)園區(qū)是國民經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要載體

產(chǎn)業(yè)園區(qū)是全國各地推動經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要載體，承載著產(chǎn)業(yè)要素集聚、新型產(chǎn)業(yè)培育、新型城鎮(zhèn)化建設、經(jīng)濟對外開放等重要使命，具有顯著的資源集聚能力和產(chǎn)業(yè)規(guī)模效益。當前，我國已形成工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（以下簡稱“高新區(qū)”）、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)等豐富的產(chǎn)業(yè)園區(qū)類型。

從相關政策來看，2020年，《國務院關于促進國家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高質量發(fā)展的若干意見》發(fā)布，明確提出將國家高新區(qū)建設成為創(chuàng)新驅動發(fā)展示范區(qū)和高質量發(fā)展先行區(qū)。2023年，全國178家國家高新區(qū)實現(xiàn)生產(chǎn)總值（GDP）18萬億元，約占全國GDP的14%；集聚全國約30%的高新技術企業(yè)、40%的專精特新“小巨人”企業(yè)、60%的科創(chuàng)板上市企業(yè)，凸顯了產(chǎn)業(yè)園區(qū)的引領性和示范性價值。1由此可見，產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設對于推進國民經(jīng)濟穩(wěn)增長、加快經(jīng)濟高質量發(fā)展十分

重要。

（二）地方政府專項債券政策助力產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目融資

產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設通常包含前期的土地平整，以及之后的廠房和辦公樓宇、交通設施、電氣工程、供水排水設施等各類基礎設施建設。作為固定資產(chǎn)投資的重要組成部分，產(chǎn)業(yè)園區(qū)基建投資不僅發(fā)揮著推進城鎮(zhèn)化發(fā)展和改善城市功能面貌的作用，也是助力擴內需、穩(wěn)增長的有效途徑。

隨著全國各地產(chǎn)業(yè)園區(qū)如雨后春筍般涌現(xiàn)，資金支持成為產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的關鍵因素。就債市融資而言，2017年，財政部出臺《關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》，強調“著力發(fā)展實現(xiàn)項目收益與融資自求平衡的專項債券品種”，并推動2018年以來包括園區(qū)類專項債在內的地方政府專項債券細分市場快速興起和發(fā)展。

（三）化債背景下部分省份產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目受到較嚴管控

近年來，我國地方政府負債率伴隨地方債市場擴容明顯提升，地方政府債務運行規(guī)范力度和隱性負債治理力度隨之加大，政府投資項目監(jiān)管政策收緊。2023年以來，國務院辦公廳相繼印發(fā)《關于金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》《重點省份分類加強政府投資項目管理辦法（試行）》等一攬子化債方案，并制定了針對新建、在建政府投資項目等領域的管控舉措。天津、內蒙古、遼寧、吉林等12個重點省份的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、交通、市政等領域新建政府投資項目受到較嚴

管控。

園區(qū)類專項債發(fā)行市場運行情況

我國園區(qū)類專項債市場于2018年啟動發(fā)行。筆者從2018年1月—2024年6月我國發(fā)行的地方政府專項債券中，選取募集資金支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設發(fā)展，并且有“園區(qū)”“開發(fā)區(qū)”“產(chǎn)業(yè)園”等相關貼標的專項債券，作為園區(qū)類專項債市場統(tǒng)計分析樣本，共得到486個樣本。以下如無特殊標注，樣本數(shù)據(jù)均來自萬得（Wind）。

（一）發(fā)行規(guī)模增速前升后降

圖1顯示，2018年1月—2024年6月（以下簡稱“考察期”），園區(qū)類專項債發(fā)行市場經(jīng)歷了從興起、快速增長到增速放緩的變化。2020年，園區(qū)類專項債發(fā)行4228.98億元，創(chuàng)考察期內最高值。自2023年以來，園區(qū)類專項債發(fā)行市場降溫，2023年、2024年上半年發(fā)行額同比分別下降23.75%、90.63%?？疾炱趦龋瑘@區(qū)類專項債累計發(fā)行15955.81億元。

2024年上半年園區(qū)類專項債發(fā)行額的大幅削減，可能與產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設面臨政策趨緊有關。以政府投資項目受到較嚴管控的地區(qū)為例，2024年上半年，廣西園區(qū)類專項債發(fā)行額同比下降71.47%；云南則未見發(fā)行，有效落實了相關

政策。

（二）區(qū)域融資狀況顯著分化

1.發(fā)行規(guī)模分化

考察期內，共有21個地區(qū)發(fā)行園區(qū)類專項債，涉及東部、中部、西部和東北2等各地。發(fā)行額較大的省份為山東（不含青島）、湖南、廣西、福建（不含廈門）、廣東（不含深圳）、云南等。其中，山東（不含青島）在2023年累計發(fā)行交通水利及市政產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展專項債券2266.62億元，顯示其對以專項債融資助力產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展和城市建設較為重視。

考察期內，江蘇、浙江（不含寧波）、安徽、湖北、內蒙古、遼寧（不含大連）、北京、上海等15個地區(qū)和新疆生產(chǎn)建設兵團未發(fā)行園區(qū)類專項債，其原因可能包括：經(jīng)濟發(fā)達省份的產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施建設相對成熟飽和，大型成熟產(chǎn)業(yè)園區(qū)的項目建設資金實力相對雄厚，以及這些地方債發(fā)行人申報園區(qū)類專項債的意愿相對

偏弱等。

2.資金來源分化

為分析園區(qū)類專項債項目資金的來源結構，筆者篩選部分案例進行詳細分析，如表1所示。表1中大部分項目建設以自有資金為主，政府專項債資金為輔；少量項目以自有資金為主，金融機構借款、政府專項債資金為輔?？傮w來說，發(fā)行園區(qū)類專項債是眾多園區(qū)及其配套基礎設施建設項目資金的重要來源。

此外，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2023年1月—2024年6月，我國債券市場發(fā)行了87只7年期以上園區(qū)類專項債，發(fā)行利率的中位數(shù)為3.02%，顯著低于同期限信貸利率水平3。這說明園區(qū)類專項債能夠起到減輕資金成本壓力的作用。

（三）資金用途以基礎設施建設為主

大量案例顯示，園區(qū)類專項債募集資金主要支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)及其配套基礎設施建設，投資回收期普遍較長，且項目建設運營具有較強的社會公益性，有助于改善當?shù)貭I商環(huán)境，促進社會就業(yè)，推動產(chǎn)城融合發(fā)展與優(yōu)化城市形象，促進社會穩(wěn)定（見表2）。相關案例同時顯示，園區(qū)類專項債募集資金支持的產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目競爭實力相較頭部產(chǎn)業(yè)園區(qū)而言明顯弱一些，申報地方政府專項債券資金支持是加快這些產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施建設的有效途徑。

（四）園區(qū)建設支持力度明顯超過產(chǎn)業(yè)園區(qū)類城投債

國內債券市場支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設的產(chǎn)品除了園區(qū)類專項債，還有產(chǎn)業(yè)園區(qū)類城投債（以下簡稱“園區(qū)類城投債”）。但統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，兩者在融資規(guī)模、資金用途、償債渠道、發(fā)行期限等方面有所差異（見圖2）。

從融資規(guī)模來看，考察期內，園區(qū)類專項債累計發(fā)行額為園區(qū)類城投債的1.60倍。其中在2020—2023年，園區(qū)類專項債發(fā)行規(guī)模呈現(xiàn)梯級躍升，園區(qū)類城投債發(fā)行額相對平穩(wěn)。2024年上半年，在我國加大地方政府隱性債務化解力度的背景下，園區(qū)類城投債、園區(qū)類專項債發(fā)行規(guī)模同比均呈現(xiàn)負增長。

從募集資金用途來看，園區(qū)類城投債用途涉及產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目建設、補充項目營運資金、償還有息債務、針對園區(qū)內小微企業(yè)發(fā)放貸款等。但自2023年以來，園區(qū)類城投債用于償還有息債務的現(xiàn)象顯著增多，尤其是在2024年上半年，園區(qū)類城投債發(fā)行額雖反超園區(qū)類專項債，但用途主要為償還存量債務。而園區(qū)類專項債作為新增專項債，歷年來募集資金穩(wěn)定且主要支持園區(qū)或配套項目基建。

從償債渠道和融資成本來看，園區(qū)類專項債以項目專項收益和政府性基金來償還，體現(xiàn)為地方政府信用，融資成本相對較低；園區(qū)類城投債由城投企業(yè)負責償還，體現(xiàn)為城投企業(yè)信用，融資成本相對較高?？疾炱趦龋诠_發(fā)行時有主體評級園區(qū)類城投債的主體評級分布于AA、AA+、AAA、A-1，在公開發(fā)行時有主體評級園區(qū)類專項債的主體評級均為AAA。2023年，7只AAA級7年期園區(qū)類城投債樣本發(fā)行利率在3.38%～6.00%，算數(shù)平均值為4.21%；13只AAA級7年期園區(qū)類專項債發(fā)行利率則在2.68%～2.99%，算數(shù)平均值為2.82%。

發(fā)行期限方面，以發(fā)行額作為權重，在考察期內發(fā)行的園區(qū)類專項債，其發(fā)行期限為10年期（含）以上的長期債券發(fā)行額占比為94.56%；在考察期內發(fā)行的園區(qū)類城投債，其長期債券發(fā)行額占比僅為0.66%。這反映了園區(qū)類專項債募集資金對投資回收期長項目的支持能力明顯更強。

園區(qū)類專項債信用狀況分析

從《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》《財政部關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》等政策文件看，省級政府針對自發(fā)（針對省本級債務）和代發(fā)（針對市級、區(qū)縣級債務）專項債如期還本付息承擔總責。因此，省級政府償債能力對于防控園區(qū)類專項債信用風險至關重要。確保項目收益與融資自求平衡有助于從根本上防范專項債信用風險，也是省級政府壓實市、縣級政府主體責任的重要表現(xiàn)。

（一）償債能力分析

截至2024年6月末，山東（不含青島）、湖南、廣西、福建（不含廈門）、廣東（不含深圳）等21個省份擁有存續(xù)園區(qū)類專項債合計485只，全部為AAA級，余額為15941.32億元。從截至2023年末的政府負債率所反映的償債能力來看，青島、福建（不含廈門）、廈門、山東（不含青島）、陜西等地負債率相對偏低，西部、東北和東部地區(qū)個別省份負債率相對偏高。但各地方政府債務余額都控制在債務限額范圍內，債務風險仍屬可控（見圖3）。

（二）項目收支平衡情況

筆者總結眾多案例，發(fā)現(xiàn)園區(qū)類專項債收入來源大致包括廠房租售收入、停車位收入、土地出讓收入、廣告收入、物業(yè)管理收入等類型，收入來源與園區(qū)本身項目性質密切相關。從筆者隨機抽取的樣本來看，專項債存續(xù)期所支持項目的凈收益對債務本息的覆蓋情況有所差異，但均能完全覆蓋本息，從而表明項目收支可自求平衡（見表3）。

綜合來看，工業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)等園區(qū)類專項債收入普遍依賴房產(chǎn)租售收入，部分還依賴土地出讓收入。旅游類園區(qū)、培訓基地等特色園區(qū)則依賴旅游收入、人才培訓收入等特色收入。這些收入均受到政策和市場環(huán)境的影響。園區(qū)類專項債項目收支平衡重點在于項目收支平衡方案的真正落實，而這需要園區(qū)加強運營管理和運營成本控制，以及提升園區(qū)招商能力等?？傮w來看，園區(qū)定位特色鮮明且符合高質量發(fā)展政策導向，園區(qū)業(yè)主實力雄厚，以及城市營商環(huán)境質量高等因素，對于確保對應專項債項目收支平衡具有積極意義。

園區(qū)類專項債發(fā)展前景及相關建議

展望未來，我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)有望發(fā)展成為推動國民經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要力量，園區(qū)類專項債市場建設需要充分彌補市場化推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設的局限，為全國各地高起點、高質量建設產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施及其配套設施發(fā)揮不可或缺的作用。

（一）統(tǒng)籌防風險與促發(fā)展，充分發(fā)揮專項債支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)長期高質量發(fā)展的作用

在化債一攬子方案推進的背景下，我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)等基礎設施建設融資可能面臨持續(xù)收緊。但從長遠來看，作為推進區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要載體，園區(qū)類專項債市場有望回暖。建議密切結合宏觀環(huán)境與形勢變化，在防風險與促發(fā)展的動態(tài)平衡中統(tǒng)籌推進園區(qū)類專項債市場建設，充分發(fā)揮該市場支持我國政府主導型產(chǎn)業(yè)園區(qū)持續(xù)高質量發(fā)展的作用。

為此，建議加強園區(qū)類專項債市場準入管理，注重對項目收支平衡方案等關鍵內容的審核；加強信息披露，引導和約束發(fā)行人及債券承銷商、信用評級機構、會計師事務所、律師事務所等中介機構提高信息披露質量，增強信息披露的準確性、全面性、完整性與及時性；重視債券發(fā)行評級和跟蹤評級，關注債券資金使用績效評價，推進園區(qū)類專項債市場穿透式監(jiān)管。

（二）對以戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)新為重心的產(chǎn)業(yè)園區(qū)加強支持

近年來，我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設在總體取得顯赫成績的同時，部分地區(qū)也暴露出產(chǎn)業(yè)同質化、產(chǎn)業(yè)空心化等問題，脫離了產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設的初衷。對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)推進區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的戰(zhàn)略性載體功能，建議各級政府加以重視，并強化其推進新質生產(chǎn)力培育和發(fā)展的抓手角色。對以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)新為重心的產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目，尤其是面向新一代信息技術、人工智能、新能源、新材料、高端裝備、生物醫(yī)藥、量子科技等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)領域，且具有高質量發(fā)展前景、高水平國際競爭潛力的產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設項目，宜加大支持力度，并將其作為園區(qū)類專項債的優(yōu)先和重點支持對象。

（三）對處于成長期、具有特色優(yōu)勢的政府主導型中小型園區(qū)加強支持

大型、成熟產(chǎn)業(yè)園區(qū)具有較強的自我“造血”能力，融資渠道多元。園區(qū)類專項債市場應側重支持政府主導的中小型產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以及處于成長階段、具有特色優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，引導產(chǎn)業(yè)園區(qū)摒棄同質化競爭，聚焦綠色化、智慧化，不斷提升自主創(chuàng)新能力。地方政府需要做好產(chǎn)業(yè)園區(qū)基建項目論證與儲備，擇優(yōu)申報專項債券，以達到夯實資金基礎、降低融資成本的目的。

（四）兼顧公平與效率，促進區(qū)域市場均衡發(fā)展

鑒于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性、多層次性，未來產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設仍將保持區(qū)域性分化特點。對此應充分考慮，合理兼顧債券市場公平與效率，引導地方政府專項債券資源適當向相對落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)傾斜，注重精準支持和指導中西部相對欠發(fā)達地區(qū)儲備產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目，積極培育具有差異化競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，使其發(fā)展壯大，依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)提升科技創(chuàng)新、綠色轉型能力，助力鄉(xiāng)村振興。（本文不代表作者所在機構觀點）