特許經(jīng)營：構(gòu)建良性循環(huán)的使用者付費(fèi)PPP新機(jī)制

2024年4月，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，隨著特許經(jīng)營與PPP的內(nèi)涵達(dá)成一致，中國PPP開啟了全新的使用者付費(fèi)機(jī)制。針對過去PPP粗放發(fā)展過程中在投資、融資與管理方面所面臨的諸多問題，新機(jī)制可以結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)和中國當(dāng)前發(fā)展階段，從項(xiàng)目創(chuàng)新、激勵社會資本和實(shí)現(xiàn)金融循環(huán)三方面著手，致力于構(gòu)建使用者付費(fèi)PPP模式的良性循環(huán)。

政府與社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）是國際上公共事業(yè)領(lǐng)域常用的發(fā)展模式，用于彌補(bǔ)因外部性導(dǎo)致的公共品市場效率不足的問題。在過去10年間，中國的PPP模式對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的高速發(fā)展發(fā)揮了重要作用，帶來了公共產(chǎn)品與服務(wù)的改善和投資效率的提升，但同時也引發(fā)了部分道德風(fēng)險和政府隱性債務(wù)問題。2024年4月，隨著國家發(fā)展改革委等六部委發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（下稱“17號令”），明確了新機(jī)制下特許經(jīng)營是基于使用者付費(fèi)的PPP模式，統(tǒng)一了特許經(jīng)營與PPP的內(nèi)涵，開啟了“使用者付費(fèi)”的PPP新機(jī)制。

PPP在中國的發(fā)展歷程

市場探索階段（1984—2014年）

20世紀(jì)80年代，中國PPP的初步探索圍繞BOT（Build-Operate-Transfer）模式展開，BOT至今仍是主要的特許經(jīng)營模式之一。1984年，深圳特區(qū)電力開發(fā)公司與香港合和電力公司采取合作經(jīng)營方式建造了位于廣東東莞的電廠，成為中國首個落地的BOT項(xiàng)目。2000年后，中國政策開始鼓勵非公資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，各地政府進(jìn)行分散化的PPP探索和推進(jìn)。中國該階段的PPP以特許經(jīng)營類的BOT為主，而非公資本也以外商為主。

2008年，中央政府推出四萬億財政刺激政策，大量基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的投資建設(shè)由地方政府牽頭進(jìn)行，融資任務(wù)交由地方融資平臺承擔(dān)。該階段模式以BT和委托代建為主，但由于對其過度依賴和不規(guī)范運(yùn)作，為后續(xù)地方政府債務(wù)問題的大量涌現(xiàn)埋下了隱患。當(dāng)時許多人對PPP的認(rèn)知尚不明確，認(rèn)為BT屬于PPP的一種。然而，由于BT模式缺乏社會資本在運(yùn)營階段的參與，且社會資本的施工墊資往往伴隨著政府的回購責(zé)任，實(shí)際上使政府成為項(xiàng)目的主要融資主體。這種模式與大多數(shù)國家對PPP的定義存在顯著差異，后來國家層面明確BT模式不屬于PPP范疇。

蓬勃發(fā)展與風(fēng)險積累階段（2014—2023年初）

隨著2013年底財政部和國家發(fā)展改革委開始主導(dǎo)對PPP模式的推廣和規(guī)范，2014年P(guān)PP模式正式規(guī)范落地，這被廣泛認(rèn)為是中國PPP的元年。此后，逐漸形成由國家發(fā)展改革委主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施PPP、財政部主導(dǎo)公共服務(wù)PPP的管理體系。根據(jù)財政支出責(zé)任的大小，PPP項(xiàng)目可順次分為政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、使用者付費(fèi)三類。

2014至2017年P(guān)PP進(jìn)入蓬勃發(fā)展階段，于2017年單年新增投資達(dá)峰至5.3萬億元（圖1），單年新增項(xiàng)目數(shù)超3500個。PPP被廣泛用于增加杠桿，規(guī)模在這段時間井噴式增長。

2017年底，財政部開始針對PPP項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范，清理了大量運(yùn)作不規(guī)范和存在瑕疵的項(xiàng)目。隨著2018年起監(jiān)管更加嚴(yán)格，PPP項(xiàng)目規(guī)模增速有所放緩。財政部PPP項(xiàng)目庫數(shù)據(jù)顯示，截至2023年2月，入庫項(xiàng)目達(dá)1.4萬個，總投資額約20.9萬億元；其中使用者付費(fèi)項(xiàng)目僅有1616個，投資額2.7萬億元，占比略高于10%（圖2）。

剩余近90%的PPP項(xiàng)目為政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助類型。雖然這些項(xiàng)目在過去10年帶來了大量公共投資并改善了公共服務(wù)，但也積累了大量政府負(fù)債，未能有效釋放社會資本的活力，模式風(fēng)險日益突出。因此，2023年2月，PP6e43f1b13063ed92a4b28076dcda25e3P模式被叫停，進(jìn)行存量項(xiàng)目的深度清理和整改。

新機(jī)制新階段（2023年11月至今）

2023年11月，國家發(fā)展改革委和財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（下稱“115號文”）；2024年4月，六部委發(fā)布17號令，規(guī)定“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營是基于使用者付費(fèi)的PPP模式”。

PPP新機(jī)制明確了以下三點(diǎn)：一是應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式，聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，嚴(yán)格和規(guī)范可行性論證；二是激活社會資本參與，鼓勵民營企業(yè)參與長期運(yùn)營；三是由國家發(fā)展改革委牽頭發(fā)展特許經(jīng)營項(xiàng)目，各級財政部門嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度，結(jié)束了國家發(fā)展改革委與財政部的雙頭監(jiān)管機(jī)制。自此，中國PPP得以煥新重啟。

中國PPP發(fā)展面臨的主要問題

中國PPP在發(fā)展過程中面臨的主要問題可歸納為投資、融資、管理三種類型。

從投資角度而言，最重要的問題是過往較多的PPP項(xiàng)目投資效率不高，未形成符合“物有所值”商業(yè)邏輯的全生命周期良性循環(huán)。具體問題包括：

第一，過度依賴政府資金補(bǔ)助，自身缺乏回報機(jī)制。過去10年，盡管PPP模式的投資熱潮拉動了地方GDP的高速增長，但由于投資標(biāo)的公益屬性較強(qiáng)，普遍缺乏回報機(jī)制，大多只能以可行性缺口補(bǔ)助或政府付費(fèi)的方式推進(jìn)。這使得政府承擔(dān)了相對于社會資本更高的風(fēng)險，卻未獲得匹配的收益，積累了沉重的財政負(fù)擔(dān)。某些項(xiàng)目中，地方政府甚至簽訂了陰陽合同，約定明股實(shí)債、政府回購、固定收益等條款，實(shí)際上將PPP異化為一種融資平臺，堆積了大量隱性債務(wù)。

第二，投資流向和公共需求地域范圍的錯配。許多PPP項(xiàng)目超前、過度地建設(shè)在財政實(shí)力較弱的中西部地區(qū)（圖3），與當(dāng)?shù)剌^小的市場需求不匹配，導(dǎo)致項(xiàng)目整體收益較低，形成資源浪費(fèi)。同時，運(yùn)營和維護(hù)公共設(shè)施的成本高昂，在中西部地區(qū)本就需要中央轉(zhuǎn)移支付紓解地方債務(wù)壓力的情況下，進(jìn)一步加劇了整體財政負(fù)擔(dān)。若后期無力維護(hù)公共設(shè)施，這將為社會層面的長期安全埋下隱患，例如基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域可能產(chǎn)生豆腐渣工程，公用設(shè)施領(lǐng)域垃圾或污水處理不規(guī)范等問題。

第三，項(xiàng)目同質(zhì)化問題。各地相同類別的PPP項(xiàng)目普遍趨于同質(zhì)化，忽略了項(xiàng)目自身特質(zhì)的挖掘以及關(guān)聯(lián)收益的創(chuàng)新拓展。在快速推進(jìn)項(xiàng)目數(shù)量增長的背景下，各方關(guān)注點(diǎn)更多集中在項(xiàng)目的融資功能，相對缺乏對項(xiàng)目全生命周期的高質(zhì)量規(guī)劃，難以捕捉項(xiàng)目各節(jié)點(diǎn)的潛在收益并實(shí)施創(chuàng)新性發(fā)展模式。由于創(chuàng)新是一項(xiàng)有風(fēng)險、高成本的活動，如果對創(chuàng)新的激勵不足，即使未來可能帶來更高的長期回報，參與者也難以犧牲當(dāng)期資金去博取未來不確定的收益。

從融資角度而言，最重要的問題是PPP項(xiàng)目融資較難且成本較高，亟須打通長期、低息、多元化的融資渠道。其中的核心問題包含：第一，過去PPP由于缺乏穩(wěn)定經(jīng)營收益，以及部分項(xiàng)目爛尾違約導(dǎo)致整體PPP主體信用較弱，金融機(jī)構(gòu)態(tài)度較為審慎，項(xiàng)目融資較難且成本較高。第二，過去PPP融資渠道較單一，難以覆蓋不同環(huán)節(jié)差異化的融資需求。過去PPP最主要的融資方式仍是銀行中短期貸款，難以與各環(huán)節(jié)資金需求進(jìn)行良好匹配。第三，PPP需要完整的多元化融資工具，并在各個環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)金融循環(huán)。

具體來說，PPP項(xiàng)目整體期限較長，在建設(shè)、運(yùn)營、退出等不同階段有不同的融資需求。在建設(shè)期，項(xiàng)目收益?zhèn)葌鶛?quán)融資產(chǎn)品通常評級不高，難以獲得主流市場認(rèn)可；PPP基金等股權(quán)融資雖然引入了保險、信托、理財資金等，但由于實(shí)操中常出現(xiàn)的明股實(shí)債被認(rèn)定為不合規(guī)，該方式風(fēng)險提升，暫未在市場上引起較大反響。在運(yùn)營期，項(xiàng)目需要長期、低息的資金，但國內(nèi)較難找到久期匹配的資金；同時，通過股權(quán)交易、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化、不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等PPP二級市場（指已完成項(xiàng)目建設(shè)并進(jìn)入平穩(wěn)運(yùn)營期、可交易PPP資產(chǎn)的市場）退出的方式尚未成規(guī)模。綜合來看，在中國尚不成熟的資本市場，PPP融資渠道相對有限且零散，難以支撐起全生命周期的融資需求閉環(huán)。

從管理角度而言，主要存在參與主體的運(yùn)營管理能力、政府的監(jiān)管與履約能力尚須提高這兩方面問題。第一，需要解決參與主體的運(yùn)營管理問題。當(dāng)前地方國企及央企下屬公司成為PPP的主力軍，而民企的參與度自2016年起呈下降趨勢，中標(biāo)項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模占比逐漸低于國企，且參與項(xiàng)目的投資額多數(shù)較小。2022年，民營企業(yè)中標(biāo)規(guī)模僅占全部項(xiàng)目的3.5%（圖4）。由于民企受體制和機(jī)制約束較小，可以在決策和運(yùn)營過程中充分激發(fā)項(xiàng)目運(yùn)營的創(chuàng)新活力，通過高附加值的服務(wù)提高運(yùn)營效率。因此，需要激發(fā)民企在公共領(lǐng)域的創(chuàng)新活力，提升運(yùn)營水平。

第二，政府全生命周期的監(jiān)管與履約能力有待提高。在項(xiàng)目進(jìn)入階段，對項(xiàng)目與合作伙伴的選擇不夠精準(zhǔn)。過去10年，政府對公共服務(wù)需求的認(rèn)定缺乏客觀的可行性判斷標(biāo)準(zhǔn)，許多不適宜的項(xiàng)目與實(shí)施方案被立項(xiàng)。在項(xiàng)目實(shí)施階段，需要建立完善的監(jiān)管機(jī)制，避免政企之間出現(xiàn)協(xié)調(diào)問題，使得引發(fā)長時間的糾紛，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目爛尾。在新機(jī)制建立中，應(yīng)當(dāng)全面解決以前因信息不對稱所導(dǎo)致的逆向選擇問題，即質(zhì)量較差的項(xiàng)目獲得了更多資源，以及道德風(fēng)險問題，即部分政府部門存在腐敗尋租等嚴(yán)重紀(jì)律問題。

可借鑒的國際經(jīng)驗(yàn)

PPP模式起源于20世紀(jì)80年代的英國，其在經(jīng)歷石油危機(jī)后經(jīng)濟(jì)凋敝，財政資金緊張，開始允許私營資金進(jìn)入交通、供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域。此后，多國在市場化改革中紛紛效仿，PPP迅速風(fēng)靡全球。中國的PPP新機(jī)制下，投、融、管三方面均有大量可借鑒的國際經(jīng)驗(yàn)。

“投”：全生命周期的良性循環(huán)

PPP在各國一般通過政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)雙軌發(fā)展。使用者付費(fèi)機(jī)制最先由法國開創(chuàng)，其公共服務(wù)領(lǐng)域良好的商業(yè)化運(yùn)營模式被廣泛應(yīng)用。而以英國為代表的國家過度采取了政府付費(fèi)模式，由于政府支出過重卻難以分享超額收益，逐漸走向暫停調(diào)整。足以見得可持續(xù)的模式選擇及全生命周期可行性論證的重要性，這敦促各國反思自身PPP項(xiàng)目是否真正做到物有所值，PPP模式是否為對應(yīng)項(xiàng)目的最佳選擇。為提升PPP項(xiàng)目的運(yùn)行效率，國際上從不同角度創(chuàng)新，帶動公共服務(wù)事業(yè)的付費(fèi)模式良性循環(huán)。

首先，鼓勵社會資本充分參與或自主發(fā)起項(xiàng)目。多國政府通過市場化競爭，比選海內(nèi)外社會資本的項(xiàng)目方案，這有利于刺激社會資本降本增效，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目更創(chuàng)新、高質(zhì)量落地。而在自主發(fā)起項(xiàng)目方面，世界銀行發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施PPP采購報告2018》顯示，全球超135個經(jīng)濟(jì)體在PPP實(shí)踐中，約57%允許社會資本自主發(fā)起項(xiàng)目，由政府負(fù)責(zé)論證是否采納并主要負(fù)責(zé)監(jiān)管。這種方式下的社會資本主導(dǎo)性更強(qiáng)，也有利于把握市場真正所需的公共服務(wù)。

其次，鼓勵項(xiàng)目在投資經(jīng)營中創(chuàng)新發(fā)展。新加坡等國在設(shè)計PPP產(chǎn)出時，不會固定具體的產(chǎn)出形式，以期發(fā)揮社會資本更大的創(chuàng)新性與能動作用；澳大利亞的某醫(yī)院PPP項(xiàng)目約定新醫(yī)院建成運(yùn)營后，社會資本可將原址的舊醫(yī)院自行改造并開辦超市或旅館等，所得收入歸社會資本所有。以上這些因地制宜、因時而變的舉措，使得項(xiàng)目產(chǎn)出既符合社會資本的收益需求，又相對貼合項(xiàng)目所處環(huán)境與社會實(shí)際需要。

最后，施行靈活的政策調(diào)節(jié)措施。在項(xiàng)目期限方面，法國、哥倫比亞等國測算收益相關(guān)指標(biāo)至最佳狀態(tài)，以此確認(rèn)項(xiàng)目的運(yùn)營期限，很多項(xiàng)目不在此前設(shè)定固定合同期限；在定價機(jī)制方面，智利允許PPP公路項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按消費(fèi)者物價指數(shù)進(jìn)行調(diào)節(jié)，保障后續(xù)道路維護(hù)的資金來源。在反饋機(jī)制方面，澳大利亞早期過度放大了社會資本的參與范圍，使其過度承擔(dān)了風(fēng)險卻未享受到相應(yīng)收益，導(dǎo)致部分項(xiàng)目的失敗，在政府及時修訂相關(guān)法律并制定特別法律加持下，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)保障私人資本的權(quán)益，使得PPP模式恢復(fù)健康發(fā)展。這提示我們應(yīng)關(guān)注風(fēng)險與收益的匹配，制定符合各方權(quán)責(zé)利的配套制度。

中國PPP應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行符合中國國情的全生命周期創(chuàng)新。17號令僅保留使用者付費(fèi)模式，聚焦有經(jīng)營性收益、可財務(wù)自平衡的項(xiàng)目，可以預(yù)見，未來可通過PPP模式運(yùn)行的項(xiàng)目將大幅減少。政府僅在建設(shè)期給予必要的投資支持，在運(yùn)營期對部分行業(yè)（如新能源項(xiàng)目、軌道交通等）按既有規(guī)定補(bǔ)貼。這體現(xiàn)出政府不再兜底，嚴(yán)格限制支出條件，嚴(yán)防新增隱債阻撓化債進(jìn)程。新機(jī)制向國際看齊，以激勵相容的機(jī)制，真正地把風(fēng)險與收益壓實(shí)在社會資本，鼓勵保證質(zhì)量、降本增效、積極創(chuàng)新以獲取效益。

“融”：培育多元參與的資本市場

國際PPP融資基本采取股權(quán)加債權(quán)模式。債權(quán)融資一般達(dá)到PPP項(xiàng)目公司總資產(chǎn)的70%以上，主要來源于商業(yè)性或政策性銀行貸款。各國正在積極培育多元參與的資本市場，以降低對銀行貸款的依賴。

第一，進(jìn)行債券融資，發(fā)行地方政府債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、公司債券等。由于歐美成熟市場PPP運(yùn)行較為穩(wěn)健，投資者對項(xiàng)目成功率和政府信用有信心，促進(jìn)債券市場蓬勃發(fā)展。從整體融資比例看，加拿大于2010年時PPP的債券融資金額已超過銀行貸款，說明債券市場擁有較大想象空間，是壓降銀行貸款比例的較好工具。從降低融資成本的方法看，美國的項(xiàng)目收益?zhèn)?guī)模較大，可通過租賃付款等擔(dān)保方式享受稅收減免，同時就相關(guān)債券簽訂保險合同以獲取更高的信用評級，這些做法大大降低了發(fā)債成本。從風(fēng)險防控方法看，由于債券存續(xù)期較長，國際上有的項(xiàng)目還會利用通貨膨脹指數(shù)化債券來規(guī)避通脹風(fēng)險，例如澳大利亞某PPP項(xiàng)目債權(quán)融資中約一半為28年期指數(shù)化年金債券（一種通脹指數(shù)化債券），為中國提供了與特許經(jīng)營權(quán)期限匹配的低風(fēng)險融資思路。

第二，探索股權(quán)融資、夾層融資等多樣化渠道，促進(jìn)市場交易，吸引長期資金參與。股權(quán)融資方面，除了項(xiàng)目參與者自有資金直接出資，多國政府與市場發(fā)行了一些基金進(jìn)行股權(quán)融資。夾層融資方面，日本等國探索PPP基金收購項(xiàng)目公司的優(yōu)先股、次級債等，發(fā)揮介于股債之間的金融市場作用。較多國家積極發(fā)展二級市場，通過直接股權(quán)交易、資產(chǎn)證券化、REITs等方式，為社會資本提供退出通道。最具代表性的英國在1998—2016年期間，直接股權(quán)交易和基于項(xiàng)目收益權(quán)的基金交易數(shù)額龐大且收益率高，分別達(dá)103億（平均收益率28.7%）和81億英鎊。其他多國也在逐漸建立二級市場，REITs及各類資產(chǎn)證券化產(chǎn)品日益豐富，使得PPP項(xiàng)目“投融管退”的閉環(huán)打通，增強(qiáng)了投資者信心，吸引著大量市場資金進(jìn)入，尤其是一些長期資金。由于PPP項(xiàng)目運(yùn)營期限長，與追求長期穩(wěn)定回報的養(yǎng)老基金、保險資金等的久期高度匹配，這些資金（例如加拿大養(yǎng)老基金）廣泛通過股權(quán)形式或持有相關(guān)債券等方式參與項(xiàng)目。綜合來看，多樣化的融資渠道有助于PPP項(xiàng)目資金獲取、鼓勵社會資本的積極性，但須提防監(jiān)管不足、風(fēng)險與收益分擔(dān)不平衡下社會資本獲利過高，損害項(xiàng)目的物有所值。

中國PPP新機(jī)制下，特許經(jīng)營期限由最高30年延長至40年或更久，須進(jìn)一步探索長期的、體系化的融資方式。一方面，完善債權(quán)融資體系。通過提升PPP融資主體信用，充分利用各類債務(wù)融資工具，并輔以保險等增信機(jī)制，降低融資成本。另一方面，應(yīng)打通基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目的金融循環(huán)，促進(jìn)股權(quán)與債權(quán)融資工具共同發(fā)力，吸引保險、養(yǎng)老等多元長期資金參與。

“管”：重視運(yùn)營，強(qiáng)化監(jiān)管

國際實(shí)踐中，運(yùn)營和監(jiān)管方面有如下經(jīng)驗(yàn)可作為參考。運(yùn)營方面，重視預(yù)算管理和高質(zhì)量運(yùn)營。關(guān)于預(yù)算管理，歐盟通過政府預(yù)算和采購法律，約定各國財政赤字率不能超過3%、政府負(fù)債率不能超過60%，使得PPP項(xiàng)目的預(yù)算約束標(biāo)準(zhǔn)清晰化。關(guān)于高質(zhì)量運(yùn)營，澳大利亞在20～30年的PPP合同到期時，優(yōu)先將項(xiàng)目交與原社會資本方運(yùn)營，激發(fā)項(xiàng)目高效運(yùn)營；新加坡政府關(guān)注長遠(yuǎn)的公共利益，通過PPP項(xiàng)目建設(shè)硬件設(shè)施的同時，還提供大量軟性服務(wù)，增進(jìn)民生福祉；日本不追求發(fā)展速度，專注于項(xiàng)目質(zhì)量，其早期受限于建設(shè)管理能力，優(yōu)先試點(diǎn)小型公共設(shè)施，隨著經(jīng)驗(yàn)積累與技術(shù)進(jìn)步再穩(wěn)步拓展至大型基礎(chǔ)設(shè)施；多國還制定了稅收減免或稅收風(fēng)險防范政策，減輕項(xiàng)目運(yùn)營負(fù)擔(dān)。

監(jiān)管方面，從頂層設(shè)計到監(jiān)管執(zhí)行，全方位維護(hù)項(xiàng)目成果。關(guān)于構(gòu)建監(jiān)管體系，有的國家成立專門機(jī)構(gòu)管理PPP項(xiàng)目，有的國家制定專門法律，確保項(xiàng)目按照既定目標(biāo)與要求實(shí)施；日本除此之外還進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)管，按最長三年期限向項(xiàng)目運(yùn)營方派遣中央或地方公務(wù)員。關(guān)于績效監(jiān)管，有的國家同時對政企進(jìn)行績效激勵，例如英國的PPP項(xiàng)目若在年度評價過程產(chǎn)生節(jié)約，政府與承包人可3︰1分享該部分結(jié)余；澳大利亞引入獨(dú)立第三方監(jiān)督評估績效，強(qiáng)化合同履約管理，兼顧各相關(guān)方的利益訴求，加強(qiáng)信息披露和社會監(jiān)督，防止出現(xiàn)道德風(fēng)險和暗箱操作。關(guān)于成本管理，新加坡更注重與社會資本長期合作過程的總成本核算，而不僅是單項(xiàng)目需要的財政核算，體現(xiàn)其長期統(tǒng)籌性的成本管理思維；英國等國家注重全生命周期成本和質(zhì)量的最佳組合，以實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益及資源的最大化利用。有力的監(jiān)管措施有助于項(xiàng)目實(shí)施不偏離軌道，維護(hù)運(yùn)營成果。

中國新機(jī)制下的PPP可結(jié)合具體國情，在運(yùn)營和監(jiān)管上加強(qiáng)創(chuàng)新。運(yùn)營方面，17號令要求更注重項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營，增量項(xiàng)目實(shí)施BOT、DBFOT、BOOT等方式，禁止通過BT方式逃避運(yùn)營義務(wù)或墊資施工；政府可在特許經(jīng)營到期時優(yōu)先與原特許經(jīng)營方續(xù)約，有助于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的持續(xù)穩(wěn)定提供。以上導(dǎo)向順應(yīng)了大資管時代注重資產(chǎn)管理的內(nèi)涵，有助于優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的涵養(yǎng)。

監(jiān)管方面，建議政策部門明確全方位監(jiān)管及配套機(jī)制：一是繼續(xù)完善跨部門的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，改善監(jiān)管部門條塊分割現(xiàn)象，防止監(jiān)管缺位；二是構(gòu)建細(xì)化且彈性的績效監(jiān)管機(jī)制，建議在全生命周期績效管理中融入ESG理念，評估PPP項(xiàng)目的綠色、穩(wěn)定和可持續(xù)性；三是引入完善風(fēng)險管理機(jī)制，增加透明度和問責(zé)機(jī)制以及優(yōu)化營商環(huán)境等。

新機(jī)制的建議與展望

綜合而言，中國PPP新機(jī)制重點(diǎn)關(guān)注了以下幾個方面的改革：項(xiàng)目選擇及效率提升，重視更長期限的運(yùn)營，拓寬投融資渠道，激勵民間資金參與，嚴(yán)防額外新增財政支出，政府定位至監(jiān)管職能等。其整體顛覆了以往的發(fā)展模式，作為框架文件，在創(chuàng)新領(lǐng)域還處在探索階段。因此，對于構(gòu)建使用者付費(fèi)PPP模式良性循環(huán)新機(jī)制，本文提出以下三方面建議與展望。

第一，圍繞使用者付費(fèi)，注重項(xiàng)目創(chuàng)新高效發(fā)展。項(xiàng)目打造與收益提升層面，應(yīng)充分發(fā)掘PPP項(xiàng)目潛力，靈活搭配創(chuàng)新性經(jīng)營方式，提升經(jīng)營效率。建議在原價值較低的項(xiàng)目內(nèi)，引入使用者付費(fèi)意愿與收益較高的項(xiàng)目，如智慧停車場及充電樁、風(fēng)光充儲智慧能源等，提升整體項(xiàng)目的收益水平。項(xiàng)目范圍拓展層面，針對暫未納入115號文附件清單的項(xiàng)目類型，如收益發(fā)掘潛力較大的教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等項(xiàng)目，應(yīng)探索在特定范圍內(nèi)納入特許經(jīng)營支持領(lǐng)域。同時，建議拓展關(guān)注向“一帶一路”成員國等輸出中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力的國際增量機(jī)會。

展望未來，使用者付費(fèi)PPP新機(jī)制的應(yīng)用領(lǐng)域更聚焦，有助于項(xiàng)目由粗放的發(fā)展模式轉(zhuǎn)向精耕細(xì)作的高質(zhì)量發(fā)展模式。同時，PPP還可以與其他新興領(lǐng)域或理念充分聯(lián)動，達(dá)成“1+1＞2”的效果：首先，PPP模式有望與“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擦出更大火花，既能共享政策資金支持，又能共尋創(chuàng)新經(jīng)營思路，實(shí)現(xiàn)政府規(guī)劃急用場景、民間資本開發(fā)項(xiàng)目用途的有機(jī)結(jié)合。其次，可將ESG及其他可持續(xù)元素融入帶動PPP項(xiàng)目持續(xù)改進(jìn)，克服模式原有的局限性，提升項(xiàng)目實(shí)施的綜合效益。最后，隨著新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，可為PPP項(xiàng)目創(chuàng)造新的用戶需求，助推項(xiàng)目的功能與使用場景迭代創(chuàng)新。

第二，激勵民企為主的社會資本積極參與。雖然17號令將“激發(fā)民間投資活力”作為立法目的之一納入總則，但民企的參與程度短期內(nèi)恐難大幅提升。由于PPP項(xiàng)目投資及培育周期長、風(fēng)險大的特征，民企在缺乏融資優(yōu)勢的環(huán)境下，可能缺乏參與積極性。為有效引導(dǎo)社會資本尤其是民企的積極參與，應(yīng)多措并舉激勵民企降本增效，例如向有效盤活存量資產(chǎn)并減少政府補(bǔ)助額度的社會資本予以獎勵，將項(xiàng)目績效與稅收減免等優(yōu)惠政策掛鉤，鼓勵社會資本自主尋找并發(fā)起公共所需、擁有合理商業(yè)模式的項(xiàng)目。另外，中國的公有制經(jīng)濟(jì)占據(jù)主體地位，國企的積極作為對PPP模式的帶動依然重要。建議國企將精力重點(diǎn)放在存量資產(chǎn)的盤活與維護(hù)，在難度較大領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)和開路作用，在項(xiàng)目實(shí)施后期吸引民企進(jìn)入其他配套項(xiàng)目。

展望未來，新機(jī)制鼓勵更靈活創(chuàng)新的民營資本參與，并通過高附加的服務(wù)提高運(yùn)營效率，有利于實(shí)現(xiàn)政企優(yōu)勢互補(bǔ)及商業(yè)模式創(chuàng)新。在這種模式下，居民或?qū)⑾硎艿礁鼉?yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，政企能達(dá)成降本增效、激勵相容及合作共贏。當(dāng)民營資本多元化參與程度達(dá)到較高的水平，特許經(jīng)營項(xiàng)目能夠激發(fā)更多的主體進(jìn)行競爭與創(chuàng)新，提升公共領(lǐng)域的創(chuàng)新和效率。

第三，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目的金融大循環(huán)。特許經(jīng)營新模式下，金融大循環(huán)的實(shí)現(xiàn)是未來項(xiàng)目高效運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要的一環(huán)。新機(jī)制下各個階段應(yīng)當(dāng)發(fā)揮不同融資工具的長處，如募資階段長期股本金、投資階段多元化融資工具、管理階段資產(chǎn)證券化渠道和退出階段多元化REITs渠道。同時也應(yīng)當(dāng)注重打通金融循環(huán)中不同工具連接的堵點(diǎn)，促使資金能夠真正地循環(huán)起來。

展望未來，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs已經(jīng)發(fā)展為中國資本市場極為重要的資產(chǎn)類型，全新PPP機(jī)制應(yīng)當(dāng)在前期發(fā)揮政企聯(lián)合的優(yōu)勢，在各類股權(quán)、債權(quán)融資渠道的輔助下，專注優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)培育，為中國公募REITs提供優(yōu)質(zhì)的底層資產(chǎn)，促進(jìn)公募REITs的規(guī)模進(jìn)一步提升。同時，公募REITs作為特許經(jīng)營的退出渠道，能夠提升社會資本參與的積極性，引導(dǎo)更多資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)，促進(jìn)公共服務(wù)效率的提升和經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)健發(fā)展。隨著政府逐步引導(dǎo)以及市場資金自發(fā)聚集，包括PPP、REITs在內(nèi)的金融市場將逐步形成良性、互信、規(guī)?；拇笱h(huán)。

（魏晨陽為清華大學(xué)五道口金融學(xué)院金融MBA中心主任、清華五道口全球不動產(chǎn)金融論壇秘書長，郭翔宇為清華大學(xué)五道口金融學(xué)院不動產(chǎn)金融研究中心高級研究專員，雷童為清華大學(xué)五道口金融學(xué)院不動產(chǎn)金融研究中心研究專員。責(zé)任編輯/王茅）